論新常態(tài)下PPP模式的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)

石雨鑫

［摘 要］經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，我國綜合實(shí)力顯著增強(qiáng)，為PPP模式帶來了新的機(jī)遇，促使PPP模式出現(xiàn)顯著改變，對(duì)提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率具有積極影響。但是受到部分因素影響，PPP模式在發(fā)展中極易遇到征信問題、法律規(guī)范不健全和項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制不合理等挑戰(zhàn)，需要有關(guān)人員結(jié)合實(shí)際情況制定科學(xué)的應(yīng)對(duì)策略，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。本文主要對(duì)新常態(tài)下PPP模式的機(jī)遇、挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)進(jìn)行淺要分析，以期為相關(guān)人員提供參考。

［關(guān)鍵詞］新常態(tài)；PPP模式；機(jī)遇；挑戰(zhàn)；應(yīng)對(duì)

［中圖分類號(hào)］F27文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

近年來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，市場(chǎng)投資結(jié)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)模式都與以往不同，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。PPP模式作為一種新型合作方式，符合我國各領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。但是經(jīng)過實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，PPP模式在各領(lǐng)域應(yīng)用效果較差，需要有關(guān)人員結(jié)合新常態(tài)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況系統(tǒng)分析PPP模式迎來的發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，立足實(shí)際探尋合理的應(yīng)對(duì)措施，切實(shí)提高PPP模式的應(yīng)用效果。

1 新常態(tài)和PPP模式概述

新常態(tài)是指經(jīng)過一段不正常狀態(tài)后，重新恢復(fù)正常狀態(tài)，結(jié)合事物發(fā)展本質(zhì)和規(guī)律，經(jīng)過感性—知性—理性、具體—抽象—具體的否定之否定后，對(duì)事物形成完整認(rèn)識(shí)。新常態(tài)意味著我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)與過去三十多年高速增長(zhǎng)期不同的新階段。

PPP模式是指政府與私營(yíng)企業(yè)之間為了提供某種公共物品和服務(wù)，根據(jù)特許權(quán)協(xié)議形成伙伴式的合作關(guān)系，通過合同明確政府和私營(yíng)企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)，確保合作雙方能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的合作模式。PPP模式能夠?qū)⒉糠终?zé)任通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)，降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少私營(yíng)企業(yè)投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式適合運(yùn)用于公益性較強(qiáng)的廢棄物處理或者某一環(huán)節(jié)中，需要政府和私營(yíng)企業(yè)選擇合理的參與模式、程序和渠道等。PPP模式包含三種類型，分別為外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和私有化類。其中，外包類是指PPP項(xiàng)目一般由政府負(fù)責(zé)投資，私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)承包整個(gè)項(xiàng)目中的某項(xiàng)或者多項(xiàng)職能，比如僅負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者按照政府要求維護(hù)設(shè)施和提供部分公共服務(wù)，運(yùn)用政府收費(fèi)模式獲得經(jīng)濟(jì)收入，私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低；特許經(jīng)營(yíng)類需要私營(yíng)企業(yè)參與部分項(xiàng)目建設(shè)或者全部投資項(xiàng)目，借助合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共同享受項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收入；私有化類需要私營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目全部投資，按照政府監(jiān)管要求向有關(guān)項(xiàng)目用戶收取費(fèi)用，但是由于私有化類PPP項(xiàng)目所有權(quán)歸私營(yíng)企業(yè)所有，因此私營(yíng)企業(yè)需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較大。

2 新常態(tài)下PPP模式的機(jī)遇

2.1 為PPP模式提供了發(fā)展動(dòng)力

自從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，國家頒布了一系列結(jié)構(gòu)性減稅、營(yíng)改增以及定向降準(zhǔn)等政策。同時(shí)，國務(wù)院還印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》。這些政策和指導(dǎo)文件為PPP模式的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境，確保PPP模式能夠在我國得到有效推廣。

