公眾參與推動城市居民小區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型研究

王煒 王曉慧

［摘 要］居民是城市社區(qū)管理和小區(qū)治理的重要力量。公眾參與能夠?qū)Χ喾N權(quán)力進行監(jiān)督和制約，對小區(qū)治理模式轉(zhuǎn)型具有積極作用。城市居民小區(qū)治理需要公眾參與，從而形成基于法治保障下的公眾參與、多元互補、協(xié)同治理的城市居民小區(qū)治理模式，有效克服市場失靈、監(jiān)督失范、管理失位、公眾失聲、沖突失調(diào)等突出問題。

［關(guān)鍵詞］公眾參與；多元互補；協(xié)同治理

［中圖分類號］C91文獻標志碼：A

隨著我國依法治國進程的推進，在城市居民小區(qū)管理中，居民通過調(diào)解、訴訟、政府熱線等渠道維護合法權(quán)益的案例數(shù)量明顯增長。居民通過合法的方式解聘物業(yè)公司，終止業(yè)委會資格，推動小區(qū)治理更加高效。

2019—2020年，徐州L小區(qū)居民依法行使知情權(quán)、共同管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過行政、司法等途徑，在政府有關(guān)部門的指導(dǎo)下，終止第三屆業(yè)委會資格，更換物業(yè)公司；2021年，居民通過志愿者團體、微信群及公眾號、現(xiàn)場咨詢等多種渠道參與小區(qū)事務(wù)管理，并推動垃圾分類、道路改造、門禁改造、綠化提檔等民生項目落地，有效改善了居住環(huán)境和安全狀況（在2021年9月后多次獲評當月治安“零發(fā)案”小區(qū)），成為徐州市居民小區(qū)從“亂”到“治”的新典型，并初步形成基于法治的公眾參與、多元互補、協(xié)同治理的小區(qū)治理模式，改善了依靠傳統(tǒng)自治組織（居委會、業(yè)委會）主導(dǎo)小區(qū)運維的弊端，并在制約與互補中推動居民小區(qū)內(nèi)各方利益協(xié)同、目標趨同，為居民提供了安全宜居的生活環(huán)境，為推動基層社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了試驗范例。

1 居民小區(qū)的亂象表現(xiàn)

居民小區(qū)反映基層治理水平。當前，在城市居民小區(qū)治理中存在著亟待改善的薄弱環(huán)節(jié)。主要包括以下幾個方面。

1.1 市場失靈

物業(yè)公司作為盈利組織，在逐利的過程中容易忽視自身服務(wù)的質(zhì)量水平。物業(yè)公司是提供服務(wù)的主體，履行合同職責、發(fā)揮自身協(xié)同治理的作用本就是其應(yīng)盡的義務(wù)。當前，部分物業(yè)公司缺乏切實而有效的監(jiān)督，僅靠自律，勢必放大其自身的逐利性，公平、公開、公正的市場環(huán)境逐漸被破壞，勢必會出現(xiàn)市場失靈現(xiàn)象。

1.2 監(jiān)督失范

居委會、業(yè)委會和物業(yè)公司都是社區(qū)治理的主體，本該各司其職，分別承擔各自治理的責任。城市社區(qū)事務(wù)大多依靠居委會、業(yè)委會及物業(yè)公司進行管理，但是一些居委會和業(yè)委會作為社區(qū)自治組織，不僅缺乏專業(yè)人才，而且缺乏專業(yè)的程序規(guī)范和嚴格的監(jiān)管制度，使其很難做到監(jiān)督到位，甚至在實際工作中會因個別人的私心私利而不能真正維護居民的合法權(quán)益。

1.3 管理失位

隨著人們生活水平的提高，居民對小區(qū)治理有了更高的要求。這時，就需要有更完備的管理方式、更專業(yè)的管理人才、更先進的管理方法，主動回應(yīng)群眾的需要，因此對于基層政府的工作標準和內(nèi)容也有了更高的要求。在社區(qū)管理的變革中，居委會作為基層自治組織，承擔了很多來自街道辦的行政事務(wù)，實際成了街道辦的延伸部門，很容易造成管理失位。

1.4 公眾失聲

一些居民小區(qū)缺乏相應(yīng)機制來保障居民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，缺少傳達信息、匯集民意的溝通渠道。由于居委會這一自治組織定位模糊甚至職能錯位，居民缺乏認同感，參與意愿并不高。而業(yè)委會由于兼職性和封閉性，加之缺乏有效監(jiān)督，容易形成私人利益團體和居民小區(qū)的“權(quán)力壟斷階層”，很難充分聽取居民的心聲，導(dǎo)致居民無法實現(xiàn)合理訴求。當知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障時，居民就沒有熱情參與到小區(qū)治理中來，更無法推動小區(qū)治理轉(zhuǎn)型。

