“多測合一”對城市勘測單位的影響與思考

劉全海,曹峰,王華

(1.常州市測繪院,江蘇 常州 213000; 2.常州市地理信息智能技術中心,江蘇 常州 213000)

0 概 述

2018年5月14日,國務院辦公廳發(fā)布了《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》(國辦發(fā)〔2018〕33號)[1],推行聯(lián)合勘驗、多測合一、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收等。遵照“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”的原則開展項目驗收階段的測量工作。國務院辦公廳在2019年3月26日又提出了《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》(國辦發(fā)〔2019〕11號)[2],強調了驗收階段的有關測繪工作的執(zhí)行原則。按照“頂層設計、自上而下”原則,一場轟轟烈烈的改革在全國范圍內推開?！岸鄿y合一”可以讓業(yè)主單位少跑路、減少委托次數(shù),節(jié)省人力、時間、材料和資金,改進了營商環(huán)境。同一家測繪單位完成所有測繪事項,可以共用基礎性測量成果(控制測量、底圖),且環(huán)境熟悉、縮短測繪時間、節(jié)約測繪成本,無須進行地籍底圖測量及土地核驗測量。由統(tǒng)一的技術部門作測繪成果專業(yè)把關,其專業(yè)性、規(guī)范性、可靠性、尺度的一致性得到提升。同一家單位完成所有測繪事項,測繪成果更具有可追溯性。

自從國家出臺第一個有關多測合一的政策文件后,國家、省級及省級以下“多測合一”的政策文件共計上百項,據(jù)不完全統(tǒng)計,國家級和省級多測合一的政策文件共計49項[3],有的省份持續(xù)跟進,發(fā)布了不止一個文件,政策的到位率在90%以上[3]。總體上看,經過近五年的推行,絕大多數(shù)省份出臺了“多測合一”政策文件,建立部門協(xié)商解決機制。各地也相繼出臺了相應的技術標準文件,地方技術標準針對性強,大多數(shù)城市在地域內剛剛執(zhí)行,有的地方標準還處在試行階段,總體處在摸索和總結經驗階段。相比較而言,“多測合一”工作開展情況南方優(yōu)于北方,沿海地區(qū)優(yōu)于內陸地區(qū)[3]?！岸鄿y合一”在全國各個城市逐步展開,內容包括規(guī)劃、土地、房產、交通、綠化、人防等測繪事項。圍繞“多測合一”改革,很多專家在數(shù)據(jù)標準、技術規(guī)程和服務平臺做了大量研究。

文獻[4][5][6]對實施“多測合一”工作的難點進行了思考和分析,從“聯(lián)系實際、平穩(wěn)過渡,人員培訓、考核管理,業(yè)務融合、資源共享,實踐指導、降低費用,加強監(jiān)管、規(guī)范市場”等多個方面對加強“多測合一”改革提出了建議。文獻[7]就如何有效進行測繪企業(yè)資源的整合與共享以快速適應市場變化,探討了測繪企業(yè)資源整合與共享機制的方法。文獻[8]提出了一種聯(lián)合測繪(多測合一)信息管理系統(tǒng)的建設思路,設計出涵蓋數(shù)據(jù)生產、質檢、入庫和成果審核全過程的作業(yè)流程。文獻[9]研發(fā)了面向客戶的“多測合一”信息化管理平臺。文獻[10]介紹了“多測合一”的發(fā)展背景以及面臨的房屋建筑面積計算規(guī)則不一致問題。文獻[11]探討企業(yè)資源整合與共享機制方法,對測繪企業(yè)快速適應“多測合一”政策變化和測繪企業(yè)借勢企業(yè)發(fā)展具有重大意義。面對“多測合一”給城市勘測單位帶來的沖擊,我們如何應對并適應新的要求和發(fā)展,這方面鮮有介紹。常州是我國第一個提出“聯(lián)合測繪”的城市,也是率先開展“多測合一”改革的主要城市之一,在“多測合一”的機構改革、技術創(chuàng)新、服務模式等方面做了有益的探索,并走在全國的前列。本文結合實際,做了一些思考,并提出城市勘測單位對多測合一應該注重的措施和建議,供大家參考。

