整合式發(fā)展型流浪兒童救助保護(hù)新模式

薛在興?

一、長(zhǎng)期滯留流浪兒童“出口”難

2003年，國(guó)務(wù)院公布并實(shí)施《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，國(guó)家對(duì)流浪兒童的社會(huì)政策正式從強(qiáng)制遣返轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)救助保護(hù)。新政策實(shí)施13年來(lái)，全國(guó)有近200萬(wàn)人次流浪兒童得到了及時(shí)的救助。流浪兒童救助保護(hù)的“入口”問題基本得到解決，但“出口”問題仍很突出。

（一）流浪兒童回家難

按照《流浪乞討人員救助管理辦法》，救助保護(hù)機(jī)構(gòu)對(duì)流浪兒童的救助是一項(xiàng)短期、臨時(shí)性社會(huì)救助措施，一般不超過10天。但是，流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)總會(huì)有一些孩子因?yàn)榉N種原因而無(wú)法離站，這些原因包括：一些不愿回家的頑童故意隱瞞家庭住址，一些年齡太小的幼童以及一些弱智兒童說不清家庭住址和情況，還有一些嚴(yán)重殘疾兒童聯(lián)系不到家人（冉崇謙等，2002）。在沒有確定安全的去處之前，救助保護(hù)機(jī)構(gòu)放棄對(duì)流浪兒童的救助會(huì)面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。所以，絕大多數(shù)救助保護(hù)機(jī)構(gòu)都會(huì)選擇讓這些流浪兒童待下來(lái)，成為滯留兒童。但是，這并非意味著所有的滯留兒童都是自愿的。按照相關(guān)規(guī)定，未成年流浪人員出入救助保護(hù)機(jī)構(gòu)需經(jīng)許可。這意味著如果一位流浪兒童在街頭遭遇事故，而他最近又是從某救助保護(hù)機(jī)構(gòu)離開的，該救助保護(hù)機(jī)構(gòu)將被迫面對(duì)在無(wú)法保證流浪兒童安全的前提下放棄救助的指責(zé)。所以，嚴(yán)格看管成了救助保護(hù)機(jī)構(gòu)不得已的保險(xiǎn)選擇。由于缺少自由，又擔(dān)心被送回家，一些滯留兒童事實(shí)上并不愿意留在救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，有的甚至采取激烈的方式“逃走”。

（二）流浪兒童返家更難

相較于身體上回家難，流浪兒童心理上返家更難。有媒體曾經(jīng)報(bào)道，一名15歲女童九進(jìn)九出廣東、湖南兩地的兒保中心，至于被送回家的流浪兒童先于救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的工作人員返回城市的個(gè)案更是不在少數(shù)。導(dǎo)致流浪兒童返家難的原因主要有兩個(gè)方面：首先，家庭干預(yù)和輔導(dǎo)缺位導(dǎo)致很多家庭不適宜兒童居住。家庭問題是導(dǎo)致兒童外出流浪的首要原因。在現(xiàn)行體制下，流浪兒童主要由流入地救助保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。流入地救助保護(hù)機(jī)構(gòu)與兒童的家鄉(xiāng)通常相距遙遠(yuǎn)，根本無(wú)力解決流浪兒童的家庭問題。在家庭問題沒有解決之前，簡(jiǎn)單地將流浪兒童送回家對(duì)兒童是不利的。其次，對(duì)兒童回家后的后續(xù)跟進(jìn)缺位。流浪兒童回家后家長(zhǎng)和孩子都難免會(huì)有隔閡感，流浪兒童外出流浪形成的一些生活習(xí)慣和行為方式往往令家長(zhǎng)難以接受，鄰里和同伴等對(duì)孩子異樣的眼光也會(huì)讓家長(zhǎng)蒙羞，這些問題都需要專業(yè)的社會(huì)工作者幫助來(lái)解決。