1.5 沖突失調(diào)

在城市居民小區(qū)治理中，各種利益交織、沖突頻繁，由于缺乏調(diào)節(jié)機制，沖突不斷擴大，造成多種主體間相互對立、對抗?；鶎诱途游瘯巧鐓^(qū)治理的主導(dǎo)力量，但也有可能成為不作為甚至侵權(quán)的主要群體；業(yè)委會和物業(yè)公司本應(yīng)維護小區(qū)公共利益，但由于缺乏監(jiān)督，容易敷衍塞責、損公肥私。復(fù)雜的群體、復(fù)雜的利益關(guān)系，在小區(qū)公共事務(wù)中不斷碰撞，最終造成相互對立，難以調(diào)節(jié)。

2 城市居民小區(qū)治理亂象的根源

運用政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等相關(guān)理論進一步分析上述亂象，筆者認為，上述亂象的根源在于權(quán)力的擴張性、效應(yīng)的負外部性等深層原因。

2.1 權(quán)力的擴張性

權(quán)力天生具有擴張性，不受監(jiān)督的權(quán)力必然濫用。

首先，第一部門政府的行政權(quán)力容易亂用。由于基層政府及部門直接面對群眾，需要解決的事務(wù)非常繁雜，而立法相對滯后，面對新問題、新情況，出于效率、效益等因素考慮，勢必產(chǎn)生政府工作人員“解釋法律”的現(xiàn)象，以及政府工作人員與社區(qū)“能人”合作的情況。居委會不得不接受政府行政權(quán)力帶來的壓力傳導(dǎo)，在有責無權(quán)的情形下，為了快速解決問題，更容易選擇于法無據(jù)的方式。

其次，第二部門企業(yè)的經(jīng)營權(quán)利容易濫用。物業(yè)公司是經(jīng)營性市場主體，為居民提供物業(yè)服務(wù)，本身所具有的營利性與公共性的矛盾點使其難以進行良好的自我監(jiān)督。一些企業(yè)出于盈利、成本等考慮，面對公平與效率的選擇時，會毫不猶豫地犧牲公平。

最后，第三部門團體的自治權(quán)利容易私用。按照組織的性質(zhì)和功能，業(yè)委會歸于第三部門。業(yè)委會是自治組織，政府無權(quán)直接對其運行和經(jīng)費收支進行監(jiān)管，小區(qū)的公共收益、維修資金等容易被其挪作他用，進而損害業(yè)主利益，原來旨在維護業(yè)主權(quán)益的業(yè)委會可能逐漸演變?yōu)樯贁?shù)居民謀取自身利益的工具。

2.2 效應(yīng)的負外部性

在外部監(jiān)管不足的情況下，一些物業(yè)公司為解決自身經(jīng)費投入不足、創(chuàng)新乏力的問題，時常會出現(xiàn)采取“壓降成本”的方式提高利潤的情況，進而引發(fā)一系列物業(yè)糾紛，引起居民對業(yè)委會、居委會甚至有關(guān)政府部門的不滿。另外，個別業(yè)委會因履職不當，造成公共收益管理混亂，疏于對物業(yè)公司的有效監(jiān)督，致使小區(qū)公共利益受損、居住環(huán)境變差，造成極少數(shù)人受益、絕大多數(shù)人承擔損失的負外部性效應(yīng)。

2.3 職能的模糊性

居委會在社區(qū)管理中的地位較為尷尬。一方面，居委會屬于群眾性自治組織并無行政權(quán)力；另一方面，其實際上又是基層政府的延伸。在小區(qū)治理中，居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會三者之間權(quán)責不明，導(dǎo)致在小區(qū)治理過程中矛盾頻發(fā)。從《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國物業(yè)管理條例》推論，居委會、業(yè)委會、居民小區(qū)聘用的物業(yè)公司三者的關(guān)系是：居委會依據(jù)行政法規(guī)和地方性法規(guī)監(jiān)督和指導(dǎo)業(yè)委會，業(yè)委會基于民事合同監(jiān)督物業(yè)公司。但現(xiàn)實中，居委會、物業(yè)公司和業(yè)委會職能相互交叉，推諉扯皮幾乎成為常態(tài)。

2.4 治理的滯后性

基層政府處于治理體系的末梢，承擔了大量的事務(wù)性工作。長期以來，由于事權(quán)不匹配，加之缺少專業(yè)人員，基層治理能力跟不上經(jīng)濟社會的發(fā)展。

