新時期建設工程電子檔案的移交與接收工作探析

王哲

摘要：隨著信息技術的發(fā)展，檔案形態(tài)發(fā)生了重大變化，原生電子檔案代替紙質檔案已是大勢所趨，給檔案移交與接收工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。該文指出了電子檔案移交與接收的時代動因，分析了建設工程電子檔案與紙質檔案接收存在的差異與難點，結合國內城市相關案例，從不同維度探究建設工程電子檔案移交與接收模式，以博采眾長，啟迪實踐。

關鍵詞：建設工程 電子檔案 移交與接收

建設工程電子檔案是指從工程項目開始至竣工結束形成的電子檔案資料，涉及電子文件及元數據，采用電子媒介的形式進行傳輸與保存。近年來我國大力推廣工程電子檔案，各省檔案館也陸續(xù)開始試行電子檔案接收工作。不過，目前對于建設工程電子檔案的研究較少，相關制度、系統(tǒng)、流程等仍不清晰，不利于檔案一線深入推進相關業(yè)務，因此梳理建設工程電子檔案的移交與接收方法具有重要的現實意義。

一、電子檔案移交與接收的時代動因

當前我國電子政務發(fā)展進入新階段，檔案信息化建設成為檔案工作轉型發(fā)展的方向，移交與接收電子檔案的條件逐步具備。一是信息時代要求：當今世界已進入數字信息時代，我國正大力建設數字化基礎設施和智慧城市。2019年4月，國務院發(fā)布《關于在線政務服務的若干規(guī)定》，指出“不再用紙質形式歸檔和移交電子文件”；2020年5月，住建部頒發(fā)《工程建設項目審批管理系統(tǒng)管理暫行辦法》，要求各地建立項目審批管理系統(tǒng)，覆蓋從立項到竣工驗收的全過程，而且可以獲取相關電子文件。從發(fā)展趨勢來看，以后工程建設領域必將產生大量的電子文件。二是法規(guī)政策要求：《中華人民共和國檔案法》及《關于在線政務服務的若干規(guī)定》都明確指出，電子檔案具有與傳統(tǒng)紙質檔案同等的法律效力，而住建部要求自2021年起房屋建筑和市政項目全面使用施工許可電子證照；2022年4月，國家檔案局發(fā)布的《電子檔案移交接收操作規(guī)程》則指出了工作流程，這些都為建設工程電子檔案的移交與接收指明了方向。三是信息技術保障：當前信息技術日新月異，整個社會正邁向數字化、智能化、智慧化，這為電子檔案移交與接收提供了技術保障。云平臺、大數據、區(qū)塊鏈、身份認證、電子簽章等保障了電子檔案的法律效力，并為其安全傳輸與保管提供了技術支持。

二、建設工程電子檔案與紙質檔案接收的差異與難點

電子檔案與紙質檔案的存儲介質不同，相應地，信息閱讀、材料整理也存在差異，主要表現為移交內容與方式不同、審核與鑒定方式不同等。例如，傳統(tǒng)模式下的建設工程檔案包括紙質檔案實體和電子著錄數據，需逐頁審定，而原生電子檔案包括主體電子文件、對應的元數據信息，分為在線與離線移交兩種模式，且采用具有身份認證作用的電子簽章對文件內容進行固化，利用計算機算法自動檢測，以確保移交的建設工程電子檔案不可篡改。建設工程電子檔案是形成于整個建設項目的檔案資料，涉及工程前期、施工階段、竣工驗收等環(huán)節(jié)，且在實際接收中存在著過程長期性、來源多元性、格式多樣性、電子簽章多樣性等難點問題。例如，項目建設周期長達數年，因檔案收集需要同步，所以接收電子檔案的整個時間跨度很長；建設工程電子檔案涉及發(fā)改、規(guī)劃、建設、人防等管理部門，與勘察、設計、監(jiān)理、施工、建設單位密切相關，電子檔案難以在不同單位間順利流轉；建設工程電子檔案的接收格式對檔案系統(tǒng)的兼容性、存儲能力等提出了更高的要求；當前市場存在多家簽章服務商，其軟件并不相同，在移交和接收電子檔案時，需要提供配套的可讀電子簽章文件的軟件。綜上，通過分析建設工程電子檔案與紙質檔案接收的差異與難點，可以有針對性地進行研究，并做進一步探討，以更好地解決實際工作中遇到的問題。

三、新時期建設工程電子檔案的移交與接收工作探索

圍繞《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對檔案機構提出的相關要求，根據廣泛調研和梳理分析，筆者主要圍繞以下三個維度進行闡述：一是根據政策文件制定相應的規(guī)范和標準；二是在技術運用上開發(fā)系統(tǒng)并保障安全；三是探索業(yè)務操作流程，創(chuàng)新工作思路與方法，為做好建設工程電子檔案移交與接收工作創(chuàng)造有利條件。