1 “多測合一”開展現(xiàn)狀

“多測合一”也是建設工程審批制度改革的難點及痛點,其涉及各部門測量業(yè)務的融合,測量內容的精簡,對相關部門、建設單位、測繪單位的協(xié)調配合能力提出了更高的要求。讓數(shù)據(jù)多跑路、讓百姓少跑路,節(jié)約人力、時間和資金投入,實現(xiàn)測繪成果共享,縮短測繪時間,加快工程建設項目審批進度。目前國內“多測合一”開展現(xiàn)狀如下:

一是國內的“多測合一”改革尚無“統(tǒng)一”的模式。主要模式有:①形式上的“多測合一”,實際是“聯(lián)合測繪”,由不同單位實施不同階段或者同一階段的不同的測繪事項;②部分階段“多測合一”模式,多測合一的四個階段中,只是其中一個階段實行了“合一”,其余階段并未實現(xiàn),這在全國比較普遍;③全流程多測合一。從機構、職能等實現(xiàn)了“統(tǒng)一”,實現(xiàn)了全過程、全內容的“多測合一”。從學術角度來講,可以用離散式,松耦合、緊耦合表示。另外,從發(fā)展階段(時間緯度)來說,可以把“多測合一”劃分為三個階段,一是萌芽階段,2016年前;二是發(fā)展階段(聯(lián)合測繪),2016年到2020年間;三是運行階段(試點運行),2020年后。

二是“多測合一”尚未真正做到全流程、全內容的“合一”。從學術的角度來看,多測合一并非新的測繪業(yè)務,是對傳統(tǒng)規(guī)劃核實工作的拓展和多測繪機構聯(lián)合開展測繪業(yè)務,其基礎仍為傳統(tǒng)的工程測量技術。涉及管理層面的事務較多,人們關心的焦點是一個標的物只測一次以及測繪事項的整合和測繪成果的共享。

三是質量監(jiān)管的壓力驟增。政策實施中也發(fā)現(xiàn)了一些問題,人們對這些問題展開了討論和質疑。多測合一與傳統(tǒng)的分階段測繪相比普遍存在著項目周期長、質檢難度大、成果質量要求高的問題;在測繪單位方面,存在著:要求資質多、業(yè)務范圍廣問題;成果方面存在互檢性差和影響面廣問題;統(tǒng)一制定相關標準和指導價格難度加大問題。

四是作業(yè)時間節(jié)點存在“客觀”上不同步。如竣工驗收階段,按照“一次委托、聯(lián)合測量、成果共享”的原則,對規(guī)劃核實測量和用地復核測繪、人防工程面積測繪、綠地面積測繪及市政配套核實測繪、消防測量等測量事項,需一次性完成測量。而客觀上,此階段的“多測合一”需在規(guī)劃條件核實報審之前完成,但此時建設項目的綠地率及市政配套可能尚未竣工,測量則難以開展。因此,一般地綠地率及市政配套往往安排在主體完工后開展,而且項目的綠化種植需要一定的時間才可能完全長成以滿足綠地率的要求。故竣工規(guī)劃條件核實報審之前開展“多測合一”業(yè)務,綠地率測量很可能失準或由于項目綠地暫未完工導致測量無法“同步”。而如若等綠化完全長成又耽誤項目驗收,由此陷入兩難的局面。為解決此類問題,目前建設單位只能提前對項目綠化進行栽種,客觀上增加建設單位的協(xié)調及建設成本。

五是“多測合一”測量內容及費用問題。由于過去人防工程面積測繪、綠地面積測繪、市政配套核實測繪并未強制要求開展,開展“多測合一”后有些地方增加了相關測繪事項,客觀導致測量內容及測量費用的增加。故要加強宣傳,積極引導,同時要進一步簡化測量內容和測繪流程,取消不必要的測量內容。

六是“多測合一”測量實行“一次委托”客觀上設置從業(yè)門檻,影響社會公平競爭。各地推行“多測合一”改革均加強了測繪單位的管理,且要求所有的測量實現(xiàn)一次委托,成果共享,這就要求受委托的測繪單位必須具備建設項目行政審批所涉全部測繪業(yè)務的能力。但目前測繪單位的實際情況是“聞道有先后、術業(yè)有專攻”,測繪單位并非對所有的測量業(yè)務均很精通,這就無形中設置了市場門檻,不利于市場競爭,即不利于小微企業(yè)發(fā)展[12]。