（三）入學(xué)難

雖然民政部發(fā)布的《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》明確提出：“應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助未成年人的知識(shí)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、年齡、身體和智力發(fā)展水平，分別提供正規(guī)教育和有計(jì)劃的非正規(guī)教育。”但受到場(chǎng)地、師資等方面條件的限制，各地救助保護(hù)機(jī)構(gòu)所提供的站內(nèi)教育都是低層次的，非連貫性的。把受助兒童送到附近中小學(xué)校接受正規(guī)教育是一種理想的選擇，但實(shí)現(xiàn)起來(lái)困難重重。主要的原因是受戶籍政策的限制，同時(shí)也擔(dān)心會(huì)給管理上帶來(lái)一些麻煩，流入地教育部門不愿意接收這些流浪兒童。當(dāng)然，作為救助機(jī)構(gòu)來(lái)說，送孩子去上學(xué)也會(huì)加大工作量和意外風(fēng)險(xiǎn)。

（四）就業(yè)難

根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)法》，年滿16周歲未滿18周歲的未成年人是可以就業(yè)的。事實(shí)上，對(duì)于該年齡段的流浪兒童來(lái)說，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)是他們最好的出路。我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各地流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)大都有些資源可以幫助年滿16周歲的流浪未成年人實(shí)現(xiàn)正規(guī)就業(yè)，但真正成功的不多。究其原因，一是受身份限制，二是對(duì)流浪未成年人的支持不夠。長(zhǎng)期滯留兒童為了避免被送回家，他們大多選擇隱瞞自己的身份信息，他們沒有身份證，在就業(yè)時(shí)就無(wú)法與用人單位簽訂正式的勞動(dòng)合同，用人單位雇傭他們按照《勞動(dòng)合同法》規(guī)定屬于非法用工。有些流浪兒童就業(yè)后發(fā)生違反勞動(dòng)紀(jì)律、甚至小偷小摸的行為，令雇主非常失望。出現(xiàn)這種情況的主要原因還是社會(huì)對(duì)這些孩子的干預(yù)不夠，以為實(shí)現(xiàn)就業(yè)就萬(wàn)事大吉，而沒有按照全人發(fā)展的需求對(duì)其做更深入、更全面的輔導(dǎo)和陪伴。

導(dǎo)致上述困難的原因是多種多樣的，但封閉式救助模式帶來(lái)的對(duì)流浪兒童社會(huì)排斥的固化甚至強(qiáng)化是根本原因。流浪兒童問題的本質(zhì)是社會(huì)排斥，包括家庭排斥、教育排斥、社區(qū)排斥、就業(yè)排斥和住房排斥等，不同方面的排斥相互交織、相互促進(jìn)，導(dǎo)致流浪兒童仿佛陷入“流浪陷阱”之中（薛在興，2005）。目前封閉性機(jī)構(gòu)化救助方式不僅不利于消融對(duì)流浪兒童的社會(huì)排斥，反而會(huì)進(jìn)一步固化它?，F(xiàn)行做法有很強(qiáng)的標(biāo)簽化效應(yīng)，它的基本假定是：流浪兒童是不同于一般兒童的特殊群體，流浪是一種不可接受的生活方式。封閉性的救助方式將流浪兒童與社會(huì)隔開，加深了彼此之間的隔閡。流浪兒童救助機(jī)構(gòu)自成一個(gè)系統(tǒng)，與教育、醫(yī)療、就業(yè)、社區(qū)乃至兒童福利系統(tǒng)不能有效地互通信息、共享資源、自由流轉(zhuǎn)，由此導(dǎo)致的后果是：外部有些資源則難以進(jìn)入；內(nèi)部受資源限制，流浪兒童保護(hù)和服務(wù)只能限于救助為主的較低層次上。

