基于京津冀協(xié)同發(fā)展的河北省城鎮(zhèn)化空間布局研究

張學(xué)海

隨著京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，河北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鎮(zhèn)數(shù)量增多，城鎮(zhèn)規(guī)模增大，對(duì)于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。但是城鎮(zhèn)化重點(diǎn)選擇、政策研判和空間布局也面臨著新的場(chǎng)景和挑戰(zhàn)。在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，如何認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化空間布局特征，探尋布局思路，推進(jìn)城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化是當(dāng)前面臨的重要問題。

一、河北省城鎮(zhèn)化空間布局特征

（一）發(fā)展態(tài)勢(shì)：城鎮(zhèn)化水平顯著提高，但城鎮(zhèn)化空間布局存在差異，部分城市承載能力不高

一是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。2012年至2022年河北省城鎮(zhèn)化率不斷提升，2022年為61.65%，比2012年提高14.85個(gè)百分點(diǎn)，年均增長(zhǎng)1.49個(gè)百分點(diǎn)。二是河北省城鎮(zhèn)化空間布局區(qū)域差距明顯。河北省行政區(qū)域內(nèi)含的北京和天津兩個(gè)直轄市城鎮(zhèn)化水平最高。雄安新區(qū)的規(guī)劃和建立將形成新的區(qū)域增長(zhǎng)極，其城鎮(zhèn)化水平示范區(qū)建設(shè)將成為我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的標(biāo)桿。石家莊市2022年的城鎮(zhèn)化率為71.44%，是河北省城鎮(zhèn)化率最高的設(shè)區(qū)市；而滄州市2022年的城鎮(zhèn)化率為52.84%，是河北省城鎮(zhèn)化率最低的設(shè)區(qū)市，當(dāng)?shù)爻鞘忻娣e小、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)落后。三是部分中小城市承載力不高。一些城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)功能較弱，管理水平較低，配套設(shè)施不健全，招商引資能力差，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型滯后和人才流失；一些城鎮(zhèn)市政基礎(chǔ)設(shè)施不完善，教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)不健全，造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程仍然滯后。

（二）主導(dǎo)力量：以行政體制主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化布局，形成相對(duì)獨(dú)立的空間發(fā)展模式

京津冀協(xié)同的河北省以行政體制主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，具有空間結(jié)構(gòu)上的行政特征且獨(dú)立性較強(qiáng)。一是北京獨(dú)有的首都核心地位。這主要是由北京的政治地位決定的，這種政治地位強(qiáng)化了行政主導(dǎo)力量對(duì)河北省城鎮(zhèn)化空間布局的影響，河北的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境發(fā)展等總是考慮并圍繞北京首都核心布局發(fā)展。二是天津是京津冀核心城市之一，具有高于河北的直轄市身份地位，是全國(guó)行政區(qū)劃上的國(guó)家中心城市，自古以來就因漕運(yùn)而興，具有較高的城鎮(zhèn)化率。三是不斷加強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)，與沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏統(tǒng)籌，海洋經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期缺乏突破性發(fā)展，在全國(guó)沿海地區(qū)中處于劣勢(shì)。四是雄安新區(qū)成為城鎮(zhèn)化空間布局的一個(gè)新的標(biāo)桿，客觀上對(duì)要素分配施加了行政力量，城鎮(zhèn)化空間布局市場(chǎng)機(jī)制的作用稍顯不足。

（三）城市地位：城鎮(zhèn)化空間布局下的城鎮(zhèn)地位匹配不合理

當(dāng)前在京津冀之間、河北省內(nèi)部城市群建設(shè)仍然落后，城鎮(zhèn)地位不匹配，距離京津冀城市群建設(shè)的目標(biāo)還有較大差距。

一是城市定位不清晰。河北省各地城鎮(zhèn)化規(guī)劃缺乏基于整個(gè)京津冀地區(qū)空間布局的整體考慮，城市定位與北京世界城市建設(shè)規(guī)劃對(duì)接不暢。目前還沒有針對(duì)北京世界城市相對(duì)應(yīng)的城市空間規(guī)劃，更重要的是因地方政績(jī)觀的影響，河北省各地積極爭(zhēng)取北京的非首都功能轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致省內(nèi)各城市間競(jìng)爭(zhēng)激烈，甚至無序競(jìng)爭(zhēng)，在招商引資、項(xiàng)目選擇上具有趨同性，導(dǎo)致城市缺乏明確定位，城市空間框架結(jié)構(gòu)特色不突出。

