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    基于三維政策框架的粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)優(yōu)化分析

    2023-06-07 10:45:28黃穎譚清立李勇杰
    關(guān)鍵詞:生物醫(yī)藥粵港澳大灣

    黃穎,譚清立,李勇杰

    (1.廣東藥科大學(xué)醫(yī)藥商學(xué)院,廣東 中山 528400;2廣東藥科大學(xué)健康學(xué)院,廣東 廣州 510315)

    生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國計(jì)民生的知識密集型、技術(shù)密集型的新工業(yè)[1]。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)定實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,力圖推動(dòng)國家核心競爭力的提升[2]。國家“十四五”規(guī)劃致力于把生物經(jīng)濟(jì)加速打造成為繼信息經(jīng)濟(jì)后的重要新經(jīng)濟(jì)形態(tài)?;浉郯拇鬄硡^(qū)是改革開放的先行地區(qū),以得天獨(dú)厚的地理位置、自然資源等各優(yōu)勢,擁有全國領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)水平,使得生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)等創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)得以長足發(fā)展[3]?;浉郯拇鬄硡^(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步較早,生物醫(yī)藥企業(yè)數(shù)量多,具備完整的產(chǎn)業(yè)鏈和較為成熟的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū),如廣州國際生物島、深圳國際生物谷等,聚集了百濟(jì)神州、賽默飛等國內(nèi)外知名創(chuàng)新型企業(yè),形成了囊括生物制藥等多領(lǐng)域的多個(gè)健康醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群?!痘浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了粵港澳大灣區(qū)在國家發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位,給予生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展有力的政策扶持[4-5]。粵港澳大灣區(qū)的多重政策支持,有利生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但其科技沉淀與國內(nèi)外先進(jìn)的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)比較,仍存在一定差距[6-7]。

    生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題是學(xué)界及政府、國家層面普遍關(guān)注的焦點(diǎn)問題,但目前仍缺乏區(qū)域內(nèi)相關(guān)城市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)競爭力水平的政策視角全域性對比。本研究基于政策工具視角,立足粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略,全面剖析粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策頂層設(shè)計(jì)現(xiàn)狀,為完善生物醫(yī)藥相關(guān)政策提供理論借鑒,針對粵港澳大灣區(qū)在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策使用分布不均勻、協(xié)調(diào)性不足的問題,進(jìn)一步深化頂層設(shè)計(jì)規(guī)劃建設(shè),探索可行的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化路徑,以期改進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。

    1 粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策數(shù)據(jù)來源與分析框架

    采取三維政策分析框架對粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的系統(tǒng)研究,可從多個(gè)維度橫向?qū)Ρ确治龊徒沂粳F(xiàn)行政策存在的問題。此前,已有學(xué)者使用質(zhì)性研究的方式,基于政策工具、政策導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈的三維分析框架對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行量化分析[8]。同時(shí),立體式三維分析法也被應(yīng)用于評估國內(nèi)生物產(chǎn)業(yè)園區(qū)創(chuàng)新政策,其通過對政策進(jìn)行切實(shí)解讀分析,為各階段產(chǎn)業(yè)園區(qū)政策的制定提供參考依據(jù)[9]。有研究指出,“十三五”時(shí)期是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的躍升期[10],2020 年作為“十三五”時(shí)期至“十四五”時(shí)期的過渡之年,是重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn);而2021年則是“十四五”時(shí)期的開局之年,生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)至此加速創(chuàng)新升級,生物醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。故本研究選取粵港澳大灣區(qū)內(nèi)9 個(gè)城市于2020 年1 月—2022 年11 月發(fā)布的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策,以“生物醫(yī)藥”為關(guān)鍵詞在9市政府網(wǎng)站進(jìn)行全文檢索,并對所得政策文本進(jìn)行篩選,整理出生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)相關(guān)的規(guī)劃、條例、方案等政策文件,共計(jì)129 份政策文件作為分析對象。