二、未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)及困難

基于對(duì)上述問題的認(rèn)識(shí)，民政部于2013年開始在北京市等全國(guó)20個(gè)地區(qū)開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作，2014年在全國(guó)78個(gè)地區(qū)開展第二批全國(guó)未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)明確提出，積極拓展流浪未成年人救助保護(hù)內(nèi)容，政策對(duì)象從流浪未成年人擴(kuò)展到困境未成年人，政策內(nèi)容從消極應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化源頭預(yù)防和綜合治理，幫助困境未成年人及其家庭解決生活、監(jiān)護(hù)、教育和發(fā)展等問題，政策目標(biāo)從保障流浪未成人基本生活權(quán)益提升到探索未成年人社會(huì)保護(hù)體系建設(shè)，最大限度減少未成年人流浪乞討和其他受侵害現(xiàn)象，促進(jìn)未成年人健康成長(zhǎng)。具體試點(diǎn)內(nèi)容包括：建立未成年人社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)、加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)和監(jiān)督、保護(hù)受傷害未成年人、開展困境未成年人救助幫扶、健全未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制和完善未成年人社會(huì)保護(hù)制度等。2014年底，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部頒發(fā)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，對(duì)監(jiān)護(hù)侵害行為做出明確界定，明確學(xué)校、醫(yī)院、村（居）民委員會(huì)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位及其工作人員發(fā)現(xiàn)未成年人受到監(jiān)護(hù)侵害的負(fù)有主動(dòng)報(bào)告責(zé)任。明確監(jiān)護(hù)人侵害未成年人案件的處置辦法以及相關(guān)各方的責(zé)任。明確受監(jiān)護(hù)侵害的未成年人臨時(shí)安置辦法以及對(duì)監(jiān)護(hù)人開展教育輔導(dǎo)工作，對(duì)未成年人的家庭以及未成年人意愿等進(jìn)行調(diào)查評(píng)估等。規(guī)定了人身安全保護(hù)裁定的條件和程序，監(jiān)護(hù)人資格被撤銷的情形以及后續(xù)安置等。監(jiān)護(hù)人接受教育輔導(dǎo)及后續(xù)表現(xiàn)情況應(yīng)當(dāng)作為調(diào)查評(píng)估報(bào)告的重要內(nèi)容。 2015年年底，全國(guó)人大通過《反家庭暴力法》，為預(yù)防兒童因遭受家庭暴力而離家出走提供了法律依據(jù)。

北京市民政局于2013年頒發(fā)《關(guān)于開展未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》。北京市試點(diǎn)的目標(biāo)是通過開展試點(diǎn)工作，探索在全市建立受傷害未成年人發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和響應(yīng)機(jī)制，開展困境未成年人救助幫扶，加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)和監(jiān)督，構(gòu)建未成年人社區(qū)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)，為切實(shí)維護(hù)未成年人合法權(quán)益，建立健全民政部門牽頭協(xié)調(diào)、相關(guān)職能部門分工協(xié)作、社會(huì)力量廣泛參與的未成年人社會(huì)保護(hù)工作機(jī)制，提供可操作、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。北京市將工作對(duì)象界定為因監(jiān)護(hù)人服刑、重病、遺棄等原因?qū)嶋H無(wú)人監(jiān)護(hù)的未成年人，因監(jiān)護(hù)人經(jīng)常性忽視、家庭暴力等得不到適當(dāng)監(jiān)護(hù)的未成年人，因家庭貧困面臨輟學(xué)和失去基本生活保障的未成年人，有流浪經(jīng)歷的未成年人以及其他因被拐賣、非法雇傭等陷入困境的未成年人等5類困境未成年人。試點(diǎn)的內(nèi)容包括開展家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督、構(gòu)建社區(qū)保護(hù)機(jī)制、加強(qiáng)救助保護(hù)和強(qiáng)化教育保護(hù)等。

北京市的具體做法是通過政府購(gòu)買，選擇3家社工事務(wù)所分別在朝陽(yáng)區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、密云縣有重點(diǎn)地開展困境未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作。在試點(diǎn)街鄉(xiāng)初步建立起來(lái)困境兒童社會(huì)保護(hù)機(jī)制，試點(diǎn)取得了積極成效，但也暴露出全面建立困境兒童社會(huì)保護(hù)體系存在的一系列的困難，突出地表現(xiàn)在：

