福利轉(zhuǎn)型：新加坡社會(huì)救助政策的新變化及其啟示

占少華?

2013年9月，香港宣布設(shè)立貧困線，一改幾十年來拒絕設(shè)立貧困線的做法。這個(gè)變化影響到的不僅是香港的窮人和低收入群體，還有遠(yuǎn)在千里之外的新加坡。新加坡和香港都屬于亞洲“四小龍”，人口、地理面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近，所以兩者經(jīng)常將對(duì)方作為參照。香港設(shè)立貧困線后，新加坡國(guó)內(nèi)要求政府設(shè)立貧困線的呼聲高漲，迫使總理李顯龍和社會(huì)與家庭發(fā)展部部長(zhǎng)陳振聲發(fā)表聲明進(jìn)行回應(yīng)（Chang，2013）。然而，政府的解釋并沒有使得相關(guān)的討論沉寂，最近幾年來貧困問題以及政府的反貧困措施成為新加坡媒體報(bào)道和學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)話題。貧困問題和本文所論述的社會(huì)救助具有密切關(guān)系。為什么新加坡政府拒絕設(shè)立貧困線？新加坡在社會(huì)救助方面有什么樣的做法？本文將總結(jié)歸納最近十年來新加坡在社會(huì)救助政策方面的變化，并討論分析這些變化背后的深層次原因。

新加坡社會(huì)政策的核心理念是反對(duì)普遍性的福利主義(universal welfarism)。在1965年建國(guó)之初，李光耀就表明，西方的福利國(guó)家制度存在很大的弊端，不適合新加坡的實(shí)際情況。這些弊端包括過度依賴政府而造成養(yǎng)懶漢和搭便車的現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)喪失活力以及損害多勞多得的原則（meritocracy）（Lee， 2000：95～108）。所以，新加坡社會(huì)政策的原則是個(gè)人應(yīng)該為自己的福利負(fù)責(zé)（self-reliance），而政府的角色是創(chuàng)造條件讓個(gè)人能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)?？偟恼f來，新加坡在社會(huì)政策上具有5個(gè)支柱（five pillars），包括資產(chǎn)建設(shè)（例如有名的中央公積金制度）、房屋產(chǎn)權(quán)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)和教育（Sim等， 2015: 3）。同時(shí)，它強(qiáng)調(diào)東亞社會(huì)的儒家傳統(tǒng)中家庭的重要性。個(gè)人有需要應(yīng)該首先向其家庭尋求幫助，而且家庭也有義務(wù)幫助其成員。所以政府強(qiáng)調(diào)家庭是社會(huì)救助的第一道防線。這些理念和原則是形成新加坡社會(huì)救助政策的基礎(chǔ)。新加坡拒絕設(shè)立貧困線的一個(gè)考慮是，如果政府設(shè)立了貧困線，那么貧困線以下的低收入人群的生活保障就成了政府的責(zé)任。這違反了它一貫堅(jiān)持的個(gè)人應(yīng)為自己的福利負(fù)責(zé)的原則。

有學(xué)者將這種社會(huì)政策稱為生產(chǎn)主義福利體制（productivist welfare regime），其特點(diǎn)是社會(huì)政策服務(wù)于生產(chǎn)需要和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。與這種體制相比，歐洲的福利國(guó)家則更多地將福利保障視為一種公民權(quán)利，和這種生產(chǎn)主義體制有很大的不同，即使它們的福利制度也為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)（Aspalter，2006； Choi，2012；Holliday，2000）。盡管在具體政策設(shè)計(jì)上各有各的不同，東亞國(guó)家包括日本以及亞洲“四小龍”都可以納入生產(chǎn)主義福利體制的范疇。新加坡的特點(diǎn)是國(guó)家強(qiáng)制性地為個(gè)人設(shè)立中央公積金（Central Provident Fund）帳戶，個(gè)人和雇主必須拿出工資的一部分存放到這個(gè)帳戶內(nèi)。目前最高的比例為雇主出工資的17%，個(gè)人出工資的20%。個(gè)人所有的福利和資產(chǎn)建設(shè)開支包括住房、醫(yī)療和養(yǎng)老都和這個(gè)帳戶掛鉤。所以，那些因?yàn)楦鞣N原因沒有就業(yè)的人，就會(huì)因?yàn)闆]有公積金帳戶而排斥在各種福利之外。同時(shí)，對(duì)于那些雖然有就業(yè)但是工資收入很低的人來說，公積金帳戶內(nèi)的余額將很少，難于應(yīng)付各種必需的醫(yī)療或養(yǎng)老開支。而在純粹的針對(duì)無收入人群的社會(huì)救助上，新加坡在資格審查上控制得非常嚴(yán)格。在上世紀(jì)80至90年代，一般滿足救助條件的家庭少于3000戶，不到總數(shù)的0.3%。