    粵港澳大灣區(qū)9市各自發(fā)布的地方層面政策作為中央或省部級的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策具體部署與落實(shí),兼具可行性與產(chǎn)業(yè)發(fā)展參考價(jià)值。構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)9 市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策的三維分析框架:把基本政策工具作為X 維度,生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體作為Y維度,生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)作為Z維度。政府針對不同的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體在產(chǎn)業(yè)各活動(dòng)環(huán)節(jié)中使用的政策工具類型以X-Y-Z 軸表示(圖1),每個(gè)維度中各自含有3個(gè)分析層次。

    圖1 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)三維政策分析框架圖Figure 1 3D policy analysis framework of biomedical industry

    1.1 基本政策工具維度(X維度)

    政策工具意為政策在付諸實(shí)際行動(dòng)后,為解決政策問題、達(dá)成政策目標(biāo)而使用的各種具有可行性的手段和策略。自政策工具廣泛應(yīng)用以來,其被不同學(xué)者提出了不同分類[11-12]。本研究基于政策工具類型的經(jīng)典分類,參考Rothwell和Zegveld[13]的政策工具框架把基本政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型3 類。對于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)而言,供給型政策工具表現(xiàn)為政策對產(chǎn)業(yè)的直接推動(dòng)作用,需求型政策工具表現(xiàn)為政府通過政策穩(wěn)定或刺激產(chǎn)業(yè)需求,環(huán)境型政策工具表現(xiàn)為政策對產(chǎn)業(yè)環(huán)境的改善調(diào)整,其作用效果如圖2、表1所示。

    表1 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具效用Table 1 Effectiveness of policy tools for biomedical industry

    圖2 政策工具對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的作用示意圖Figure 2 The effect of policy instruments on the biomedical industry

    1.2 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體維度(Y維度)

    生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的建設(shè)與發(fā)展需要政府部門市場監(jiān)督管理到位、企業(yè)機(jī)構(gòu)攜手共進(jìn)和高??蒲性核鶇f(xié)同創(chuàng)新。上述三大生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體共同參與產(chǎn)業(yè)建設(shè)才能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中實(shí)現(xiàn)良性循環(huán),構(gòu)建協(xié)調(diào)共生的城市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)體系。

    1.3 生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)維度(Z維度)

    生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)活動(dòng)主要涉及產(chǎn)品的研究開發(fā)測試和生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)展,最終的市場流通與成果落地轉(zhuǎn)化,3 個(gè)階段彼此獨(dú)立又存在著緊密的聯(lián)系。綜合生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)知識技術(shù)密集、產(chǎn)品研發(fā)周期長的特點(diǎn),把生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)分別定為研發(fā)測試環(huán)節(jié)、規(guī)模擴(kuò)展環(huán)節(jié)和市場落地環(huán)節(jié)。

    2 粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本編碼與高頻詞統(tǒng)計(jì)

    2.1 政策文本編碼與歸類

    根據(jù)具體分類條目,把檢索到的129 份粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策條例進(jìn)行分類編碼,共計(jì)得到403份文本。根據(jù)不可細(xì)分原則(即在具體編制過程中覆蓋所搜集政策文本的所有內(nèi)容,同一內(nèi)容在同一政策文本中多次出現(xiàn)則僅計(jì)數(shù)1次)最終形成以發(fā)布年份為區(qū)分的政策文本內(nèi)容分析單元編碼表,見表2。

    表2 粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本分析單元編碼表Table 2 Code table of analysis unit of biomedical industrial policy text in 9 cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

    2.2 粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策高頻詞分析

    采取文本分析法對搜集整理的粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行統(tǒng)合處理,結(jié)合政策文本內(nèi)容高頻詞匯分析,得出結(jié)果并進(jìn)行匯總。詞頻大小可用以反映該詞語在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容中的重要程度,可以直觀地呈現(xiàn)9 市在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)?;诖?,統(tǒng)計(jì)并整理政策文本數(shù)據(jù),把排名前30的高頻詞從高至低排序(見表3),同時(shí)結(jié)合詞頻繪制粵港澳大灣區(qū)9市政策文本高頻詞云圖(見圖3)。

    表3 粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策高頻詞Table 3 High-frequency words of biomedical industrial policies in 9 cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