第一，分割性。具體包括部門分割、區(qū)域分割、體系分割等不同的方面。從我國(guó)兒童福利的制度安排來(lái)看，相關(guān)部門有國(guó)務(wù)院兒童少年工作協(xié)調(diào)委員會(huì)、民政、財(cái)政、發(fā)展改革、衛(wèi)生、教育、勞動(dòng)保障、司法、建設(shè)等政府行政管理部門，以及共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)等群眾團(tuán)體。不同部門有不同的兒童政策目標(biāo)，缺乏統(tǒng)一集中性。這些部門都參與兒童福利工作，由于缺乏協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，在政策執(zhí)行中，難免出現(xiàn)重復(fù)和缺失并存狀況（仇雨臨、郝佳，2009）。北京市的做法是在市級(jí)層面成立以市民政局牽頭，綜治、公安、教育、財(cái)政、人社、司法、團(tuán)委、婦聯(lián)等部門為主要成員的未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，北京市市政府副秘書長(zhǎng)任組長(zhǎng)，民政局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)。區(qū)縣和街鄉(xiāng)兩級(jí)也成立聯(lián)席會(huì)議制度，各區(qū)縣的組長(zhǎng)是主管副區(qū)長(zhǎng)（副縣長(zhǎng)）。試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)，民政在協(xié)調(diào)其他部門的時(shí)候常常會(huì)感覺力不從心。

流浪兒童救助保護(hù)涉及到流入地和流出地兩個(gè)區(qū)域，流入地政府不想管但又不能不管，流出地政府則既不想管實(shí)際也不管（鞠青，2008）。對(duì)流入地來(lái)說，流浪兒童在本地真實(shí)的生活著。管理者擔(dān)心他們會(huì)影響城市形象，會(huì)影響社會(huì)治安，一旦發(fā)生意外又會(huì)遭受輿論的譴責(zé)，所以必須予以救助管理。但是，這些流浪兒童又無(wú)法享受所在地的包括教育和醫(yī)療等在內(nèi)的公共服務(wù)。如果公共服務(wù)對(duì)這些兒童完全開放，流入地財(cái)政會(huì)有意見，管理者也會(huì)擔(dān)心更多的流浪兒童會(huì)被吸引過來(lái)，進(jìn)一步加大救助管理的壓力。對(duì)流出地來(lái)說，孩子不在當(dāng)?shù)?，上?jí)也沒有考核的壓力，自然是能少一事不多一事。特別是在流浪兒童無(wú)法確切知曉其家庭地址，但僅憑口音等信息判斷其家鄉(xiāng)時(shí)，流入地救助管理機(jī)構(gòu)能否將孩子送回到流出地，救助管理機(jī)構(gòu)就變得很棘手了。