2.2 提高了PPP模式融資便捷性

近年來，我國大力實(shí)施“一帶一路”倡議，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“走出去”提供了豐富的融資渠道。再加上我國這些年與各國積極合作，促使PPP模式融資渠道向多樣化方向發(fā)展，提高了PPP模式融資的便捷性［1］。

2.3 轉(zhuǎn)變了政府治理方式

現(xiàn)今我國中央政府提倡簡(jiǎn)政放權(quán)，要求地方政府發(fā)揮好市場(chǎng)引導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理方式，以提供服務(wù)的角色降低市場(chǎng)干預(yù)，讓市場(chǎng)決定各項(xiàng)資源配置機(jī)制。在新常態(tài)下，地方政府可以結(jié)合國家發(fā)展要求加大與市場(chǎng)資本的合作力度，轉(zhuǎn)變絕對(duì)掌控者角色，以市場(chǎng)參與者和利益共享者的角色降低、抑制尋租現(xiàn)象，確保PPP模式的合理性。

2.4 推動(dòng)PPP模式進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域

以往我國公共服務(wù)供給存在“兩多兩少“現(xiàn)象，導(dǎo)致自上而下的指令過多，自下而上、反映居民生活需求的公共服務(wù)供給較少；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類公共產(chǎn)品較多，民生保障公共產(chǎn)品較少。新常態(tài)下PPP模式可以有效解決這些問題，提升公共產(chǎn)品效率和服務(wù)質(zhì)量，將地方政府的戰(zhàn)略制定、社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)融合起來，結(jié)合社會(huì)資本管理能力和技術(shù)創(chuàng)新等優(yōu)勢(shì)，為公眾提供類型多樣且服務(wù)范圍更廣的公共產(chǎn)品。這樣不僅滿足了社會(huì)發(fā)展需求，還進(jìn)一步推動(dòng)了PPP模式進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域［2］。

2.5 分散各類風(fēng)險(xiǎn)

新常態(tài)下，PPP模式在應(yīng)用中經(jīng)常出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)等問題，并且受到市場(chǎng)因素影響，各類隱性風(fēng)險(xiǎn)逐步顯現(xiàn)出來，如何降低各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率，已經(jīng)成為地方政府必須解決的問題。當(dāng)?shù)胤秸诎l(fā)展中運(yùn)用PPP模式，可以借助風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，將公共產(chǎn)品供給過程中產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)分配給綜合實(shí)力強(qiáng)的一方，達(dá)到分散各類風(fēng)險(xiǎn)的目的，確保PPP項(xiàng)目順利開展。

3 新常態(tài)下PPP模式的挑戰(zhàn)

3.1 地方政府對(duì)PPP模式缺乏系統(tǒng)了解

部分地方政府受傳統(tǒng)工作模式的影響，無法有效適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)工作形式，未能結(jié)合新常態(tài)發(fā)展轉(zhuǎn)變工作機(jī)制，體制環(huán)境較為守舊落后。其根本原因在于地方政府對(duì)PPP模式缺乏系統(tǒng)了解，未能充分認(rèn)識(shí)到PPP模式對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極影響，通常將PPP模式作為獲得資金的手段，沒有結(jié)合地方政府發(fā)展現(xiàn)狀和項(xiàng)目建設(shè)需求選擇合理的PPP模式，也沒有對(duì)各部門工作行為進(jìn)行全面管控，出現(xiàn)盲目應(yīng)用PPP模式的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方政府在后期發(fā)展中極易遇到嚴(yán)重的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響PPP模式的應(yīng)用效果。

3.2 協(xié)議缺乏誠信基礎(chǔ)

在工作中發(fā)現(xiàn)，部分地方招商引資方式不夠合理，缺乏基本保障，地方政府與企業(yè)合作的過程中沒有實(shí)現(xiàn)主體平等，如果政府違約，企業(yè)則無法保障自身權(quán)益。此外，部分地方政府在籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的過程中，主要是通過融資平臺(tái)簽訂BT協(xié)議，但是BT協(xié)議并沒有明確地方政府債務(wù)關(guān)系，缺乏誠信基礎(chǔ)，極易導(dǎo)致地方政府背負(fù)較大的債務(wù)壓力，降低了地方政府選擇PPP模式的積極性［3］。