二是產(chǎn)業(yè)空間布局不合理。中心城市缺乏知名產(chǎn)業(yè)布局，而縣域產(chǎn)業(yè)布局單一化、分散化，產(chǎn)業(yè)層次較低，支撐城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的能力較弱。沿海產(chǎn)業(yè)和內(nèi)陸產(chǎn)業(yè)缺乏協(xié)同，內(nèi)陸不斷優(yōu)化鋼鐵、煤炭、石化等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而沿海地區(qū)的海洋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)仍存在諸多困難，高端海洋產(chǎn)業(yè)和海洋科技發(fā)展緩慢。

三是缺乏鮮明的城市文化內(nèi)核。河北省有著悠久的燕趙文化傳統(tǒng)，邯鄲、滄州、吳橋等也有各自的文化特色。但是省域行政區(qū)劃以及文化特色上，河北省與山東接壤的地區(qū)在語(yǔ)言和文化上趨向山東；西北部與山西接壤的地區(qū)在語(yǔ)言和文化上趨向山西和內(nèi)蒙古；南部與河南接壤的地區(qū)語(yǔ)言和民俗上則與河南很近。這一方面是河北的文化實(shí)力較弱，另一方面是19世紀(jì)末以來的行政區(qū)劃調(diào)整所致。

（四）城市結(jié)構(gòu)：大中小城市規(guī)模和結(jié)構(gòu)不合理

一是中心城市不大，集聚能力和輻射能力不強(qiáng)。從城市建成區(qū)面積看，2021年末石家莊城市建成區(qū)面積為334.77平方公里，同比增長(zhǎng)7.36%，但僅排在全國(guó)第34位，在全國(guó)省會(huì)城市中地位也不高。而唐山市緊隨其后，2021年末，城市建成區(qū)面積249平方公里，但是同比沒有增長(zhǎng)。除石家莊、唐山兩大省域中心城市外，其他中心城市規(guī)模和實(shí)力變大變強(qiáng)不明顯，缺乏明顯的輻射帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)。

二是中小城市發(fā)展質(zhì)量不高，綜合承載力較弱?？h城建設(shè)水平和質(zhì)量不高，縣城規(guī)模偏小，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量不高，地域差異較大，與沿海先進(jìn)地區(qū)存在一定差距。同時(shí)，縣城規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量不高，風(fēng)貌特色不突出，基礎(chǔ)設(shè)施不健全，產(chǎn)業(yè)布局分散且以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為主。2022年賽迪全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中河北省只有遷安市入選，其支柱產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)的鋼鐵產(chǎn)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)狀和前景落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海市縣。

二、河北省城鎮(zhèn)化空間布局的思路

根據(jù)“十四五”規(guī)劃和黨的二十大報(bào)告，基于深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，提出以下城鎮(zhèn)化空間布局思路。

（一）建設(shè)大中小城市分工合理的京津冀世界級(jí)城市群

河北省圍繞京津做大做強(qiáng)中心城市，分類引導(dǎo)大中小城市合理發(fā)展，構(gòu)建石家莊、雄安新區(qū)等都市圈與京津共同打造世界級(jí)城市群，是河北省城鎮(zhèn)化空間布局的主要思路。

一是以首都為核心城市，建設(shè)疏解北京非首都功能的首都都市圈。建設(shè)環(huán)首都衛(wèi)星城，堅(jiān)持服務(wù)京津和疏解北京非首都功能，共同促進(jìn)京津冀城市協(xié)同發(fā)展。爭(zhēng)取國(guó)家支持，大力建設(shè)廊坊市，建成經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)；將張家口、承德打造成全國(guó)的旅游休閑中心和冰雪基地；在北京市周邊區(qū)縣、村鎮(zhèn)建設(shè)一批綠色觀光休閑帶，建成首都都市圈生活承載空間。