首先，傳統(tǒng)的科層制分工模式及與之相適的資源配置，限制了基層治理主體的行動能力。任務(wù)被層層轉(zhuǎn)移到基層，基層政府承擔了大量社會治理事務(wù)［1］。為了完成任務(wù)，一些基層政府往往將任務(wù)“轉(zhuǎn)包”到居委會，將責任“轉(zhuǎn)嫁”給居委會工作人員，正所謂“上面千條線，下面一根針”，一旦基層政府和居委會都未掌握處理的權(quán)力和資源，久而久之，難免推諉扯皮、疲于應(yīng)付。

其次，基層治理體系不健全且改進乏力?；鶎尤罕娊M織名不副實，行政化趨勢明顯［2］。居委會與街道辦之間不公開的隸屬關(guān)系，讓自治組織不自主，很難發(fā)揮獨立第三部門的應(yīng)有作用。群眾直接參與管理基層公共事務(wù)的渠道不暢通，部分群眾的正常訴求得不到傾聽、正當利益得不到維護，造成干群矛盾，損害了政府威信。

最后，基層治理工作隊伍薄弱、專業(yè)技術(shù)欠缺。居委會工作人員屬于政府出資雇傭的合同工，沒有行政權(quán)力，工作強度大，社會認可低［3］。社區(qū)工作吸引不了管理、法律等專業(yè)人才?；鶎诱鄙賹I(yè)人員且頻繁更換，影響群眾訴求處理。

3 公眾參與和協(xié)同治理的實現(xiàn)

協(xié)同治理通過促成多元協(xié)同，克服公共產(chǎn)品和服務(wù)供給過程中的缺陷，進而為公民提供生存和發(fā)展所需的公共服務(wù)［4］。協(xié)同治理的出現(xiàn)和運行并非自然生成，而是對既有機制的革新或替代，意味著利益格局、利益相關(guān)者相互關(guān)系的重構(gòu)。協(xié)同治理的推動力量來自利益相關(guān)者之間的博弈。盡管對于協(xié)同治理內(nèi)涵的理解從不同角度能夠給出不同解讀，但一個共識是協(xié)同治理的參與主體大概可以包括政府、市場、社會組織及公民個體。作為小區(qū)治理的第四種力量，當居民通過公眾參與的方式試圖加入居民小區(qū)管理中，其就對街道辦、房管職能部門等政府力量，居委會和業(yè)委會等社會組織力量，物業(yè)公司及保潔外協(xié)單位等市場力量形成沖擊，從靜態(tài)的“三元”進化到動態(tài)的“四元”甚至多元。

在城市居民小區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型中，實現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于公眾參與，通過公眾參與對其他治理主體進行制約，達到小區(qū)治理體系中政府、企業(yè)、社會組織（居委會等）、居民等各類主體力量間的相對平衡，實現(xiàn)用民事權(quán)利制約企業(yè)經(jīng)營權(quán)利、監(jiān)督政府行政權(quán)力、影響團體自治權(quán)利的目的。

多元互補是一種動靜并存的狀態(tài)，市場、政府與社會組織力有不逮的地方，市場、政府與社會組織權(quán)力干擾群眾合法權(quán)益的地方，就是公眾參與和居民個體需要發(fā)揮作用的地方［5］。因此，協(xié)同治理離不開公眾參與。沒有公眾參與，就實現(xiàn)不了真正的主體多元，更實現(xiàn)不了作用的互補。

4 多元主體的作用分析

在城市居民小區(qū)治理體系中，多元互補的底層邏輯是效用上的互補，即發(fā)揮好政府、市場、社會、居民等各類參與主體的作用。

4.1 公眾參與，發(fā)揮公眾的主體作用

公眾參與小區(qū)事務(wù)管理的依據(jù)直接源于以建筑物區(qū)分所有權(quán)為基礎(chǔ)的管理權(quán)，對于直接影響自身財產(chǎn)權(quán)的決策、決議，有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在公共管理的各類主體中，公共部門往往備受關(guān)注，而公眾的作用是被低估的，常見的形式僅有聽證會、論證會。隨著治理體系的完善，公眾越來越多地參與到社會治理中。有了公眾參與，可以防止公共部門權(quán)力濫用，減少負外部效應(yīng)。增強居民參與小區(qū)治理、維護自身權(quán)益的意識，需要強化以人民為中心的導(dǎo)向，搭建類型多樣的自治載體，充分調(diào)動公眾參與的積極性。