流浪兒童救助保護(hù)涉及預(yù)防、救助和安置不同環(huán)節(jié)，涉及救助、福利、保護(hù)、家庭等不同體系，各個(gè)環(huán)節(jié)和體系之間共通性差。兒童救助由兒童救助部門負(fù)責(zé)，兒童福利由福利部門負(fù)責(zé)，兒童保護(hù)由兒童事務(wù)部門負(fù)責(zé)。救助與預(yù)防脫節(jié)。由于長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)采取殘補(bǔ)型兒童保障政策，過度強(qiáng)調(diào)家庭在兒童養(yǎng)育方面的責(zé)任，傾向于認(rèn)為父母會(huì)天然地把孩子養(yǎng)好、不會(huì)做出不利于孩子的事情。由此帶來(lái)的結(jié)果就是政府對(duì)兒童福利和兒童保護(hù)無(wú)論是在財(cái)力還是人力方面都投入不足，有效預(yù)防兒童流浪的機(jī)制遠(yuǎn)未建立起來(lái)。在此條件下，單純的流浪兒童救助制度只能起到治標(biāo)不治本的作用，救助與安置脫節(jié)。負(fù)責(zé)救助的部門不負(fù)責(zé)安置，有能力安置的部門不承擔(dān)救助的責(zé)任。在有些地方，流浪兒童在救助機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期滯留，給機(jī)構(gòu)帶來(lái)很大壓力，對(duì)流浪兒童的成長(zhǎng)和發(fā)展也非常不利。但在另一方面，當(dāng)?shù)貎和＠河心芰μ峁┌ɑ攫B(yǎng)護(hù)、醫(yī)療和教育等在內(nèi)的全面的服務(wù)，卻無(wú)法接收滯留在救助機(jī)構(gòu)的流浪兒童。因?yàn)榱骼藘和痪哂挟?dāng)?shù)貞艨?，進(jìn)入兒童福利院的孤殘兒童則都要落實(shí)當(dāng)?shù)貞艨?。兒童福利和兒童保護(hù)脫節(jié)，兒童福利片面強(qiáng)調(diào)對(duì)兒童的津貼保障，兒童保護(hù)則更側(cè)重于免于兒童傷害，二者本是一枚硬幣的兩面，在改革過程中卻是雙軌運(yùn)行。

第二，低層次。目前我國(guó)流浪兒童救助保護(hù)主要還是局限于救助層面，雖然也提供了一些發(fā)展性的服務(wù)，如教育，但總體上服務(wù)不成體系，受益人數(shù)很少，效果也不佳。究其原因，一方面是受制于流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的定位，另一方面也受制于流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)有限的人力資源和服務(wù)能力。

如前所述，流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)定位于短期、臨時(shí)性救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，由此決定了它在提供長(zhǎng)期發(fā)展性服務(wù)方面并無(wú)優(yōu)勢(shì)。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，流浪兒童救助機(jī)構(gòu)編制不足，也嚴(yán)重限制了其救助能力。2016年第二季度，北京市為兒童提供收養(yǎng)救助的為兒童提供收養(yǎng)救助服務(wù)的機(jī)構(gòu)為12個(gè)，人數(shù)為1,418人，而同期救助流浪兒童2200人次（北京市民政局，2016）。僅救助流浪兒童這一項(xiàng)工作，服務(wù)對(duì)象就是工作人員的1.5倍。密云縣救助站是一個(gè)綜合救助站，包括成年人救助和未成年人救助。整個(gè)救助站只有4個(gè)正式編制，最年輕的一位也有50多歲了。

流浪兒童救助保護(hù)的專業(yè)服務(wù)能力更是有限。在專業(yè)社工方面，北京市是全國(guó)專業(yè)社工隊(duì)伍發(fā)展比較迅速的地區(qū)，截至目前，全市有持證社工超過2萬(wàn)人（童曙泉、劉威，2016）。截至2013年8月，全市已在16個(gè)區(qū)縣成立59家社會(huì)工作事務(wù)所，有約400名專職社工、300名兼職社工和8800名志愿者參與社工事務(wù)所工作（北京市社會(huì)工作建設(shè)辦公室，2013）。近3年來(lái)北京市社會(huì)工作事務(wù)所又有進(jìn)一步的增加，但是，即使這樣，社工的力量也還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。按照全市12萬(wàn)困境兒童計(jì)算，即使全部持證社工都只服務(wù)于困境兒童，平均一個(gè)社工就要服務(wù)6個(gè)孩子。北京市目前有320個(gè)街鄉(xiāng)，所有的社工事務(wù)所都參與到兒童保護(hù)工作中來(lái)，平均每個(gè)街鄉(xiāng)也只能分配到1名專職社工。而這意味著社工事務(wù)所助老、助殘以及服務(wù)社區(qū)等大量的其他工作都要停下來(lái)。