二是打造多區(qū)域中心城市，形成區(qū)域都市圈。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)雄安新區(qū)，成為承擔(dān)現(xiàn)代都市建設(shè)的創(chuàng)新引領(lǐng)區(qū)，形成輻射周邊的雄安都市圈；拓展石家莊城市空間，加大城市更新規(guī)劃，建設(shè)現(xiàn)代國(guó)際化美麗省會(huì)都市圈；將京津部分城市功能、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地等向河北省設(shè)區(qū)市城市轉(zhuǎn)移，建設(shè)區(qū)域中心城市。

三是以省會(huì)為中心，以邯鄲、邢臺(tái)、衡水為主體，構(gòu)筑冀中南城市群。以秦皇島、唐山、滄州為主體，構(gòu)筑沿海城市帶，構(gòu)建向海經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展區(qū)。大力建設(shè)以縣城為載體的衛(wèi)星城體系，以文明城市創(chuàng)建為契機(jī)，深入調(diào)研考評(píng)，建設(shè)宜居宜業(yè)的縣域城市體系。

（二）以綜合交通路網(wǎng)建設(shè)為重點(diǎn)建立緊密的城市聯(lián)系

在發(fā)達(dá)國(guó)家的城市群建設(shè)中，城際交通路網(wǎng)包含一種或多種交通方式，串聯(lián)起整個(gè)城市群內(nèi)部城市之間的聯(lián)系。京津冀城鎮(zhèn)化空間布局要強(qiáng)化綜合交通路網(wǎng)支撐，大力發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施，特別是對(duì)支撐城市群和都市圈發(fā)展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路和高速公路，重點(diǎn)解決以北京、天津等城市為核心城市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市規(guī)模擴(kuò)張產(chǎn)生的交通擁堵、人口聚集等“城市病”的交通布局，規(guī)劃建設(shè)公路、快速軌道、機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，布局環(huán)渤海高鐵和秦唐滄沿海港口航線建設(shè)，形成多層次綜合交通路網(wǎng)布局。

（三）頂層設(shè)計(jì)下實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合

河北省城鎮(zhèn)化空間布局，不僅要發(fā)揮政府作用，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，不斷完善宏觀治理，更要遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用這條規(guī)律，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力和內(nèi)生動(dòng)力。從政府角度來看，政府主要進(jìn)行城市空間的整體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、城市功能管理更新等；規(guī)劃要有前瞻性、權(quán)威性和持續(xù)性，避免人為的頻繁變更，同時(shí)要解放思想，開拓思維，使城鎮(zhèn)化空間布局體現(xiàn)國(guó)際趨勢(shì)。從市場(chǎng)角度來看，要貫徹市場(chǎng)配置要素和資源的思想。以雄安新區(qū)為例，雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)了啟動(dòng)區(qū)、起步區(qū)，并逐步有序完善各項(xiàng)建設(shè)，推進(jìn)雄安新區(qū)空間規(guī)劃布局與周邊區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；同時(shí)堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，通過市場(chǎng)的協(xié)同調(diào)節(jié)功能，提升人口、土地、資本等資源在雄安新區(qū)以及周邊地區(qū)的自由流動(dòng)。

（四）建立京津冀深度協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)合作機(jī)制

在立足京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)河北省城鎮(zhèn)化空間合理布局，需要?jiǎng)?chuàng)新合作機(jī)制。在充分考慮地方政府利益的基礎(chǔ)上，制定一系列有利于區(qū)域城鎮(zhèn)化空間布局的協(xié)調(diào)框架政策和動(dòng)力機(jī)制。要做到省內(nèi)協(xié)同共識(shí)，在省級(jí)層面推進(jìn)建立城鎮(zhèn)化空間布局的有關(guān)區(qū)域定位、政府政策等制度協(xié)同和工作推進(jìn)機(jī)制；在京津冀層面，創(chuàng)新協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制，推進(jìn)京津冀三地信息共享、政策互融，形成多中心網(wǎng)絡(luò)式城市群組團(tuán)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)京津冀世界級(jí)城市群建設(shè)。