然而，自從21世紀(jì)以來尤其是最近10年，新加坡在社會(huì)救助方面的支出不斷增長(zhǎng)。與此同時(shí)，它的福利政策也由以前過度重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)的生產(chǎn)主義體制逐漸向重視保障貧困、弱勢(shì)和低收入群體基本生活的制度過渡。不過這個(gè)轉(zhuǎn)型過程剛剛開始，目前新加坡很多社會(huì)政策依然具有強(qiáng)烈的生產(chǎn)主義的特征。下面兩部分將介紹新加坡社會(huì)福利的整體設(shè)計(jì)和一些重要的救助政策，包括多線扶助政策（multiple lines of assistance）和多方救助政策（many helping hands）。最后一部分探討新加坡社會(huì)救助政策變化的原因以及對(duì)中國(guó)的啟示。

一、多線扶助政策

在回應(yīng)新加坡政府為什么不設(shè)立貧困線時(shí)，陳振聲指出貧困線政策具有一些負(fù)面后果，所以未必是一項(xiàng)最好的政策。這些負(fù)面后果包括單一的貧困線不能體現(xiàn)貧困問題的復(fù)雜性和多面性，例如它沒有充分考慮到個(gè)人在住房、健康、就業(yè)和家庭等多方面的需求。另外貧困線會(huì)造成“懸崖效應(yīng)”（cliff effect），也就是在貧困線以下的人群能夠獲得各種各樣的幫助，而在貧困線以上的人群卻得不到任何幫助。而且，貧困線會(huì)造成社會(huì)歧視現(xiàn)象，使得貧困線以下的人群因?yàn)橘N上窮人的標(biāo)簽而被歧視。

與貧困線政策不同，新加坡政府認(rèn)為它的救助政策是多線扶助政策（multiple lines of assistance），也就是政府設(shè)立的不是單條貧困性而是多條扶助線。這些扶助線涵蓋了個(gè)人和家庭多個(gè)方面的需求，可以克服單條貧困線的負(fù)面影響。圖1顯示了新加坡政府的多線扶助政策，共有18項(xiàng)扶助措施。①如果沒有特殊注明，本文所介紹的政策內(nèi)容和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)均來自于新加坡各政府部門的官方網(wǎng)站，包括其在網(wǎng)站上發(fā)布的各項(xiàng)政策實(shí)施的年度報(bào)告。

圖1中的各項(xiàng)社會(huì)政策措施從上到下覆蓋面逐漸擴(kuò)大。例如，前4項(xiàng)政策覆蓋的人群較小。這部分人群收入比較低而且沒有足夠的家庭保障，很多人的年齡偏大，不能就業(yè)或者就業(yè)的收入很低?？梢哉f，受惠于這4項(xiàng)政策的人群在新加坡屬于貧困人群。雖然大多數(shù)人的生活水平高于絕對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)，但是他們難于保障基本的生活水平。本部分將這部分人群視為新加坡社會(huì)救助的主要對(duì)象，并對(duì)這些政策措施逐一介紹。

圖1： 新加坡的多線扶助政策②本圖出自于新加坡社會(huì)與家庭發(fā)展部網(wǎng)站https://app.msf.gov.sg/Press-Room/Assistance-schemesfor-needy.

接下來3項(xiàng)政策的目標(biāo)群體是有幼兒或者學(xué)生的低收入家庭。教育部助學(xué)計(jì)劃（MOE Financial Assistance Scheme）針對(duì)的是家庭月收入低于2500元或人均月收入低于650元新幣③如果沒有特殊說明，文中所有的資金數(shù)額單位都為新加坡元。的家庭，資助的主要方式是減免學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)、上學(xué)交通費(fèi)或者助學(xué)金等等。社區(qū)高等教育獎(jiǎng)學(xué)金（CDC/CCC Bursary for Post Secondary Students）向家庭人均月收入低于950元的大中專學(xué)生或以上提供助學(xué)金，大學(xué)資助的金額為每年3600元。幼兒園和在校學(xué)生照看補(bǔ)貼（Kindergarten& Student Care Subsidies）面向的是家庭月收入在4000元以下或者家庭人均月收入在1000元以下的家庭，而最近對(duì)幼兒園學(xué)生的照看補(bǔ)貼的條件放寬到家庭月收入6000元以下。補(bǔ)貼的方式是根據(jù)實(shí)際花費(fèi)的多少按比例對(duì)受益家庭進(jìn)行補(bǔ)貼。