2 對城市勘測單位的影響

隨著城市規(guī)模擴大和審批管理部門對測繪成果需求的不斷提升,城市勘測工作也變得越來越復雜和耗費時間,成本也越來越高?！岸鄿y合一”將不同階段的勘測數(shù)據(jù)利用起來,可以減少勘測的時間和成本,提高勘測數(shù)據(jù)的準確性和可靠性。因此,“多測合一”為城市勘測單位提供了機遇,可以通過引入該技術來提高承接業(yè)務的效率和質量。

“多測合一”改革的核心目標是“激活測繪市場、避免重復測繪”。通過開放測繪市場、促進公平競爭,加強監(jiān)督管理。通過“同一階段測繪事項委托一次、同一標的物只測一次、同一測繪成果只提交一次”來促進成果共享。城市勘測單位的組建目的就是優(yōu)質支撐和服務好本地的勘測工作,這是我們的“初心”,更是我們的“使命”。因此,城市勘測單位理應成為“多測合一”的絕對“主力軍”。

“多測合一”技術給城市勘測單位帶來了巨大的機遇,可以幫助他們提高勘測效率和數(shù)據(jù)質量,從而為城市規(guī)劃和建設提供更好的支持。與此同時,城市勘測單位也需要克服相關的技術挑戰(zhàn),確?！岸鄿y合一”技術在原有傳統(tǒng)技術上更新?lián)Q代。

2.1 面臨的挑戰(zhàn)

一是市場開放的壓力。城市勘測單位在地方“耕耘”多年,面對市場開放要求,我們要面對中小測繪單位的“步步為營”以及快速成長的沖擊,更要預防BAT等的“降維打擊”,這是我們面臨的巨大挑戰(zhàn)。從長遠發(fā)展來看,建立統(tǒng)一、公平、開放的市場,實現(xiàn)工程建設項目“多測合一”是發(fā)展的必然趨勢,城市勘測單位必須盡快調整業(yè)務結構,提前準備,整合資源,轉型升級,以硬實力適應“多測合一”測繪市場需求。

二是體制機制的限制。部分體制內單位存在著不適宜市場經營、人才老化等情況。如一些體制內的勘測單位急于想擴充業(yè)務,但受體制影響無法及時招納新人補充技術力量。相反,一些體制外的測繪單位雖有想法,但考慮自身運營成本及市場不確定因素,特別是這兩年受房地產市場及疫情影響,測繪業(yè)務開展遲緩。在筆者接觸的一些單位,談及拓展測繪市場興趣十足,一旦討論到具體問題和增設人員時就顧慮重重,一時也不愿輕易擴大技術投入。

三是內部管理的局限。有些單位原先只從事規(guī)劃測繪,沒有做好開展土地測繪和房產測繪的準備。有些單位雖然上述業(yè)務均能承擔,但內部職能并沒有完全整合。有些內外部資源未全面梳理、建庫等。例如房產測繪業(yè)務,好多城市勘測單位存在以下問題:①之前沒有從事過這項專業(yè)測繪業(yè)務,短時間內必然存在業(yè)務不熟、經驗不足、設備不齊等方面問題,這與本市長期從事房產測繪業(yè)務單位數(shù)量較少有關;②原專業(yè)測繪單位雖長期從事專項測繪業(yè)務,積累了豐富的專業(yè)測繪業(yè)務經驗,但基礎測繪技術力量薄弱的弱勢較為突出,測繪業(yè)務拓展空間十分有限,也需要轉型升級做大做強。要解決上述問題,城市勘測單位只有針對自身需求加大人力和物力的投入。

四是服務能力不足?！岸鄿y合一”需要高度的技術能力和專業(yè)知識,并且需要投入大量的研究和開發(fā)成本來提高服務質量。多測合一技術還需要考慮不同測量數(shù)據(jù)之間的一致性和可靠性,確保整合后的數(shù)據(jù)質量能夠滿足審批部門的應用需求。因此,城市勘測單位在應用“多測合一”技術時需要充分評估技術與資源的投入,相應的信息系統(tǒng)能夠滿足實際業(yè)務需求。