三、河北省城鎮(zhèn)化空間布局的對(duì)策

（一）大力建設(shè)都市圈和城市群體系

一是加緊完善規(guī)劃編制。深入落實(shí)《河北省國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》，按照京津冀“一核雙城三軸四區(qū)多點(diǎn)”的協(xié)同發(fā)展格局要求，推進(jìn)河北省“兩圈兩翼、三帶四區(qū)、多點(diǎn)支撐、南北生態(tài)”總體空間格局建設(shè)。結(jié)合《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》制定的京津冀區(qū)域空間格局，編制區(qū)域空間、產(chǎn)業(yè)、交通等專項(xiàng)規(guī)劃加以落實(shí)。謀劃出臺(tái)國(guó)務(wù)院層面的“京津冀城市群發(fā)展規(guī)劃”，規(guī)劃京津冀城市群內(nèi)部大中小城市和周邊城鎮(zhèn)定位和發(fā)展。二是堅(jiān)持組團(tuán)發(fā)展，以區(qū)域中心城市為核心，建設(shè)都市圈和城市群。建設(shè)以雄安新區(qū)、石家莊、唐山等大城市為核心的都市圈。積極推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，融入京津冀城市群建設(shè)，突出發(fā)展承德、張家口等環(huán)京津地區(qū)城市。

（二）加快構(gòu)建多層次綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)

一是打造聯(lián)通省會(huì)都市圈的中心城市交通網(wǎng)。加強(qiáng)以石家莊為中心的聯(lián)通南部邯鄲、邢臺(tái)、衡水和北部張家口、承德以及沿海青島、唐山、滄州的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，解決區(qū)域分割斷頭路問題，形成高效連接、共建共享的快速交通格局。二是加強(qiáng)省內(nèi)節(jié)點(diǎn)城市間的城際交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。增強(qiáng)省內(nèi)鐵路、省道、高速公路等供給，加快現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)通行優(yōu)化調(diào)整，改造提升擁堵節(jié)點(diǎn)和交通事故節(jié)點(diǎn)，提升通行效率。優(yōu)化增強(qiáng)省內(nèi)航班建設(shè)，提供普惠性航班。三是優(yōu)化城市內(nèi)交通及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)通行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。健全城市主次干道、支線路和臨街小巷相融合的路網(wǎng)系統(tǒng)。推進(jìn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建干支線公路與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效銜接區(qū)域交通布局。

（三）建立健全要素自由合理流動(dòng)的機(jī)制

堅(jiān)持市場(chǎng)機(jī)制下各類資源要素自由合理流動(dòng)，增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)能力。一是建設(shè)區(qū)域城市群統(tǒng)一的體制機(jī)制。建設(shè)統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則體系、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制、城市公共服務(wù)保障和市民待遇機(jī)制、城市間人才流動(dòng)和布局機(jī)制和統(tǒng)一的區(qū)域能源配置機(jī)制等等。二是構(gòu)建新型高效的城市群府際協(xié)調(diào)機(jī)制。弱化政府行政干預(yù)，構(gòu)建府際間城鎮(zhèn)化建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展法制框架，確保城鎮(zhèn)化建設(shè)中各級(jí)城鎮(zhèn)有法可依。建立協(xié)調(diào)溝通的議事機(jī)制，打破行政壁壘，推動(dòng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)，通過協(xié)調(diào)共商，商定城鎮(zhèn)化建設(shè)的成本分擔(dān)和利益共享。

（四）創(chuàng)新京津冀城市群協(xié)調(diào)合作機(jī)制

一是深化國(guó)家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。推進(jìn)國(guó)家層面協(xié)調(diào)工作，例如設(shè)置國(guó)家推進(jìn)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)委員會(huì)，把其作為京津冀城市群以及國(guó)內(nèi)其他城市群建設(shè)的頂層協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。二是發(fā)起成立京津冀城市聯(lián)盟。以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，以新型城鎮(zhèn)化為牽引，以京津冀協(xié)同發(fā)展需求為導(dǎo)向，建立京津冀城市聯(lián)盟。以首都為核心，納入京津冀城市群內(nèi)各核心城市、中心城市、節(jié)點(diǎn)城市，建設(shè)城市聯(lián)盟平臺(tái)。三是建設(shè)跨區(qū)域新型城鎮(zhèn)化綠色生態(tài)補(bǔ)償體系。堅(jiān)持人與生態(tài)的協(xié)同發(fā)展，在疏解北京非首都功能的同時(shí)，做好環(huán)境生態(tài)保護(hù)，防止生態(tài)環(huán)境惡化，使生態(tài)收益地區(qū)與其他區(qū)域通過資金補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)償、醫(yī)療補(bǔ)償?shù)葘?shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。