第8至10項(xiàng)指政府向低收入家庭提供一次性購(gòu)房補(bǔ)貼和為殘疾人群提供的保障。這一組的申請(qǐng)條件有所放寬，例如對(duì)首次購(gòu)房家庭進(jìn)行補(bǔ)貼的限制放寬到家庭月收入8500元以下。以此類推，越排在下面的政策措施的限制條件越寬，受益的家庭范圍越廣。例如下面的兒童照看補(bǔ)貼（Childcare Subsidies）基本上有孩子的家庭都滿足這一條，是一項(xiàng)相對(duì)普惠性的政策。而最后提到的對(duì)教育、住房和醫(yī)療的補(bǔ)貼，則是政府通過多種方式降低這幾項(xiàng)開支的費(fèi)用，保障大多數(shù)人都能夠得到這些服務(wù)。以住房為例，新加坡通過公共組屋的政策使得絕大數(shù)居民都能夠購(gòu)房并擁有房屋產(chǎn)權(quán)。目前，90%的新加坡家庭擁有房屋產(chǎn)權(quán)，80%以上的家庭居住在政府規(guī)劃建設(shè)的公共組屋內(nèi)。

在上述多線扶助的政策框架下，前4類措施可看作屬于社會(huì)救助的范疇。

第一項(xiàng)政策為公共救助政策（Public Assistance），又稱為長(zhǎng)期社區(qū)救助（Long-term ComCare）。公共救助政策可以追溯到新加坡建國(guó)前的殖民地時(shí)期。在2005年，新加坡設(shè)立了專門的社區(qū)救助基金（ComCare Fund），將公共救助政策和社區(qū)救助融合在一起。這項(xiàng)政策保障的是新加坡的貧困人群，致貧一般為由于年老、疾病、殘疾等導(dǎo)致無法就業(yè)，同時(shí)又沒有家人可以提供幫助。這項(xiàng)政策救助的人群比較小。2015年保障的家庭戶數(shù)為3846戶，僅占全國(guó)總戶數(shù)的0.3%。救助的方式是政府定月給受助家庭戶發(fā)放救助資金。目前的標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)稳藨裘吭?00元，二人戶每月870元，三人戶每月1130元，四人及以上戶每月1450元，有兒童的家庭每位兒童額外補(bǔ)貼150元。從政府發(fā)布的受助者特征來看，大多數(shù)受助戶為只有一個(gè)老人的單人戶，占到80%以上。除了每月的救助金外，受助戶還可以享受免費(fèi)醫(yī)療并優(yōu)先得到各類社區(qū)服務(wù)。

與長(zhǎng)期社區(qū)救助相似的是短期和中期的社區(qū)救助（以下簡(jiǎn)稱“短中期救助”，ComCare Short- to Medium-term Assistance）。 這 項(xiàng) 救助與長(zhǎng)期社區(qū)救助都來源于社區(qū)救助資金（ComCare Fund）。社區(qū)救助資金2005年設(shè)立，2015年擁有的資金總量為17億元。2014～2015年度的資助總額為1.16億元，包括長(zhǎng)期救助、短中期救助和對(duì)在校學(xué)生的資助。短中期救助覆蓋的對(duì)象為有收入但家庭月收入在1900元以下或者家庭人均月收入在650元以下的家庭戶。另外的限制條件包括受助對(duì)象不能夠從家庭或社區(qū)獲得幫助，沒有存款或者可以變現(xiàn)的資產(chǎn)。資助的金額和內(nèi)容根據(jù)受助家庭戶的實(shí)際條件而定，包括就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、金額不等的月津貼、水電費(fèi)補(bǔ)貼、房租補(bǔ)貼、醫(yī)療救助，等等。對(duì)有就業(yè)能力的對(duì)象，資助期限一般為6個(gè)月，再次資助需要重新申請(qǐng)。短中期救助保障的人群面比較大，2014～2015年受助的家庭戶數(shù)為27461戶，占全國(guó)總戶數(shù)的2.2%。在受助家庭戶中，有成員就業(yè)的戶占26%，而有成員正在找工作的戶占22.7%，兩項(xiàng)總和接近總數(shù)的一半。其他的受助家庭大多是由于疾病或者要照顧家人而無法工作。社區(qū)救助資金的支出近年來增長(zhǎng)的速度很快，從2010年的6千余萬元增加到2014年的1.16億。長(zhǎng)期和短中期受助家庭戶從2010年的7656戶增加到31307戶。這一方面體現(xiàn)了不斷增長(zhǎng)的需求，另一方面也因?yàn)檎扔谏鐣?huì)的壓力而增加了救助支出。