    圖3 粵港澳大灣區(qū)9市政策文本高頻詞云圖Figure 3 Cloud map of high-frequency words in policy texts of 9 cities in the Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

    可見,粵港澳大灣區(qū)9 市重點(diǎn)關(guān)注的是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展問題和人民健康問題,當(dāng)前政策實(shí)施所聚焦的對象主要包含相關(guān)企業(yè)、機(jī)構(gòu)和單位。而“廣州”提及的頻次較高,體現(xiàn)廣州市在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐中的引領(lǐng)作用。同時(shí),政策對科技、臨床、醫(yī)療給予高度重視,體現(xiàn)在政府通過服務(wù)平臺建設(shè)、促進(jìn)交流合作等多重手段,加快生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)、支持生物醫(yī)藥產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn),最終促成生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群快速發(fā)展。

    3 粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策三維分析

    3.1 單維度分析

    3.1.1 X 維度(基本政策工具維度)分析 對于基本政策工具維度,粵港澳大灣區(qū)9 市在各活動(dòng)環(huán)節(jié)中對于環(huán)境型政策工具應(yīng)用比例最大,占比達(dá)到38.21%。其中,目標(biāo)規(guī)劃在環(huán)境型政策工具應(yīng)用比例最大,處于廣州、深圳、佛山、珠海、東莞的第1位。目標(biāo)規(guī)劃是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展起步點(diǎn),也是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ),該政策工具的使用體現(xiàn)在政府對生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)目標(biāo)清晰,產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、規(guī)劃思路明確,引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)在擴(kuò)張規(guī)模、提高產(chǎn)能的同時(shí)注重發(fā)展規(guī)律,更好地推動(dòng)高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化,助力生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)質(zhì)量提升。供給型政策工具在9市應(yīng)用中比例最小,為26.05%,人才培養(yǎng)與吸納在此種工具類型中使用占比最大。產(chǎn)業(yè)人才資源是帶動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必須要素,在這方面可筑造培育復(fù)合型專業(yè)醫(yī)療人才基地,促使生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展;還可聚焦生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、大健康產(chǎn)業(yè)適當(dāng)增開生物醫(yī)學(xué)工程、生物制藥等相關(guān)專業(yè),加強(qiáng)政產(chǎn)學(xué)企合作,打造優(yōu)質(zhì)暢通的人才強(qiáng)化、輸送平臺,實(shí)現(xiàn)人才資源的高效配置。需求型政策工具在9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策中使用比例適中,為35.73%,其中使用最多的是鼓勵(lì)創(chuàng)新和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助。現(xiàn)有政策主要依靠落實(shí)保費(fèi)補(bǔ)貼、保障建設(shè)用地、建設(shè)資助平臺,加快生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展,擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)需求、穩(wěn)定市場。在這類政策工具中,一方面政府通過對生物醫(yī)藥企業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施研究資金補(bǔ)助等政策降低其生產(chǎn)研發(fā)成本、發(fā)展壓力,結(jié)合鼓勵(lì)創(chuàng)新的政策工具使用以提高企業(yè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新生產(chǎn)積極性、主動(dòng)性,把創(chuàng)新理念貫徹于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)實(shí)踐之中。另一方面,政府通過建設(shè)多個(gè)創(chuàng)新平臺和中心,加快創(chuàng)新體系發(fā)展,鼓勵(lì)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)走科技創(chuàng)新路,使作為研發(fā)主體的企業(yè)機(jī)構(gòu)在生產(chǎn)創(chuàng)新中迸發(fā)活力,此二項(xiàng)政策工具在廣州市、深圳市、佛山市、珠海市、東莞市均有應(yīng)用,目的是吸引科創(chuàng)實(shí)力強(qiáng)勁的生物醫(yī)藥企業(yè)入駐,從源頭提高創(chuàng)新實(shí)力,整合產(chǎn)業(yè)資源。