以上并不意味著流浪兒童救助保護(hù)長(zhǎng)期只能停留在救助層次。事實(shí)上，流浪兒童救助保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)該扮演的是一個(gè)“中途之家”的角色。對(duì)于那些短期內(nèi)即可聯(lián)系到家人的孩子盡快安排其回家，對(duì)于短期無(wú)法聯(lián)系到家人的孩子則根據(jù)孩子的情況和需求轉(zhuǎn)介到合適的機(jī)構(gòu)，由后者提供長(zhǎng)期發(fā)展性服務(wù)。

三、整合與發(fā)展——流浪兒童救助保護(hù)的未來(lái)目標(biāo)

從強(qiáng)制遣返到社會(huì)救助，我國(guó)流浪兒童福利制度邁出了重要一步。但是，在我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生根本性變革的今天，流浪兒童救助保護(hù)必須放在兒童福利整體制度之中來(lái)考慮和安排。未成年人社會(huì)保護(hù)試點(diǎn)正在朝這個(gè)方向努力，它將服務(wù)重點(diǎn)放在兒童流浪的源頭預(yù)防上，通過一系列支持性社會(huì)政策和社會(huì)服務(wù)，不斷改善孤兒、事實(shí)無(wú)人扶養(yǎng)兒童、重病重殘兒童以及不當(dāng)監(jiān)護(hù)兒童等困境兒童的生活境遇，有利于減少流浪兒童的發(fā)生，有利于流浪兒童更好地回歸家庭。但從長(zhǎng)期來(lái)看，按類別劃分“困境兒童”的做法依然會(huì)通過“標(biāo)簽效應(yīng)”強(qiáng)化社會(huì)對(duì)他們的排斥，一系列的福利政策加之社會(huì)貶抑也會(huì)導(dǎo)致他們的自我排斥，這無(wú)論對(duì)于他們最終走出困境還是兒童成長(zhǎng)都是不利的。

長(zhǎng)期來(lái)看，整合與發(fā)展是流浪兒童救助保護(hù)的未來(lái)發(fā)展目標(biāo)。理想的流浪兒童服務(wù)模式應(yīng)該是“沒有”流浪兒童或者說不是專門針對(duì)流浪兒童的服務(wù)模式。兒童不是因?yàn)榱骼硕枰戎Ｗo(hù)，而是因?yàn)榱骼私o兒童帶來(lái)的一系列潛在的傷害危險(xiǎn)而需要救助保護(hù)；不是只救助流浪這個(gè)階段，而是將流浪預(yù)防、流浪救助和長(zhǎng)期安置有機(jī)結(jié)合起來(lái)。發(fā)展是兒童成長(zhǎng)的第一要?jiǎng)?wù)，每個(gè)兒童都要發(fā)展的需要和可能。在救助的基礎(chǔ)上，以兒童發(fā)展為目標(biāo)設(shè)計(jì)兒童服務(wù)的整體方案，因人而異提供專業(yè)性服務(wù)，流浪兒童也同樣會(huì)成為社會(huì)建設(shè)的生力軍。

（一）從分割到整合

首先，救助保護(hù)體系的整合。打通流浪兒童預(yù)防、救助保護(hù)和安置三個(gè)環(huán)節(jié)，保證服務(wù)的連貫性；困境兒童社會(huì)保護(hù)、適度普惠的兒童福利體系、未成年人權(quán)益保護(hù)和反家庭暴力等制度和項(xiàng)目要相互配合，盡力避免兒童流浪行為的發(fā)生，幫助返家兒童能夠更好地融入到家庭之中；社區(qū)普遍建立兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)，既面向本社區(qū)的兒童提供各項(xiàng)服務(wù)，也面向流浪兒童和流動(dòng)兒童提供服務(wù)，社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)資源向本社區(qū)和非本社區(qū)兒童平等地提供。