醫(yī)療救助（Medifund）是另一項(xiàng)瞄準(zhǔn)低收入人群的救助政策，用來補(bǔ)貼憑自身能力難以支付醫(yī)療費(fèi)用的家庭。醫(yī)療救助是最后一道保障。病人家庭應(yīng)該首先尋求其他方式來支付醫(yī)療費(fèi)用，包括使用自己醫(yī)療帳戶內(nèi)的資金及動(dòng)用存款。為了有針對(duì)性地提供醫(yī)療救助，政府又將醫(yī)療救助資金劃撥為專門針對(duì)老人和兒童進(jìn)行醫(yī)療救助的分基金。醫(yī)療救助基金于1993年設(shè)立，2015年救助基金的規(guī)模為40億元。近年來醫(yī)療救助的支出不斷增長(zhǎng)，2014年的支出為1.59億元，比2010年的支出（0.79億元）增長(zhǎng)了一倍。醫(yī)療救助支出的增長(zhǎng)的原因之一是老齡化帶來醫(yī)療費(fèi)的增加。2014年有1/3以上的支出（0.52億）用于65歲以上的老人。

最后一項(xiàng)社會(huì)救助制度是就業(yè)收入補(bǔ)助（Workfare Income Supplement）即工資補(bǔ)貼，屬于工作福利制度的范疇，指政府對(duì)低收入就業(yè)人群進(jìn)行補(bǔ)貼，以增加他們就業(yè)的動(dòng)力。工資補(bǔ)貼符合新加坡社會(huì)救助的理念，那就是創(chuàng)造條件讓個(gè)體能夠自食其力，這樣這部分人群在年老時(shí)就會(huì)減輕政府福利的負(fù)擔(dān)（Poh，2007; Smith 等， 2015）。這項(xiàng)政策在2007年議會(huì)討論時(shí)通過，2008年開始實(shí)施。最初的設(shè)想是只實(shí)行3年，但后來卻轉(zhuǎn)變?yōu)橐豁?xiàng)永久性的政策。這項(xiàng)政策補(bǔ)助的是35歲以上月收入在1900元以下的全職工作人員（殘疾人不受年齡限制），除受年齡和月收入的限制外，補(bǔ)助的對(duì)象還必須只擁有一套房產(chǎn)，而且房產(chǎn)的估算年收入不能超過1.3萬元。如果補(bǔ)助對(duì)象已婚，則配偶的可支配年收入不能高于7萬元。補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按年齡段劃分，35至44歲每年補(bǔ)助1400元，45至54歲每年2100元，55至59歲2800元，60歲及以上補(bǔ)貼最高為3500元。補(bǔ)貼中的40%作為現(xiàn)金支付，而60%匯入受助者的中央公積金帳戶。就業(yè)收入補(bǔ)助政策的覆蓋面比較大，基本包括底層20%的就業(yè)人群。目前大約有46萬人受益，年補(bǔ)貼資金為7.7億元。

從以上的介紹可以看出，新加坡的多線扶助政策源于對(duì)福利政策的不同理解。為了讓每個(gè)個(gè)體能夠自食其力，不成為福利依賴者，政府出臺(tái)了各種支持政策，幫助個(gè)人尤其是有勞動(dòng)能力的個(gè)人提高教育和技能水平，積累住房和公積金帳戶等資產(chǎn)。這些社會(huì)政策構(gòu)成了新加坡的生產(chǎn)主義福利體制。然而，最近10年來，新加坡在社會(huì)救助方面不斷增加。在2005年成立了社區(qū)救助基金，在2008年實(shí)行了工資補(bǔ)貼。在最近幾年內(nèi)，社會(huì)救助方面的開支成倍地增長(zhǎng)，預(yù)示著新加坡的福利體制開始從生產(chǎn)主義體制向重視保障低收入群體轉(zhuǎn)型。下文介紹新加坡的另一項(xiàng)主要的社會(huì)救助策略：多方救助政策。