    3.1.2 Y 維度(產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體維度)分析 放眼生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體維度,粵港澳大灣區(qū)9 市各項(xiàng)政策文本內(nèi)容涉及社會企業(yè)機(jī)構(gòu)方面最多,共計(jì)336條。而涉及政府職能部門和高校科研院所的政策內(nèi)容分別為81 條和170 條。在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)過程中,政府職能部門通過給予生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)企業(yè)融資支持以改善產(chǎn)業(yè)外部環(huán)境,結(jié)合招商引資手段,編制生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要、空間布局發(fā)展規(guī)劃和園區(qū)建設(shè)實(shí)施方案等,形成具有各市特色、聯(lián)動(dòng)協(xié)作式的開放型區(qū)域創(chuàng)新體系。產(chǎn)業(yè)鏈在產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的研發(fā)測試、規(guī)模擴(kuò)展和市場落地中均起到重要作用,特別是醫(yī)藥制造業(yè)的業(yè)務(wù)流程外包、貿(mào)易流通與其緊密關(guān)聯(lián),開拓生物醫(yī)藥、醫(yī)療保險(xiǎn)等相關(guān)領(lǐng)域國際市場,可切實(shí)提升其國際化水平、國際競爭力,使生物醫(yī)藥企業(yè)機(jī)構(gòu)形成合力共同拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)與發(fā)展。高??蒲性核饕谘邪l(fā)測試環(huán)節(jié)起到支撐作用,以國內(nèi)外合作的多向交流溝通等方式促進(jìn)生物醫(yī)藥專家人才、原材料資源整合,接軌國際生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研究前沿,吸收和引進(jìn)世界先進(jìn)的生物醫(yī)藥科技成果,提高研發(fā)生產(chǎn)的技術(shù)水平,由“制造”邁向“創(chuàng)造”。

    3.1.3 Z 維度(產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)維度)分析 從粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)維度來看,研發(fā)測試環(huán)節(jié)在政策文本中數(shù)量最多,達(dá)319 條。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容中涉及規(guī)模擴(kuò)展環(huán)節(jié)和市場落地環(huán)節(jié)的條目分別為231 條和183 條。由此可見,生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的研發(fā)測試環(huán)節(jié)是產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和發(fā)展關(guān)鍵,只有在此環(huán)節(jié)穩(wěn)扎穩(wěn)打,才能真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)展環(huán)節(jié)與產(chǎn)業(yè)集群化、專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)空間拓展息息相關(guān),在此環(huán)節(jié)中,需堅(jiān)持以開放促轉(zhuǎn)型促發(fā)展,與國家“一帶一路”倡議對接,利用區(qū)域?qū)哟位献髟鎏韮?yōu)勢。在產(chǎn)業(yè)市場落地環(huán)節(jié)中,生物醫(yī)藥企業(yè)的準(zhǔn)入資質(zhì)審核通常由政府作出明確規(guī)定,規(guī)范市場準(zhǔn)入,推動(dòng)各項(xiàng)生物醫(yī)藥產(chǎn)品與科技服務(wù)流通市場發(fā)展。當(dāng)前,9 市政府正以生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品、新模式、新業(yè)態(tài)為重點(diǎn),謀求大幅提升生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平,以進(jìn)軍國際市場,推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效與轉(zhuǎn)型升級。