其次，救助保護(hù)主體的整合。整合民政系統(tǒng)下的救助和福利資源、人力資源和社會(huì)保障系統(tǒng)下的勞動(dòng)就業(yè)資源、教育系統(tǒng)下的學(xué)校資源、婦聯(lián)系統(tǒng)下的兒童保護(hù)資源、共青團(tuán)系統(tǒng)下的青少年服務(wù)資源，以及公安、人民法院和社區(qū)等各方面的資源，群策群力，共同做好流浪兒童救助保護(hù)工作。目前迫切需要的是建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，或者賦予某個(gè)機(jī)構(gòu)這方面的權(quán)責(zé)，綜合協(xié)調(diào)各方面的力量。

第三，救助保護(hù)區(qū)域的整合。協(xié)調(diào)好流浪兒童流入地和流出地之間的關(guān)系，在兒童利益優(yōu)先的原則之下，在信息共享的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)兩地的資源整合。流入地要像對(duì)待本地兒童一樣對(duì)流浪兒童進(jìn)行保護(hù)，開放教育、住房、就業(yè)等各方面的資源；流出地要主動(dòng)接回孩子，對(duì)待安置流浪兒童做好家庭評(píng)估和干預(yù)工作，對(duì)返家的流浪兒童要做好安置后服務(wù)工作，對(duì)不能返家的流浪兒童做好妥善安置。

（二）從救助到發(fā)展

首先，對(duì)流浪兒童的救助保護(hù)不僅基于人道主義，更是基于兒童權(quán)利。《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》第2條規(guī)定：兒童必須受到特別的保護(hù)，并應(yīng)用健康的正常的方式以及自由、尊嚴(yán)的狀態(tài)下，獲得身體上、知能上、道德上、精神上以及社會(huì)上的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》也明確規(guī)定：未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護(hù)權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，國(guó)家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點(diǎn)給予特殊、優(yōu)先保護(hù)，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。未成年人不分性別、民族、種族、家庭財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權(quán)利。

其次，只有發(fā)展才能為流浪兒童提供更好的保護(hù)。此處所謂的發(fā)展，既指服務(wù)不應(yīng)局限于滿足流浪兒童衣食住行和安全等基本需要，而要通過幫助流浪兒童重新融入家庭或者替代性安置使其獲得最優(yōu)的成長(zhǎng)環(huán)境，通過教育、培訓(xùn)等幫助流浪兒童成長(zhǎng)為社會(huì)有用之才等；也指從發(fā)展的視角來(lái)看待流浪兒童，相信流浪兒童及其家庭有改變的可能，當(dāng)下政策和服務(wù)應(yīng)有利于其未來(lái)的成長(zhǎng)。

第三，從發(fā)展型社會(huì)政策的視角來(lái)看，今日對(duì)流浪兒童的投入就是對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的投資。1968年，聯(lián)合國(guó)第一屆國(guó)際社會(huì)福利部長(zhǎng)會(huì)議提出了“發(fā)展型社會(huì)福利”的觀點(diǎn)；1979年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)通過《加強(qiáng)發(fā)展性社會(huì)福利政策活動(dòng)方案》，重申了“發(fā)展性社會(huì)福利”的新理念。1990年代中期以來(lái)，OECD國(guó)家實(shí)施了一系列包括兒童教育和服務(wù)在內(nèi)的新的社會(huì)政策，取得了良好成效。發(fā)展型社會(huì)政策的核心觀點(diǎn)是將社會(huì)政策看成是一種社會(huì)投資行為，認(rèn)為社會(huì)政策對(duì)提高勞動(dòng)力的素質(zhì)有直接的作用，社會(huì)政策是對(duì)人力資本的投資。對(duì)流浪兒童救助保護(hù)，業(yè)界流傳著一句話：“今日多一個(gè)救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，明天就少建一座監(jiān)獄?！贝嗽掚m然偏消極，但也道出了流浪兒童救助保護(hù)對(duì)于預(yù)防流浪兒童走上歧路、健康發(fā)展的重要意義。

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