二、多方救助策略

1991年，新加坡政府提出“多方救助”（Many Helping Hands）的策略。所謂多方救助，是指針對(duì)弱勢(shì)群體組成一個(gè)以社區(qū)為基礎(chǔ)，由政府、家庭、慈善組織、非政府組織、志愿者等多個(gè)部門和組織構(gòu)成的救助網(wǎng)絡(luò)（Ang， 2015; Sim等，2015）。多方救助的出發(fā)點(diǎn)也是避免陷入福利國(guó)家的陷阱，避免民眾有困難時(shí)僅僅依靠國(guó)家。另外，政府相信多方救助可以使得社會(huì)各階層各部門各組織之間形成互相幫助關(guān)系，培養(yǎng)對(duì)國(guó)家和社會(huì)共同的責(zé)任感，增加社會(huì)信任并減少社會(huì)隔離。

多方救助政策是一個(gè)以社區(qū)為基礎(chǔ)的救助網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)包括6類相關(guān)的機(jī)構(gòu)、組織或個(gè)人：政府部門、賦能組織（Enablers）、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、資助方、捐贈(zèng)方以及志愿者（圖2）。

圖2： 新加坡多方救助網(wǎng)絡(luò)①本圖出處為Sim等（2015：11）。

和上一部分介紹的多線扶助政策不同的是，多方救助網(wǎng)絡(luò)中的主體不僅僅是政府部門，而且還包括民間的社會(huì)服務(wù)組織、企業(yè)和個(gè)人。不過，政府部門在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中依然起到非常重要的作用。政府部門提供資金、人力和物力，另外對(duì)各種慈善組織、民間組織、志愿團(tuán)體起到規(guī)范和監(jiān)管的作用。此外，在社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中的家庭服務(wù)中心（Family Service Centers）、社會(huì)服務(wù)辦公室（Social Service Offices）和社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)（Community Development Councils），都是政府出資設(shè)立的社會(huì)服務(wù)部門，它們直接對(duì)社區(qū)內(nèi)的貧困家庭和弱勢(shì)群體進(jìn)行服務(wù)和扶助。

圖2中的賦能組織的功能主要是為慈善組織、民間組織和志愿團(tuán)體進(jìn)行籌資、協(xié)調(diào)、管理和培訓(xùn)。例如，全國(guó)社會(huì)服務(wù)協(xié)會(huì)（National Council of Social Service）對(duì)社會(huì)服務(wù)的方向和重點(diǎn)進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)，對(duì)志愿福利組織（Voluntary Welfare Organizations）的人員進(jìn)行培訓(xùn)和服務(wù)，另外分配并管理政府劃撥給志愿福利組織的資金。在協(xié)會(huì)之下有一個(gè)名為“社區(qū)之庫(kù)”（Community Chest）的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)給慈善組織籌款，目前它幫助籌款的慈善組織達(dá)到80余個(gè)。其他的幾個(gè)機(jī)構(gòu)，包括慈善協(xié)會(huì)（Charity Council）、全國(guó)志愿慈善中心（National Volunteer & Philanthropy Centre）、非營(yíng)利領(lǐng)袖 中 心（Center for Non-Profit Leadership） 和新加坡社區(qū)基金（Community Foundation of Singapore）的功能也是為社會(huì)服務(wù)組織、慈善組織和志愿團(tuán)體提供人力招募、員工培訓(xùn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管和籌資等方面的服務(wù)，只是各自的著重點(diǎn)不同。