3.3 法律法規(guī)有待改善

PPP模式具有合同式投資的特征，需要我國完善法律法規(guī)，在法律層面講明地方政府和有關(guān)私營(yíng)部門的具體權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)際工作中可以看出我國法律法規(guī)有待完善，沒有國家層面制定的法律制度，各地通常是以地方行政法規(guī)實(shí)施PPP模式管理。這樣容易導(dǎo)致PPP模式在運(yùn)用的過程中，在特許授權(quán)書、合同關(guān)系及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面出現(xiàn)問題，影響PPP模式的應(yīng)用效果。

3.4 缺乏健全的管理機(jī)制

新常態(tài)背景下，我國對(duì)各項(xiàng)調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)要求較高，但PPP模式管理機(jī)制卻沒有結(jié)合調(diào)控標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改進(jìn)，存在審批步驟繁雜、監(jiān)管不到位等問題。PPP模式在立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段需要多個(gè)部門審批，我國沒有結(jié)合PPP模式審批需求建設(shè)一站式立項(xiàng)、評(píng)估、審批和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在部分地方存在嚴(yán)重的交叉審批、工作效率低下和各自為政的現(xiàn)象，影響了PPP模式的運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。再者，部分地方政府并未解決PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題。雖然在我國推行PPP模式的過程中地方政府有財(cái)政補(bǔ)貼，但是PPP模式運(yùn)用中產(chǎn)生的各類風(fēng)險(xiǎn)都由政府承擔(dān)，部分地方政府沒有結(jié)合發(fā)展需求設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)責(zé)任機(jī)制，影響了PPP模式的運(yùn)用效果。此外，部分地方政府沒有結(jié)合PPP模式制定科學(xué)的評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致地方政府在具體運(yùn)用PPP模式過程中出現(xiàn)工作行為不規(guī)范或者不作為現(xiàn)象，弱化了PPP模式的應(yīng)用價(jià)值。

3.5 價(jià)格和收益分配體系有待改進(jìn)

一方面，PPP模式運(yùn)營(yíng)期限較短，基本上是以三到五年為主，大部分項(xiàng)目由政府擔(dān)任付費(fèi)任務(wù)。這種特征不僅沒有減輕政府付費(fèi)壓力，反而加大了投入成本，違背了地方政府運(yùn)用PPP模式的初衷［4］。另一方面，部分項(xiàng)目受到市場(chǎng)環(huán)境和運(yùn)營(yíng)模式等因素影響，無法在前期明確項(xiàng)目?jī)r(jià)格和投資回報(bào)率，PPP模式在發(fā)展中通常是以公眾期望得到的物美價(jià)廉產(chǎn)品或服務(wù)為主，但是這與企業(yè)經(jīng)濟(jì)收益發(fā)展需求不相符，部分地方政府在實(shí)現(xiàn)公眾期望和吸收資本兩個(gè)方面出現(xiàn)顧此失彼的問題，導(dǎo)致價(jià)格和收益分配無法得到妥善處理，阻礙了PPP項(xiàng)目的順利開展。