    3.2 二維交互分析

    3.2.1 X-Y(基本政策工具-產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體)二維交互分析 從圖4的X-Y(基本政策工具-產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體)二維分析數(shù)據(jù)堆積條形圖可見,粵港澳大灣區(qū)9 市對于政策工具的使用具有綜合性,并全面覆蓋各項(xiàng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體,總體而言,政策文本內(nèi)容涉及社會企業(yè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量最多。其中,供給型政策工具主要面向社會企業(yè)機(jī)構(gòu)與高??蒲性核?,其通過規(guī)范產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地、建立健全公共服務(wù)平臺等后勤保障工作,加之項(xiàng)目資金投入與著重關(guān)注人才吸納培養(yǎng),直接推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。需求型政策工具中,使用外包服務(wù)與國際貿(mào)易較多的產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體是社會企業(yè)機(jī)構(gòu),以此接軌國際生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)市場,穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)供給,適度刺激產(chǎn)業(yè)需求。而鼓勵(lì)創(chuàng)新、交流合作、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助三項(xiàng)工具在社會企業(yè)機(jī)構(gòu)與高校科研院所中均有所運(yùn)用,表明創(chuàng)新研發(fā)生產(chǎn)仍然是生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐。使用環(huán)境型政策工具較多的機(jī)構(gòu)是社會企業(yè)機(jī)構(gòu)和政府職能部門,其中社會企業(yè)機(jī)構(gòu)可通過目標(biāo)規(guī)劃直觀了解生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展方向與前景,以精準(zhǔn)招商實(shí)現(xiàn)強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈,善用融資支持、知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策強(qiáng)化自身研發(fā)生產(chǎn)環(huán)節(jié),而政府職能部門主要通過準(zhǔn)入規(guī)則制定、績效考核、區(qū)域評估等市場監(jiān)督手段規(guī)范生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展,加以流程簡化的方式,為企業(yè)在產(chǎn)業(yè)研發(fā)、市場落地等各環(huán)節(jié)打開綠色通道。

    圖4 X-Y二維分析數(shù)據(jù)堆積條形圖Figure 4 X-Y two-dimensional data accumulation bar chart

    3.2.2 X-Z(基本政策工具-產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié))二維交互分析 政策文本內(nèi)容統(tǒng)計(jì)與X-Z 二維分析數(shù)據(jù)堆積條形圖(圖5)顯示,在粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)活動(dòng)中,應(yīng)用最多的是環(huán)境型政策工具,其主要從目標(biāo)規(guī)劃著手,制定產(chǎn)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)并規(guī)范好過程中每一環(huán)節(jié),以加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高整體層面的布局規(guī)劃。同時(shí)通過政府部門落實(shí)市場監(jiān)督手段,輔用定量與定性考核、自評以及公眾評價(jià)等多種形式,結(jié)合制度設(shè)定、監(jiān)督檢查等方式,強(qiáng)化企業(yè)在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)各活動(dòng)環(huán)節(jié)中的社會責(zé)任、信用責(zé)任。需求型政策工具在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)各活動(dòng)環(huán)節(jié)中均有應(yīng)用,其中的國際貿(mào)易和外包服務(wù)版塊主要與市場落地環(huán)節(jié)相關(guān),鼓勵(lì)創(chuàng)新和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助更多被應(yīng)用于研發(fā)測試環(huán)節(jié)。供給型政策工具主要應(yīng)用于生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)測試環(huán)節(jié),如建立健全示范工程建設(shè)體系、給予產(chǎn)業(yè)開發(fā)指引、完善組織建設(shè)和資金人才投入等。

    圖5 X-Z二維分析數(shù)據(jù)堆積條形圖Figure 5 X-Z two-dimensional data accumulation bar chart

    3.2.3 Y-Z(產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體-產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié))二維交互分析 粵港澳大灣區(qū)9 市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體在各產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生不同的作用效果,共同助力生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政府職能部門主要在生物醫(yī)藥產(chǎn)品落地環(huán)節(jié)發(fā)揮效用,其通過設(shè)置不同考核項(xiàng)目、權(quán)重,科學(xué)、全面、客觀地評估生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)各區(qū)域開展相關(guān)工作情況;為保障生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展,其還對各市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園、實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)業(yè)基地、發(fā)展平臺等各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予的充分支持,簡化企業(yè)機(jī)構(gòu)、高??蒲性核k事流程,進(jìn)一步完善公共服務(wù)體系建設(shè),同時(shí)落實(shí)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)與成果轉(zhuǎn)化。社會企業(yè)機(jī)構(gòu)在產(chǎn)業(yè)活動(dòng)各環(huán)節(jié)中發(fā)揮著重要作用,在生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品研發(fā)合作階段,其主要與高校科研院所協(xié)同合作創(chuàng)新,從生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)信息與資源從研發(fā)測試的初始階段實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通,再配合政府使用各類政策支持手段,保障生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)研究活動(dòng),提高產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與創(chuàng)新效率。在產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)展階段,社會企業(yè)機(jī)構(gòu)作為產(chǎn)業(yè)集群中的主要部分,直接影響生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展。