（一）規(guī)范和標準層面：建立電子檔案接收的規(guī)范標準

建立與形成電子檔案接收的規(guī)范和標準是做好移交與接收工作的前提和基礎。參照《中華人民共和國檔案法》《電子檔案移交與接收辦法》《電子檔案移交接收操作規(guī)程》《建設電子文件與電子檔案管理規(guī)范》等相關政策文件，結合城建檔案建設工程的特點，可制定如下接收規(guī)范和標準：（1）在線接收技術標準：涉及元數據、接口標準、電子簽章、檔案格式、“四性”檢測方案等，文件類型包括元數據、數據庫文件、文本、圖片、音頻、視頻、虛擬現實文件、地理信息數據文件等。（2）在線接收管理標準：確定移交流程、著錄規(guī)范、移交范圍，明確分類編目、存儲備份、安全保管的要求，制定著錄表單、移交與接收登記表。（3）“四性”檢測方案：按照建設工程電子檔案的檢測要求，形成專門的“四性”檢測方案。該方案的特點是可以同步自動檢測，確保建設單位上傳檔案資料的真實性、可用性、安全性、完整性，在檢測通過后檔案館接收人員才能正式接收。需要注意的是，在檢測真實性時，需要檢測元數據項（全宗號、分類號、目錄號）的一致性。

在開展電子檔案接收工作的過程中，需要制定與本單位業(yè)務密切相關的標準規(guī)范。筆者通過網站和文獻調研了解到，杭州市城市建設檔案館作為開展電子文件單套制歸檔與電子檔案管理試點工作的專業(yè)館，結合電子文件的特點與工程檔案接收業(yè)務流程，形成了建設工程電子檔案在線接收的管理規(guī)范、技術規(guī)范、四性檢測及操作規(guī)程等若干個標準規(guī)范文件，并對電子檔案元數據、檔案格式、電子簽章、數據接口標準、“四性”檢測方案等進行了規(guī)范，為做好建設工程電子檔案單套制歸檔管理提供了制度保障。在實地調研中發(fā)現，在“十三五”期間，北京市城市建設檔案館有計劃地開展數字城建檔案館建設，完善現有制度，如《城建檔案數字資源結構體系標準》《數據共享交換標準和接口規(guī)范》等，明確竣工圖編制的責任主體及電子版竣工圖的歸檔要求，引導建設單位在竣工驗收后向城建檔案機構統(tǒng)一移交系統(tǒng)、完整、準確的電子文件，并制定標準規(guī)范與工作方案，為今后做好此項工作打下了堅實的基礎。

（二）技術與安全層面：開發(fā)工程電子檔案報建系統(tǒng)和核驗電子簽章

電子檔案的移交與接收是一項全新的工作，為了確保對電子檔案的“應收盡收”，城建檔案館應加強與工程建設主體的溝通協(xié)調，建立單套分階段接收機制，確立接口標準，形成電子文件通用格式，梳理接收流程，開發(fā)建設工程電子檔案報建系統(tǒng)。該系統(tǒng)具備在線與離線接收、審核電子文件的功能，檔案館通過該系統(tǒng)可以對報建單位的賬戶進行管理，對建設單位移交的工程建設電子檔案進行審核，然后以短信或者郵件的形式告知審核結果。由于工程建設電子檔案形成周期較長，可以設置立項用地規(guī)劃許可、工程建設許可、施工許可、竣工驗收四個節(jié)點，原生電子文件隨著工程進度形成，由建設單位通過系統(tǒng)平臺移交工程建設電子檔案，這樣既涵蓋了全過程管理，又突出了節(jié)點管理。考慮到各城建檔案館的實際情況，也可以在現有的信息管理系統(tǒng)中增加“電子檔案移交與接收”模塊，該模塊提供統(tǒng)一的封裝軟件，具備CA認證和“四性”檢測功能，以保障建設工程資料的真實性和完整性。此外，在開發(fā)系統(tǒng)的同時還需開發(fā)電子簽章核驗技術，電子簽章是把傳統(tǒng)印章與電子簽名技術相結合，采用密碼技術和計算機安全技術等對電子文件進行數字簽名和簽章的檢測核驗。