4 新常態(tài)下PPP模式應(yīng)對(duì)策略

4.1 提高認(rèn)知程度

首先，我國應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)宣傳的方式提高地方政府和社會(huì)資本對(duì)PPP模式的認(rèn)知程度，在特定網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，通過圖文結(jié)合或者專家解讀的方式向地方政府和社會(huì)資本講明PPP模式的內(nèi)涵和積極影響，使地方政府和企業(yè)在今后運(yùn)用PPP模式的過程中，能夠結(jié)合實(shí)情選擇合適的融資渠道，提高地方政府治理質(zhì)量，確保公共資源分配的合理性。其次，我國可以定期組織線下傳播活動(dòng)，由專人向地方政府和社會(huì)資本闡述PPP模式的具體特征，結(jié)合新常態(tài)講解PPP模式有哪些改變，立足我國簡(jiǎn)政放權(quán)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革傳授地方政府與企業(yè)平等合作意識(shí)。最后，我國可以將PPP模式有關(guān)理論知識(shí)和社會(huì)案例編制成冊(cè)，經(jīng)專家負(fù)責(zé)審核后，將其刊印成書籍分發(fā)給地方政府和企業(yè)，地方政府和企業(yè)通過閱讀充分了解PPP模式。

4.2 轉(zhuǎn)變觀念

第一，地方政府在運(yùn)用PPP模式時(shí)，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)新常態(tài)轉(zhuǎn)變觀念，樹立平等合作觀念，以擔(dān)任PPP項(xiàng)目監(jiān)督者和社會(huì)資本合作者的角色進(jìn)行管理。政府和企業(yè)雙方都應(yīng)按照合同約定和現(xiàn)有法律政策履行契約，擔(dān)任各自應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)，確保所有PPP項(xiàng)目參與方都能在其中獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)。第二，地方政府和企業(yè)應(yīng)按照股權(quán)比例和管理職責(zé)明確各自的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，注重風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)管理，為應(yīng)用PPP模式奠定良好的誠信基礎(chǔ)［5］。第三，地方政府在應(yīng)用PPP模式的過程中，應(yīng)盡量選擇社會(huì)資本充足的地區(qū)，在挑選項(xiàng)目的過程中應(yīng)將經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益放到同等位置，通過試點(diǎn)推廣的方式結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐漸提高PPP模式的應(yīng)用效果。

4.3 改善法律法規(guī)

新常態(tài)背景下，PPP模式出現(xiàn)顯著改變，原有法律法規(guī)已無法滿足PPP模式的應(yīng)用需求，需要我國結(jié)合PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀改善法律法規(guī)，落實(shí)依法辦事原則。首先，國家在改善法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)闡明PPP模式參與方政府和企業(yè)的具體義務(wù)、責(zé)任和權(quán)利等內(nèi)容，從國家立法層面上明確雙方的責(zé)任邊界，結(jié)合PPP模式應(yīng)用細(xì)則闡明要求，通過法律條例規(guī)范PPP模式應(yīng)用流程，確保PPP模式在運(yùn)用過程中有法可依。其次，國家應(yīng)根據(jù)新常態(tài)下地方市場(chǎng)發(fā)展情況，從預(yù)算、信息公開以及雙向評(píng)估等角度出發(fā)，從法律層面提升地方政府履約能力。第三，國家應(yīng)在改善法律法規(guī)的過程中深入研究PPP模式應(yīng)用需求，探尋PPP模式專門法規(guī)與其他法律之間的關(guān)聯(lián)性，在法律中明確PPP模式信息公開、土地獲取、政府授權(quán)及退出機(jī)制，闡明PPP模式基本準(zhǔn)則，力求通過法律法規(guī)保障PPP模式在我國實(shí)現(xiàn)持續(xù)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。最后，我國應(yīng)結(jié)合各個(gè)時(shí)期PPP模式應(yīng)用效果，分析法律法規(guī)在哪些方面存在缺陷，按照實(shí)情完善法律法規(guī)，確保法律法規(guī)的時(shí)效性，為推廣PPP模式應(yīng)用方法營(yíng)造良好的法律環(huán)境，提高PPP模式的應(yīng)用質(zhì)量。