新加坡?lián)碛懈鞣N慈善組織2200個(gè)（Goy，2016），這其中有一類組織被稱作志愿福利組織（Voluntary Welfare Organizations），是專門為貧困及弱勢(shì)群體服務(wù)的民間非營(yíng)利組織。目前在政府登記注冊(cè)的志愿福利組織有449個(gè)。新加坡政府近年來非常重視非營(yíng)利非政府組織的發(fā)展，并從2007年開始試圖把新加坡打造成為亞洲非營(yíng)利組織的樞紐（Anand and Hayling，2014： 51～52）。政府通過委托、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助和購(gòu)買服務(wù)等方式，把一些公共服務(wù)項(xiàng)目交給一些基礎(chǔ)較好、服務(wù)能力較強(qiáng)的志愿福利組織去運(yùn)作，積極引導(dǎo)他們和各類志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)。另外，這些組織也可以向社會(huì)募集資金。政府通過減免稅收的方式鼓勵(lì)民眾向這些機(jī)構(gòu)捐款。一些社會(huì)服務(wù)組織還從事一些經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，而這些活動(dòng)的收入僅用于開展公益活動(dòng)。一項(xiàng)針對(duì)202個(gè)志愿福利組織的研究發(fā)現(xiàn)，政府的資助一般占這些組織收入來源的20%至40%，而社會(huì)捐助占30%至60%，經(jīng)營(yíng)收入一般占30%以下。機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，接受政府資助的比例越高，自我經(jīng)營(yíng)收入越高，規(guī)模越小則更依賴于社會(huì)捐助（Sim 等， 2015：29）。據(jù)一項(xiàng)研究顯示，自愿福利組織和各類自助團(tuán)體2010年的支出，在新加坡全部社會(huì)福利支出中約占20%左右（Mathi and Mohamed，2011）。大多數(shù)志愿福利組織從事的工作是為社區(qū)內(nèi)的貧困和弱勢(shì)群體提供扶助和照看服務(wù)，包括老年人、貧困家庭的兒童、殘疾人、精神疾病患者、吸毒者、失足青少年，等等。

多方救助策略有效地動(dòng)員了各方面的社會(huì)資源。但是，一個(gè)潛在的問題是如何對(duì)各個(gè)機(jī)構(gòu)、組織、團(tuán)體和個(gè)人之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，否則各種組織的服務(wù)相互重疊，而受助對(duì)象卻難于找到各適的機(jī)構(gòu)申請(qǐng)救助。這些組織包括政府部門設(shè)定了各種救助標(biāo)準(zhǔn)以及目標(biāo)群體。據(jù)全國(guó)社會(huì)服務(wù)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，2010年各種服務(wù)貧困群體的計(jì)劃或標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100余種（Mathi and Mohamed， 2011）。如果不能有效地整合資源，簡(jiǎn)化申請(qǐng)救助的流程，那么多方救助策略的效率將大大降低。新加坡政府已經(jīng)意識(shí)到這一問題，例如在2013年設(shè)立的社會(huì)服務(wù)辦公室的主要功能就是為需要救助的群體提供一站式服務(wù)，幫助他們申請(qǐng)到相應(yīng)的社會(huì)救助。另外，為了更好地實(shí)現(xiàn)志愿者與救助服務(wù)之間的銜接，一些政府資助的公益組織，例如“新加坡關(guān)懷”（SG Cares）建立志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)使得志愿者找到適合于他們的志愿服務(wù)。

總之，多方救助策略是新加坡社會(huì)救助系統(tǒng)的重要組成部分。與多線扶助策略不同的是，多方救助動(dòng)員社會(huì)資源投入到救助貧困和弱勢(shì)群體中。所以，它并不完全是為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)的，而更多是為了幫助社區(qū)內(nèi)的貧困弱勢(shì)群體。近十余年來，新加坡增加了對(duì)多方救助策略的投入。政府增加了向志愿福利組織購(gòu)買服務(wù)的資金，并用政府資源幫助各種慈善組織籌款。這從另一個(gè)側(cè)面說明了新加坡在社會(huì)救助政策上的變化。

三、福利危機(jī)與政策轉(zhuǎn)型

新加坡的生產(chǎn)主義福利體制取得了一定的成功。例如，由于積極的住房政策，新加坡90%以上的家庭（包括很多生活困難的家庭）都擁有房產(chǎn)，這對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、保障民眾的基本生活起到了非常重要的作用。另外，新加坡的醫(yī)療制度也相對(duì)有效，絕大多數(shù)居民都有醫(yī)療保障，能夠獲得較為廉價(jià)的醫(yī)療服務(wù)。然而，生產(chǎn)主義體制也有灰色的一面，那就是很多老人甚至是高齡老人都被迫從事收入低廉的工作，例如保潔、撿廢品等等，這是因?yàn)橛捎谕ㄘ浥蛎浐烷_支增加，這些老人公積金帳戶內(nèi)的資金不足以支付他們?cè)陴B(yǎng)老和醫(yī)療方面的費(fèi)用。這種現(xiàn)象既是近年來福利危機(jī)加劇的后果，也是新加坡生產(chǎn)主義體制面臨困境的表現(xiàn)。