2.2 帶來的機遇

城市勘測單位具有很多先天的優(yōu)勢。如資源(數(shù)據(jù))的優(yōu)勢、人才的優(yōu)勢、本地化服務的優(yōu)勢,以及測繪資質、技術積累、業(yè)務積累等綜合能力優(yōu)勢,還有體制內單位的優(yōu)勢?！岸鄿y合一”技術給城市勘測單位帶來了巨大的機遇,可以幫助他們提高勘測效率和數(shù)據(jù)質量,從而為資源管理、城市規(guī)劃和建設提供更好的支持。

主要機遇如下:一是提高了測繪效率。多測合一意味著在同一時間內完成多個測繪任務,這樣可以節(jié)省時間和資源,并提高測繪效率。二是減少了資源浪費。減少了設備和人力資源的浪費,例如一次實地調查可以收集多種信息。三是提高了測繪成果的可靠性。多測合一成果數(shù)據(jù)來源唯一,避免了不同來源數(shù)據(jù)結構不同、精度不一致的問題,提高了測繪成果的可靠性。四是增強了城市風貌特色?！岸鄿y合一”可以捕捉到更多特征和地理要素的信息,將使城市的文化和歷史遺產得到更好的展現(xiàn)和保護,從而增強城市風貌特色。五是促進了城市經濟發(fā)展。更全面、準確和詳細的地圖數(shù)據(jù)將使城市規(guī)劃、旅游、交通和房地產等行業(yè)更高效地運作,促進城市經濟發(fā)展。

3 思考與對策

當前,“多測合一”改革對城市勘測單位既是機遇也是挑戰(zhàn),促使我們加快“轉型升級”,是測繪市場的一次“洗牌”。我們應對存在的問題進行深層次的分析和處理,正視自身存在的不足,主動適應和科學應對,跟上“多測合一”改革的潮流,跟上互聯(lián)網時代“互聯(lián)網+”、人工智能等科技發(fā)展的腳步。通過倒逼內部改革來提升自身業(yè)務能力、技術水平和成果質量,給業(yè)主提供更優(yōu)質的服務。逐步擴大“多測合一”的應用范圍。要及時轉變思想,改變以往按業(yè)主需求來服務的思路,轉變?yōu)樘崆跋肟蛻羲?。只有深入了解行業(yè)需求,找準發(fā)展方向,才能在競爭中取勝,從質量管理、技術創(chuàng)新、提質增效等多方面進行提升,確保多測合一技術的有效應用。否則容易被他人取代,被測繪市場淘汰。

3.1 戰(zhàn)略層面

一是堅定信心,積極發(fā)揮好“數(shù)據(jù)資源”優(yōu)勢。過去我們積累了大量的歷史數(shù)據(jù),如基礎測繪成果、地籍資料、房產的權籍資料,規(guī)劃審批資料等。當然,我們還積累了大量內外部資源。內部資源包括了人力資源、設備資源、技術資源和內部環(huán)境資源。再者,企業(yè)的外部資源范圍廣闊,還有行業(yè)資源、專家資源和外部環(huán)境資源。我們要做到內外部資源整合和有效利用。

二是誠信經營,充分利用“口碑”資源。城市勘測單位在本城市已經成立、運行、發(fā)展了幾十年,大多以體制內的事業(yè)單位或者國有企業(yè)形式存在,改制后的單位也保留著原來的重人才、優(yōu)服務、講誠信等優(yōu)良傳統(tǒng)。因此,地方的政府機關、企事業(yè)單位一般都對城市勘測單位比較信任。要充分利用地方品牌和“口碑”資源,做優(yōu)做強做大事業(yè)。

三是超前服務、為建設單位提供增值服務,建立承諾機制?！岸鄿y合一”追求時效性、準確性。城市勘測單位一般能較早地掌握建設信息,提前介入,超前儲備?！耙床桓?要么就干得最好”。不管有什么困難,只要能夠解決的,一定要在市場上樹立權威。特別是急、難、險、重、愁、盼的項目,必須知難而上,不計成本,全力保障。在行業(yè)中牢牢樹立權威,提升口碑,打好基礎。通過提前介入,增值服務(實景三維,影像圖,地理實體信息),為建設項目通過行政審批提供優(yōu)質服務。