    3.3 X-Y-Z(基本政策工具-產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體-產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié))三維綜合分析

    粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)正處在中國醫(yī)藥制造業(yè)飛速發(fā)展的大局下,牢牢把握生物醫(yī)藥發(fā)展時(shí)代機(jī)遇、實(shí)現(xiàn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)騰飛是粵港澳大灣區(qū)各市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。結(jié)合三維政策框架進(jìn)行分析,9 市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)于各活動(dòng)環(huán)節(jié)對于不同建設(shè)主體采取了多種形式的政策工具,與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要相適應(yīng)。就目前而言,9 市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策多聚焦于產(chǎn)品研發(fā)測試環(huán)節(jié),而在建設(shè)主體方面,政策內(nèi)容涉及最多的部分是社會企業(yè)機(jī)構(gòu)。但在現(xiàn)有的相關(guān)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策工具使用中,存在政策工具配置不均衡的問題,產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)環(huán)節(jié)應(yīng)用方面有所偏倚,部分內(nèi)容仍然缺乏落到實(shí)處的具體操作細(xì)節(jié)。又因當(dāng)前全球新冠疫情的大環(huán)境影響,生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)進(jìn)出口貿(mào)易并不具有顯著優(yōu)勢。上述問題的存在拖慢生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程和拉低產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)與創(chuàng)新效率的可能性。在粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的過程中,需對內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡,補(bǔ)充缺失內(nèi)容,細(xì)化完善內(nèi)容的落實(shí)。

    4 對策與建議

    4.1 提升供給型政策工具配置與政策作用效率,優(yōu)化生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)主體信息交流與反饋機(jī)制,提高產(chǎn)業(yè)研發(fā)水平

    粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)配套的供給型政策工具集中于人才培養(yǎng)與吸納、基建投入和示范工程,而對于信息支持及公共服務(wù)建設(shè)方面的配置較為匱乏,并在總體結(jié)構(gòu)上供給型政策工具使用占比最低。而供給型政策工具的合理運(yùn)用可推動(dòng)解決當(dāng)前生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)普遍存在的產(chǎn)品科技含量偏低、品種結(jié)構(gòu)老化、企業(yè)拳頭產(chǎn)品不足、產(chǎn)業(yè)聚集程度低、龍頭帶動(dòng)作用未充分發(fā)揮等系列問題。據(jù)此,應(yīng)以減輕政府政策投入壓力為導(dǎo)向,提升重視程度不足的政策工具應(yīng)用比例。針對9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投入方面政策缺位的現(xiàn)狀,需把重點(diǎn)落在補(bǔ)充東莞市、惠州市、肇慶市基建投入方面的政策工具,這是因?yàn)榛ㄍ度胱鳛楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),對其進(jìn)行細(xì)化與完善可為企業(yè)研發(fā)提供支撐平臺,為生物醫(yī)藥科研創(chuàng)新保駕護(hù)航。針對廣州市、珠海市、深圳市、江門市的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)狀況,仍需完善配套公共服務(wù)內(nèi)容,著手打造相關(guān)服務(wù)平臺,簡化辦事登記流程,提升政務(wù)辦理水平,滿足生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)需求。