筆者了解到，北京市城市建設檔案館準備以政務外網、互聯網為基礎搭建電子檔案接收系統(tǒng)，計劃將原有城建檔案管理信息系統(tǒng)升級，增加檔案接收和數據管理的相關功能，保證電子檔案的“四性”，確保電子檔案移交、接收流程的規(guī)范性。而杭州市城市建設檔案館改造升級原有信息系統(tǒng)（把操作系統(tǒng)由Windows變?yōu)長inux，數據庫改成國產達夢數據庫，開發(fā)語言由.Net變?yōu)镴ava），搭建了杭州市工程建設電子檔案單套制歸檔管理試點平臺，并劃分工程準備、工程施工、竣工圖形成、竣工驗收四個節(jié)點進行接收；平臺內置四性檢測功能，可以同步自動檢測移交單位上傳的電子檔案。在安全認證方面，該館引入區(qū)塊鏈技術，保證電子檔案存儲的可靠性和電子簽章數據格式的正確性；在電子簽章核驗方面，采用哈希值校驗技術、接口核驗技術進行認證，以確保電子檔案不被篡改。湖州市城市建設檔案館則在城建檔案管理系統(tǒng)中增加了電子檔案在線接收模塊和在線查檔功能，在此基礎上建立起城建檔案全流程數字化管理平臺，實現在線移交和管理、在線流程化審核，該系統(tǒng)采用NET MYSQL架構與B/S模式，為城建檔案“收、管、用”賦能。

（三）操作流程方面：探索規(guī)范化的電子檔案移交基本工作流程

當前，各級部門對建設工程電子檔案的推廣力度日益加大，電子檔案必將成為未來歸檔的主流方式。已開展建設工程電子檔案接收的地區(qū)，電子檔案接收內容為全部工程竣工檔案，包括檔案著錄數據。目前檔案著錄數據的接收較為成熟，而電子檔案接收大多還處在探索和初步實行階段。筆者認為，在過渡期內已經產生的紙質檔案可繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的接收方式，在建設單位移交檔案資料后，由城建檔案館將電子著錄數據導入城建檔案管理信息系統(tǒng)；直接從建設單位接收電子檔案的方式，需要在保證檔案來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的前提下，進一步探索更普遍適用的電子檔案接收流程。

筆者通過調研了解到，根據現有技術和設施情況，目前大部分建設單位會采取離線數據包方式將檔案整體導出，存儲在光盤或硬盤等載體上，城建檔案館再對數據包進行整體導入。鑒于此，筆者認為離線移交方式仍存在安全風險，檔案移交仍需要通過一定的載體，存在損害電子文件真實性、完整性、可讀性的風險，同時也不利于前端部門對檔案資源的利用。因此筆者構想的移交流程與方法為：運用在線的移交方式，建立一種具有規(guī)范化流程和標準化技術的電子檔案移交方法。其具體內容包括：（1）數據導入：建設單位首先做好自檢（四性檢驗），形成如“電子文件歸檔登記表”相關的附件材料，然后把各類電子文件及其元數據形成的信息包在線報送到城建檔案館信息管理系統(tǒng)平臺，導入數據，進行過渡性管理。（2）清點和檢測：城建檔案館按照移交的管理規(guī)范和接收的質量要求進行審核清點。城建檔案館設置指令，將信息包從檔案接收模塊導入到系統(tǒng)內的數據處理模塊，進行清點和審核。一是嚴格進行“四性檢測”；二是檢測后再進行人工審核，包括對電子檔案目錄、名稱、格式等內容的審核。若未通過四性檢測或移交要求，則立即通知移交單位做進一步規(guī)范化處理，限時整改，重新移交全部或部分檔案。（3）交接：在通過“四性檢測”和人工審核合格后，規(guī)范有序存儲，交接雙方填寫“工程竣工電子檔案交接單”，簽字蓋章，完成交接手續(xù)。

綜上，通過規(guī)范電子檔案移交流程，以在線接收電子檔案的形式作為參考模式，可以提升數字化環(huán)境下檔案實體與信息的安全性，還可以為電子檔案在存儲的基礎上建立深度的數據關聯，為有效開展其他環(huán)節(jié)的檔案工作提供堅實保障。

當前電子檔案的移交與接收還沒有形成規(guī)范化的模式和標準，各地仍在摸索和完善中，因此相關的研究具有非常重要的價值。電子檔案具有一定的特殊性，例如數據便于復制、內容信息與載體可分離、依賴特定計算機軟硬件設備，因此其移交與接收工作需要遵循嚴格的流程，確保安全可靠、權責明確，從源頭上保證電子檔案的“四性”。城建檔案館應開闊視野，深入探索，積極利用大數據、區(qū)塊鏈、云計算、人工智能、知識圖譜等技術，進一步完善電子檔案的移交與接收工作，推動建設工程電子檔案管理走進新里程、邁上新臺階、跨入新境界。

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作者單位：北京市城市建設檔案館