3.2 管理層面

一是內部職能整合。雖然某一階段測繪任務由一個單位承擔,但由于業(yè)務的專業(yè)性強,可能分散在不同部門生產?！岸鄿y合一”不是簡單的“合”。一個單位做多件事情,不是簡單的兩檔人做兩個事情,而是一幫人做,一次性測繪,絕對不是兩幫人測兩次。而是真正的整合,減少環(huán)節(jié)重復,提高效率,減少成本。因此,在理順流程,統(tǒng)一技術標準,統(tǒng)一測繪基準,統(tǒng)一精度要求,統(tǒng)一市場秩序和收費標準基礎上,研發(fā)相關的軟件平臺,實現(xiàn)一個標的物只測一次,數(shù)據(jù)共享。要部門聯(lián)動,實現(xiàn)真正的“一次測繪”。

二是嚴格質量檢測體系。要建立嚴格的質量檢測體系,對測繪數(shù)據(jù)進行嚴格的質量控制和保證,確保測繪數(shù)據(jù)的準確性和可靠性。

三是加強溝通、合作共贏。勘測單位要為自己的角色找好定位,通力合作,要積極與社會各界溝通,了解市場需求,了解用戶的實際需求,提供符合用戶需求的服務,并且建立及時的反饋機制,積極響應用戶的反饋和建議。測繪單位可以與其他相關單位、企業(yè)建立良好的合作關系,形成協(xié)同作業(yè)的模式,降低單個單位的成本,提高工作效率和準確性。需要為自己的角色找好定位,通力合作。

四是爭取全流程、全業(yè)務的綜合服務。梳理“多審合一”“多驗合一”環(huán)節(jié),推進“多測合一”全階段全流程全覆蓋。目前各地開展的工作大都只是實現(xiàn)了竣工驗收階段的測繪事項的整合,立項用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、建設工程施工階段的“多測合一”尚在探索和試驗階段,政府推廣的“多測合一”是全流程的。

五是高度重視復合型人才培養(yǎng)。城市勘測單位內部職能分工比較細,部門也多,有很多“專家”和“工匠”。而“多測合一”的工作內容廣,每一個業(yè)務采用的新技術比較多,因此,一般經歷3～5年的技術骨干才能勝任。所以,我們要加大對測繪人員的培養(yǎng)力度,提高他們的綜合的測繪技能和專業(yè)知識,讓他們能夠更好地適應“多測合一”的工作需求,提高整體服務質量。培訓工作應針對不同領域的測繪人員,提高全員的測繪知識和技能水平,使其能夠勝任不同的測繪任務。

3.3 技術層面

城市勘測單位在人才、技術等方面具有很多優(yōu)勢,因此,針對存在問題和難點,提出以下建議:

一是加強數(shù)據(jù)標準的統(tǒng)一,實現(xiàn)規(guī)范化管理。

城市勘測單位要優(yōu)化流程和制度,應針對不同任務進行流程和制度優(yōu)化,采用標準化流程、標準化數(shù)據(jù)管理及質量控制體系,確保數(shù)據(jù)的一致性和準確性,解決諸如房屋測繪面積與規(guī)劃面積差異等具體問題。按照“多測合一”的最新規(guī)范要求,做到同一測繪工作執(zhí)行統(tǒng)一的標準規(guī)范,前后測繪事項成果技術無縫銜接。同時,要加強對測繪工作的規(guī)范管理,建立科學的測繪管理體系,制定適當?shù)墓ぷ髁鞒毯筒僮饕?guī)范,確保所有測繪數(shù)據(jù)的準確性和可靠性。