    立足生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)主體,政府應(yīng)全力構(gòu)建科研合作體系,鼓勵(lì)生物醫(yī)藥行業(yè)領(lǐng)域龍頭與高??蒲泄ぷ髡咴诒臼性O(shè)立研究機(jī)構(gòu)或工作室,采取“以點(diǎn)帶面,橫向合作”的形式促進(jìn)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)高技術(shù)發(fā)展,并通過經(jīng)費(fèi)支持與政府R&D項(xiàng)目招標(biāo)等形式強(qiáng)化學(xué)科建設(shè)扶持力度?;浉郯拇鬄硡^(qū)作為國內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的重要版塊,具備市場信號及國家政策信號的首要感知能力,其更需由政府對各市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)予以戰(zhàn)略性引導(dǎo)與配套的資源投入。同時(shí),政府部門應(yīng)協(xié)同企業(yè)強(qiáng)化彼此戰(zhàn)略聯(lián)系,定期同企業(yè)方面開啟生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)座談會,以了解企業(yè)產(chǎn)能及創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展痛點(diǎn),梳理戰(zhàn)略價(jià)值明顯、可操作性具體、統(tǒng)籌難度適中的合理的產(chǎn)業(yè)政策改革訴求。從政策內(nèi)容與企業(yè)發(fā)展路徑上看,距離各市政府與生物醫(yī)藥企業(yè)間建立高效的信息反饋渠道仍需時(shí)日,而生物醫(yī)藥產(chǎn)品風(fēng)口之下,需要政府力量更多地參與到產(chǎn)業(yè)布局、市場賽道選擇與外部調(diào)控之中,需要政府設(shè)立高質(zhì)量的生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展反饋渠道,以支撐各市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)政策得到高效、科學(xué)、真實(shí)的價(jià)值引導(dǎo)。在人才培養(yǎng)中的學(xué)科建設(shè)方面也需進(jìn)一步考慮實(shí)際情況予以適度調(diào)整,同時(shí)注重產(chǎn)業(yè)人員的綜合素質(zhì)、技術(shù)水平提升,拓寬人才引進(jìn)渠道,為產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸送高端人才,為產(chǎn)業(yè)研發(fā)測試環(huán)節(jié)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。政府還需落實(shí)人才培養(yǎng)工程,加快生物醫(yī)藥相關(guān)一流學(xué)科的建設(shè)工作,引導(dǎo)高校進(jìn)一步優(yōu)化學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu),建設(shè)戰(zhàn)略型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及生物醫(yī)藥、新材料等與新型產(chǎn)業(yè)高度契合的理工類學(xué)科專業(yè),落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略,滿足生物醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展各活動(dòng)環(huán)節(jié)對人才的迫切需求。

    4.2 提升需求型配置政策工具多元化應(yīng)用水平,促進(jìn)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)主體協(xié)同合作,突破需求側(cè)環(huán)節(jié)壁壘并打開國際市場

    需求性政策工具的合理使用是產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,從粵港澳大灣區(qū)9 市的需求型政策工具配置占比來看,該項(xiàng)工具運(yùn)用數(shù)量總體上適中。但獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)政策工具的各類細(xì)項(xiàng)工具在粵港澳大灣區(qū)9市使用中并不均勻,應(yīng)平衡政府補(bǔ)貼政策工具與其他需求性政策工具的使用,通過客觀評估提高外包服務(wù)、國際貿(mào)易等政策工具的使用比例。雖然政府補(bǔ)助能為生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)注入資金,但單一的拉動(dòng)或穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)需求方式會顯得“捉襟見肘”,余力不足。需求側(cè)環(huán)節(jié)消費(fèi)與國際化壁壘的突破亦需要政府頒布政策加以調(diào)控。廣州、深圳二市已融合自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢打造出一套屬于本市的生物醫(yī)藥需求側(cè)政策工具配置體系。在國際貿(mào)易政策工具配置上,粵港澳大灣區(qū)9市政府應(yīng)同生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)共同努力打開生物醫(yī)藥乃至醫(yī)藥制造業(yè)產(chǎn)品流向國際的出口渠道,動(dòng)員企業(yè)聯(lián)盟積極尋求國際貿(mào)易合作,頒布實(shí)施構(gòu)建9市生物醫(yī)藥品牌的出口貿(mào)易綠色通道及配套的國貿(mào)管理辦法。