4.2 多元互補，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在缺乏制度保障和監(jiān)督機制的情況下，各治理主體之間會形成非良性的關(guān)系，而這也會導(dǎo)致住宅小區(qū)治理失靈。多元主體共同參與的治理模式雖然可以克服市場失靈、政府失靈的問題，但多元主體間角色地位不明、權(quán)責關(guān)系不確定同樣會導(dǎo)致治理效率低下?？朔卫硎ъ`的關(guān)鍵在于確定“對治理進行治理”的“元治理”角色，即指在多元治理主體中要有制定治理規(guī)則、確定權(quán)責邊界、協(xié)調(diào)主體關(guān)系的責任主體［6］。而具有這種治理能力的主體，非政府莫屬。在城市居民小區(qū)管理中，政府不是唯一的責任主體，但在治理中處于中心位置，具體表現(xiàn)在議程的制定、責任的承擔等方面。參與協(xié)同治理的政府機構(gòu)在各參與方互動、溝通過程中，應(yīng)起到積極的引導(dǎo)和促進作用，并為各參與方能力的提高提供足夠的技術(shù)、資金等方面的支持［7］。政府要落實好“放管服”，賦予企業(yè)、社會組織和居民等參與重要事項討論、決策和監(jiān)督等權(quán)力。同時，要切實加強基層政府治理能力建設(shè)，提高工作人員業(yè)務(wù)能力，重點強化對工作人員職務(wù)行為的過程管理，做到不越位、更有為、更到位。

4.3 協(xié)同治理，發(fā)揮群體的自治作用

協(xié)同，不僅是指協(xié)調(diào)各方形成共識，而且要在協(xié)調(diào)中實現(xiàn)共識，保持動態(tài)的共識，簡言之，就是要做大蛋糕，畫出最大同心圓；治理，是指平等對話和溝通，改變以往上下的線性管理，調(diào)整為平等的網(wǎng)狀治理，通過協(xié)商與對話，分配好各方的利益，簡言之，就是要分好蛋糕，尋找最大公約數(shù)。要重視發(fā)揮居委會這一群眾自治組織的優(yōu)勢，強化對業(yè)主大會建設(shè)、業(yè)委會組建和正常運轉(zhuǎn)及物業(yè)服務(wù)機構(gòu)履約服務(wù)的指導(dǎo)監(jiān)督；推廣“楓橋經(jīng)驗”，完善網(wǎng)格化治理，推進小區(qū)協(xié)商議事制度化，引導(dǎo)居民有序參與小區(qū)公共事務(wù)管理，參加重大事項協(xié)商，切實提高居民參與感、獲得感與成就感。

4.4 法治保障，發(fā)揮制度的穩(wěn)定作用

法治具有全局性、根本性的作用，制度與規(guī)則具有規(guī)范性、穩(wěn)定性的作用，有助于明確各個治理主體的職能和權(quán)責，進一步理順各個主體之間的關(guān)系。從短期看，一項制度的良好運行需要有“好人”執(zhí)行；從長期看，需要有一代又一代的“好人”維持，防止“壞人做壞事”，更須防止“好人變壞人”。所以，要在依法治國的軌道上，加強對城市居民小區(qū)治理的制度設(shè)計，明確政府職能部門、居委會、物業(yè)公司、社會組織和居民的職責權(quán)利，優(yōu)化城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)用制度管人、管事、管發(fā)展，構(gòu)建居民小區(qū)的治理機制。

公眾參與是共建共治共享的直接體現(xiàn)。打造共建共治共享的社會治理格局是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，也是一個系統(tǒng)工程，需要綜合施策，形成合力［8］。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，公眾參與應(yīng)當引起重視，權(quán)利公平應(yīng)當?shù)玫奖Ｕ?。在法治國家、法治政府、法治社會的框架下，公眾參與、多元互補、協(xié)同治理是城市居民小區(qū)治理轉(zhuǎn)型的可行方案。

參考文獻

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［3］劉治彥. 城鄉(xiāng)基層治理體系的短板及對策［J］. 國家治理，2021（25）：43-44.

［4］張賢明，田玉麒. 論協(xié)同治理的內(nèi)涵、價值及發(fā)展趨向［J］. 湖北社會科學(xué)，2016（1）：30-37.

［5］田先紅，張慶賀. 再造秩序：“元治理”視角下城市住宅小區(qū)的多元治理之道［J］. 社會科學(xué)，2020（10）：94-106.

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［8］本書編寫組. 中國特色社會主義理論與實踐研究：2018年版［M］. 北京：高等教育出版社，2018.