4.4 健全管理機(jī)制

經(jīng)過實(shí)踐證明，要想提高PPP模式應(yīng)用質(zhì)量，就需要健全管理機(jī)制，通過制度規(guī)范PPP模式應(yīng)用行為。對(duì)此，我國應(yīng)根據(jù)PPP模式應(yīng)用需求設(shè)計(jì)完善的管理制度。第一，制定責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，講明政府和企業(yè)在應(yīng)用PPP模式中需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。第二，我國應(yīng)制定合理的項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，定期組織專人考察PPP項(xiàng)目是否可行，檢查PPP項(xiàng)目建設(shè)行為是否合理，統(tǒng)籌分析資金使用途徑和資源分配機(jī)制是否科學(xué)，避免出現(xiàn)政府人員挪用財(cái)政資金或者企業(yè)尋租等情況。第三，我國應(yīng)在管理機(jī)制中設(shè)計(jì)誠信考評(píng)制度，不定期對(duì)政府在各個(gè)PPP項(xiàng)目中的表現(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果通過網(wǎng)站公開。第四，我國應(yīng)制定合適的PPP模式審批制度，規(guī)范PPP模式審批流程，剔除交叉審批環(huán)節(jié)，明確各個(gè)環(huán)節(jié)審批職責(zé)，防止出現(xiàn)多部門審批內(nèi)容重疊現(xiàn)象，提高PPP模式審批效率。第五，健全評(píng)價(jià)機(jī)制，我國應(yīng)按照國際PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本國PPP模式采購流程，根據(jù)不同投融資模式合理劃分PPP協(xié)議示范文本，通過中期評(píng)估操作的方式對(duì)PPP模式應(yīng)用效果進(jìn)行階段性評(píng)價(jià)。第六，我國應(yīng)在評(píng)價(jià)機(jī)制中設(shè)置全過程評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息和隱性支持條件的轉(zhuǎn)換量化數(shù)據(jù)，建設(shè)符合我國國情的定性和定量相結(jié)合的PPP項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制，確保地方政府在評(píng)價(jià)機(jī)制的引導(dǎo)下能夠規(guī)范決策行為，實(shí)施精細(xì)化管理，提高PPP項(xiàng)目的應(yīng)用質(zhì)量。

4.5 強(qiáng)化公眾參與力度

首先，我國應(yīng)在社會(huì)上大規(guī)模宣傳PPP模式，通過電子屏幕、公眾網(wǎng)站及線上媒體等系統(tǒng)講解與PPP模式有關(guān)的政策，通過話題引導(dǎo)的方式強(qiáng)化公眾參與力度，運(yùn)用公眾力量監(jiān)督PPP模式應(yīng)用過程，確保政府和企業(yè)能夠按照約定，規(guī)范PPP模式應(yīng)用行為。其次，我國應(yīng)定期在與PPP管理中心有關(guān)的網(wǎng)站上發(fā)布中標(biāo)公告、采購公告、適合公開的PPP項(xiàng)目合同和地方儲(chǔ)備庫等信息，設(shè)置合理的PPP模式公開聽證渠道，開展專門的部門組織公眾交流工作，力求通過一系列手段引導(dǎo)公眾參與到PPP項(xiàng)目中來，結(jié)合公眾反饋意見制定恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格和收益分配體系，保障項(xiàng)目的社會(huì)利益和經(jīng)濟(jì)效益能夠保持平衡。

5 結(jié)語

新常態(tài)下PPP模式涉及的領(lǐng)域較廣，發(fā)展前景良好，能夠有效降低各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。但是由于PPP模式在我國應(yīng)用時(shí)間較短，面臨諸多挑戰(zhàn)，存在地方政府對(duì)PPP模式缺乏系統(tǒng)了解、缺乏誠信基礎(chǔ)、法律法規(guī)有待改善等問題，需要有關(guān)部門結(jié)合實(shí)際情況設(shè)置恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)策略，提高地方政府和社會(huì)資本對(duì)PPP模式認(rèn)知程度、轉(zhuǎn)變觀念、改善法律法規(guī)、建立健全管理機(jī)制、強(qiáng)化公眾參與力度，通過多種方式增強(qiáng)PPP模式的應(yīng)用質(zhì)量。

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