    當(dāng)下國際貿(mào)易保護(hù)主義抬頭,而生物制劑尤其是疫苗類免疫制劑,在國際市場擁有得天獨(dú)厚需求窗口,生物醫(yī)藥企業(yè)可以在渠道外包、生產(chǎn)代工、CXO 等領(lǐng)域合作,尋求打開國際市場。在生物醫(yī)藥領(lǐng)域仍可以奉行“引進(jìn)來,走出去”方針,國外技術(shù)的引進(jìn)能有效提升中粵港澳大灣區(qū)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的核心競爭力,并且也能夠反哺到市場需求之上,更易讓9 市本土企業(yè)產(chǎn)品得到患者認(rèn)可,有利于需求側(cè)壁壘的突破。而國內(nèi)需求側(cè)正面臨著藥品集中帶量采購常態(tài)化全面開展,院內(nèi)終端及醫(yī)保簽約藥房終端被醫(yī)保方牢牢掌握著,直接性的消費(fèi)終端補(bǔ)貼難以落實(shí)。但政府仍可通過間接補(bǔ)貼消費(fèi)終端來刺激需求,即通過由政府向本市醫(yī)保部門提供資金,提升本市進(jìn)入醫(yī)保目錄的生物制品報(bào)銷比例,達(dá)到提升市場需求量的目的。

    4.3 優(yōu)化環(huán)境型政策工具配置占比,契合生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)主體發(fā)展實(shí)情,創(chuàng)造生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)溫床所需外部環(huán)境

    適度調(diào)整粵港澳大灣區(qū)9市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)配套環(huán)境型政策配置,對于營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展高紅利環(huán)境意義重大,而產(chǎn)業(yè)間交流合作和協(xié)同發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)是各市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)。從廣州市、珠海市、肇慶市、深圳市環(huán)境型政策工具的使用分布情況來看,還需加大對創(chuàng)新型生物醫(yī)藥企業(yè)的招商融資力度,對城市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合理評估,加強(qiáng)組織建設(shè)、區(qū)域評估工作,貼合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)況改善生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場環(huán)境。針對中山市、江門市生物技術(shù)自主創(chuàng)新不足的現(xiàn)狀,政府可出臺相關(guān)政策鼓勵(lì)外部專利技術(shù)入股,并通過企業(yè)專利轉(zhuǎn)讓與授權(quán)渠道,積極吸納外部先進(jìn)生物技術(shù)進(jìn)入兩市,早日形成技術(shù)高地。珠海市、江門市和東莞市、惠州市、肇慶市同時(shí)也應(yīng)關(guān)注并補(bǔ)足生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)研發(fā)、注冊、生產(chǎn)、檢驗(yàn)等方面政策,聚焦產(chǎn)業(yè)交流合作與協(xié)同發(fā)展,如國內(nèi)外合作、信息支持,力助企業(yè)正確評估風(fēng)險(xiǎn),進(jìn)行科學(xué)決策,加強(qiáng)各市生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)與國內(nèi)、國際的合作與溝通聯(lián)系,適當(dāng)調(diào)整供給型政策工具的配置占比。

    建設(shè)“溫床式”生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)外部環(huán)境,推動(dòng)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)展,需要多領(lǐng)域政策協(xié)同調(diào)度與配合,知識產(chǎn)權(quán)等相關(guān)主管部門的精誠合作。通過規(guī)范知識產(chǎn)權(quán)等為產(chǎn)業(yè)提供有利的發(fā)展環(huán)境,對產(chǎn)業(yè)外部產(chǎn)生影響和滲透作用,發(fā)揮政策的最大成效,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境建設(shè)進(jìn)度。在知識產(chǎn)權(quán)方面,除卻應(yīng)有的對高質(zhì)量專利的獎(jiǎng)勵(lì)辦法等經(jīng)濟(jì)性刺激,各市政府還應(yīng)考慮搭建符合生物醫(yī)藥技術(shù)高質(zhì)量的專利合作與貿(mào)易平臺,在刺激專利市場的同時(shí)也能提升企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。著眼于企業(yè)與高校,可開放初創(chuàng)類企業(yè)參與9 市生物醫(yī)藥企業(yè)孵化器項(xiàng)目,允許通過專家評審的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目申請專項(xiàng)創(chuàng)業(yè)資金,吸引高校畢業(yè)人才創(chuàng)業(yè)與融合資本進(jìn)駐各市,以推動(dòng)9 市整體產(chǎn)業(yè)環(huán)境發(fā)展的良性循環(huán)發(fā)展。

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