二是開發(fā)研制符合地方和單位的生產、管理的“多測合一”生產軟件。

為了滿足“多測合一”四個階段的需求,“多測合一”生產軟件須適應全流程的綜合性生產需要。從“多測合一”業(yè)務實際生產需求出發(fā)提高軟件的易用性。實現(xiàn)全業(yè)務流程的統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理與利用。讓“多測合一”不流于形式,數(shù)據(jù)的生產、流轉、管理,是關鍵點?！岸鄿y合一”生產軟件,能夠在多測業(yè)務中發(fā)揮重要作用。結合各地“多測合一”的要求,基于豐富的建設經驗和行業(yè)積累,打造了一套從生產規(guī)范建立,到輕量化項目管理,再到“多測合一”的全流程、全業(yè)務覆蓋的生產體系,兼顧數(shù)據(jù)質量把控,并能完成數(shù)據(jù)統(tǒng)一更新入庫、數(shù)據(jù)共享的應用閉環(huán),滿足應用單位“避免重復測繪,提高測量效率,提升測繪服務,輔助測繪監(jiān)管”的實際需求。

突破傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集模式中,加入點云功能,深度優(yōu)化(點云高速加載、數(shù)量無上限),增加三維場景,高效加載(多級算法高效展開三維數(shù)據(jù)實現(xiàn)三維場景秒開,高效視覺切換視覺縮放,視覺互動);加入傾斜數(shù)據(jù),快速采集,滿足同DLG的生產精度要求,提高“多測合一”要素采集效率。并實現(xiàn)二三維同步顯示編輯,同步瀏覽二維窗口的矢量數(shù)據(jù),柵格數(shù)據(jù)及三維窗口的三維模型、點云數(shù)據(jù),支持聯(lián)動編輯。開發(fā)數(shù)據(jù)輔助質檢模塊,即調即用,靈活多變,高效質檢,減少數(shù)據(jù)錯誤,多模塊數(shù)據(jù)兼容,全業(yè)務覆蓋。

三是加強技術創(chuàng)新,通過測繪新技術占領高地。

新型測繪技術深入應用于“多測合一”,提升作業(yè)效率,降低測繪費用。針對“多測合一”的需求,城市勘測單位要大力引入大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網等先進技術,裝備先進的測繪設備如無人機、激光雷達、移動測量系統(tǒng)等,提高測繪精度和工作效率,減少人力投入?？睖y單位應積極開發(fā)新技術、新方法,如智能化測繪、衛(wèi)星測繪等,提高測繪技術水平,保持市場競爭力。UAV(無人機)測量可以快速獲取地表信息,廣泛應用于土地調查、道路勘測、礦業(yè)勘測等領域,基于無人機的傾斜攝影測量技術在數(shù)據(jù)采集中可以獲得全要素、高精度、高效率的數(shù)據(jù)。最新的站式激光掃描儀可以快速獲取目標物體的三維形態(tài)信息,廣泛應用于立面、室內外建筑以及區(qū)域的高精度測量。用全地形機器人探查地下管線,與地面調查相結合,確定管道方向和井位。充分利用最新GIS系統(tǒng),集成測量數(shù)據(jù)和其他空間信息、社會和經濟信息,實現(xiàn)空間分析和決策支持。采用先進的測繪技術、地理信息系統(tǒng)和遙感技術等,提高測繪效率,提高測繪數(shù)據(jù)的精度和準確性,保證測繪結果的可靠性。

4 結 語

綜上所述,通過規(guī)范管理、技術創(chuàng)新、人才培養(yǎng)、加強溝通和質量檢測等措施,測繪單位可以提高服務質量,提高測繪效率,滿足“多測合一”四個階段的需求。本文在“多測合一”的改革和實踐中,客觀、準確地分析了我國“多測合一”的現(xiàn)狀,并深度分析了存在的問題,盡管我們面臨著市場開放、體制機制、自身管理、綜合能力等不足,但要堅定信心、主動改革,適應市場,從內部管理和技術創(chuàng)新兩個方面進行轉型升級。城市勘測單位要改變原有的思維模式和作業(yè)模式,進行資源有效整合,不斷提高技術水平、服務質量,不斷強化公益服務職能,從戰(zhàn)略上、管理上、技術上不斷改革創(chuàng)新,才能在后“多測合一”時代站穩(wěn)腳跟、持續(xù)發(fā)展,城市勘測單位成為“多測合一”的絕對“主力軍”。