在1997年亞洲金融危機(jī)之前，東亞的生產(chǎn)主義體制與西歐福利國(guó)家制度相比具有一定的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)樗幂^少的福利開支支撐了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，使得東亞“四小龍”在短短30年內(nèi)躋身于高收入國(guó)家（或地區(qū)）的行列。東亞國(guó)家成功的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)保持較高的增長(zhǎng)速度而且增長(zhǎng)具有普惠性，也就是絕大多數(shù)人能從增長(zhǎng)中獲益（Kay，2002）。另一個(gè)條件是這些國(guó)家擁有相對(duì)年輕而且高素質(zhì)的勞動(dòng)力群體。但是1997年危機(jī)之后，這兩個(gè)條件都弱化了，使得生產(chǎn)主義福利體制出現(xiàn)了危機(jī)（Lee and Chan eds.，2007）。

首先，1997年金融危機(jī)之后，亞洲四小龍包括新加坡經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度急劇下降。雖然后來經(jīng)濟(jì)又開始增長(zhǎng)，但是由于全球競(jìng)爭(zhēng)的加劇使得增長(zhǎng)極不穩(wěn)定，而且增長(zhǎng)的模式發(fā)生了根本性的改變。以前的增長(zhǎng)大多集中在大眾就業(yè)部門，大部分的就業(yè)人群都能夠從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲得好處。但是最近十年來，增長(zhǎng)更多地集中在知識(shí)密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)，如金融部門，增長(zhǎng)帶來的好處流向了資本和上層。社會(huì)分化加劇，普通就業(yè)者工資增長(zhǎng)的幅度非常小。從2001年至2011年，新加坡實(shí)際工資的年均增長(zhǎng)率只有1.1%，而處于社會(huì)階層最低的1/5的就業(yè)人群的工資甚至出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)（Low and Vadaketh， 2014：113～114）。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩、勞動(dòng)報(bào)酬減少以及階層極化使得生產(chǎn)主義福利體制難以為繼，這是因?yàn)榫蜆I(yè)者特別是底層就業(yè)者無法通過就業(yè)來實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障，從而出現(xiàn)了諸如公積金余額不足、無法支付醫(yī)療費(fèi)用，難以供養(yǎng)老人等問題。

另外，人口轉(zhuǎn)型造成的新增勞動(dòng)力不足是弱化生產(chǎn)主義福利體制的第二個(gè)條件。從上世紀(jì)90年代以來，新加坡的人口出生率長(zhǎng)期處于低位。2011 年，總和生育率（total fertility rate）更是達(dá)到歷史最低數(shù)值1.15，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人口自然更新要求的2.1。與此同時(shí)，人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)，老齡化問題日益突出。2015年，新加坡60歲以上人口占總?cè)丝诘谋壤秊?7.9%，而65歲以上人口所占比例為11.8%。為了解決老齡化問題，從2000年開始，新加坡政府放寬了對(duì)移民的限制，結(jié)果是人口從2000年的400余萬增加到2010年的500余萬。人口的快速增加帶來了諸多的社會(huì)問題，例如公共交通擁擠、住房?jī)r(jià)格上漲、本地人就業(yè)困難、本地人與新移民之間關(guān)系緊張，等等（Yeoh and Lin，2013）。2013年，沒有意識(shí)到問題嚴(yán)重性的新加坡政府發(fā)布了人口白皮書，計(jì)劃繼續(xù)推行寬松的移民政策，使新加坡的總?cè)丝谠?030年達(dá)到690萬。這個(gè)白皮書發(fā)布后受到了來自全社會(huì)包括反對(duì)黨的強(qiáng)烈批評(píng)，迫使新加坡政府在最近幾年內(nèi)收緊移民政策?？梢灶A(yù)見的是，新加坡在未來幾十年內(nèi)人口老齡化的形勢(shì)將會(huì)越來越嚴(yán)峻。

福利危機(jī)迫使新加坡政府對(duì)社會(huì)救助政策進(jìn)行調(diào)整，并在最近十年來不斷增加在社會(huì)救助方面的支出。上文所提到的重要救助政策包括社區(qū)救助基金（ComCare Fund）和就業(yè)收入補(bǔ)貼，都是在最近十年內(nèi)提出的。但是，新加坡政府增長(zhǎng)優(yōu)先的思路還沒有根本性的轉(zhuǎn)變。即使是在社會(huì)救助領(lǐng)域，最多的支出集中在就業(yè)收入補(bǔ)貼，也就是鼓勵(lì)能工作的群體盡可能實(shí)現(xiàn)就業(yè)。有研究發(fā)現(xiàn)這種增長(zhǎng)優(yōu)先的策略最終的受益者是雇主而不是勞動(dòng)者，因?yàn)檎罅康馁Y金用于支持雇主，使得社會(huì)不平等進(jìn)一步拉大（Teo， 2015）。所以，目前新加坡的社會(huì)救助面臨著一個(gè)兩難困境：一方面政府希望通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、充分就業(yè)的方式來減輕在社會(huì)救助方面的壓力，另一方面因全球經(jīng)濟(jì)減緩而增長(zhǎng)乏力，同時(shí)人口轉(zhuǎn)型也使得就業(yè)人口減少而需要救助的人口不斷增加，而通過移民的方式解決這一問題又遇到了來自社會(huì)的強(qiáng)烈反彈。當(dāng)然，由于多年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及有效的多線扶助和多方救助政策，新加坡在解決社會(huì)救助問題方面還是有一定空間的。例如，政府可以幫助老年人變現(xiàn)房屋資產(chǎn)來解決他們?cè)陴B(yǎng)老、醫(yī)療及看護(hù)方面的開支問題。

新加坡在社會(huì)救助方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)具有一定的啟示。中國(guó)目前也面臨著經(jīng)濟(jì)減緩和人口轉(zhuǎn)型的問題，所以將會(huì)和新加坡一樣難以堅(jiān)持生產(chǎn)主義社會(huì)福利體制。更糟的是，中國(guó)有相當(dāng)一部分低收入群體沒有住房、公積金帳戶等資產(chǎn)，所以與新加坡相比將會(huì)在社會(huì)救助方面面臨更大的壓力。本文認(rèn)為新加坡的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)中國(guó)的社會(huì)政策至少有兩點(diǎn)啟示。

其一，應(yīng)該意識(shí)到生產(chǎn)主義福利體制的局限性。即使是像新加坡這樣的人均GDP比中國(guó)高6倍以上的國(guó)家，在面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)減緩及人口轉(zhuǎn)型的情況下，也難以完全依靠增加投資擴(kuò)大就業(yè)的方式來解決社會(huì)福利方面的問題。而且，在社會(huì)極化的背景下，這些政策措施的受益者往往是大資本大企業(yè)，而普通勞動(dòng)者的境遇不會(huì)有根本性的改善，結(jié)果是社會(huì)分化越來越嚴(yán)重。所以，中國(guó)目前通過投入大量資金來刺激經(jīng)濟(jì)的政策可能難以緩解社會(huì)救助方面的困境。更槽糕的結(jié)果是，這些投資不僅沒有解決低收入群體的問題，而且會(huì)由于加劇社會(huì)分化而惡化了社會(huì)政策實(shí)施的環(huán)境。所以，更有效的做法是以反向邏輯來看問題，也就是政府相當(dāng)一部分資金投入到福利和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，通過增加這些方面的支出來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)及增加就業(yè)，并改善貧富極化的現(xiàn)象。

其二，應(yīng)該加強(qiáng)中低收入人群尤其是窮人的資產(chǎn)建設(shè)，這樣才能更好地解決由經(jīng)濟(jì)減緩以及人口轉(zhuǎn)型帶來的社會(huì)保障問題（Sherraden，1991）。新加坡是資產(chǎn)建設(shè)比較成功的國(guó)家之一。政府通過強(qiáng)制性的中央公積金制度以及大量建造公共房屋，使得大部分居民積累了一定量的資產(chǎn)。例如，目前90%以上的新加坡居民擁有房屋產(chǎn)權(quán)，80%以上居住在政府的公共房屋內(nèi)。即使是低收入人群，很多人也擁有自己的房產(chǎn)。目前，新加坡政府正在實(shí)施住房回購(gòu)政策，也就是通過將房產(chǎn)貨幣化來保障低收入人群在養(yǎng)老及醫(yī)療方面的需要。由于資產(chǎn)建設(shè)的成功，新加坡在面臨福利危機(jī)時(shí)具有更大的政策空間。因此新加坡對(duì)中國(guó)的另一啟示是：不僅要采取措施擴(kuò)大中低收入人群的就業(yè)，還應(yīng)該將就業(yè)和資產(chǎn)建設(shè)結(jié)合起來。政府通過土地、住房、就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)政策使大多數(shù)人尤其是中低收入群體能夠積累起固定或者流動(dòng)資產(chǎn)，以保障他們?cè)谀昀匣蛘呒膊r(shí)期的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，這樣才能增加社會(huì)保障體系的韌性和可持續(xù)性。

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