論一帶一路建設(shè)中的科技人才互通

陳大鵬　李大偉

[摘要] 科技人才互通，是推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是暢通服務貿(mào)易、推動規(guī)則標準“軟聯(lián)通”、深化同共建國家人民“心聯(lián)通”的重要手段。當前主要國家加大“搶人才”工作力度，同時將人才跨境合作“政治化”，部分國家打著“國家安全”旗號對人才合作施加限制。我國積極參與全球和區(qū)域人才跨境合作，在出入境管理、執(zhí)業(yè)資格互認、國際化生活環(huán)境和服務保障、人才交流等方面擴大開放，有望成為共建“一帶一路”國家的科技人才中心之一，但與共建國家人才合作中也存在人才合作層次有限、對我國參與全球科技治理的功能提升有待強化等問題。建議進一步提升人才合作在共建“一帶一路”中的功能地位，以科技人才合作推進“創(chuàng)新絲綢之路”建設(shè)，優(yōu)化相關(guān)制度環(huán)境，持續(xù)推進世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 一帶一路? ? 人才互通? ? 全球人才合作? ? 科技人才? ? 創(chuàng)新絲綢之路

[中圖分類號] G316? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）01-0028-08

[作者簡介] 陳大鵬，中國宏觀經(jīng)濟研究院對外經(jīng)濟研究所助理研究員、博士，研究方向：國際金融、中國對外開放戰(zhàn)略；李大偉，中國宏觀經(jīng)濟研究院對外經(jīng)濟研究所新興經(jīng)濟體研究室主任、研究員、博士，研究方向：國際貿(mào)易、中國對外開放戰(zhàn)略。

隨著全球經(jīng)濟增長從要素驅(qū)動型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)型，培育和引進人才成為主要國家的重要發(fā)展戰(zhàn)略，全球人才合作特別是科技人才合作在國際合作中的地位上升，在全球治理中也占有關(guān)鍵位置。黨的二十大報告強調(diào)，“必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力，深入實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”“聚天下英才而用之”“加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，加強人才國際交流，用好用活各類人才”?！耙恰背蔀閿U大“引進來”的關(guān)鍵領(lǐng)域，人才跨境合作也成為制度型開放的重要抓手（楊長湧，2020；李大偉，2020；關(guān)秀麗，2022）?？萍既瞬呕ネ?，是推動“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，是暢通服務貿(mào)易、推動規(guī)則標準“軟聯(lián)通”、深化同共建國家人民“心聯(lián)通”的重要手段，也是新形勢下我國搶抓新一輪科技革命新機遇、更好吸引全球高端要素集聚、參與全球科技治理體系改革的“必修課”。黨的十八大以來，在“人才強國”戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，我國提出“聚天下英才而用之”人才工作方略，世界重要人才中心和創(chuàng)新高地建設(shè)持續(xù)推進。我國出臺《外國人入境出境管理法》《外國人入境出境管理條例》《外國人才簽證制度實施辦法》《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》等法律法規(guī)，近年來又推出“允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)”等新政策，探索《外國人永久居留管理條例》（目前處于“征求意見稿”）等新階段法律，外國人才引進越來越體系化、規(guī)范化、制度化。各地方尤其是自貿(mào)試驗區(qū)等開放載體也紛紛推出具有本地特色的外國人才引進新舉措，力圖建成集聚全球英才的開放高地。然而，整體來看，共建“一帶一路”人才跨境流動和深入合作對我國科技實力、綜合國力和國際競爭力的提升仍有待強化。

一、全球科技人才合作新動向

1. 主要國家加大“搶人才”力度，凸顯科技人才的“資源性”

主要國家針對關(guān)鍵科技領(lǐng)域的中高層次人才，以移民福利和資金支持為主要“賣點”，加大引才力度（陳勁、王璐瑤，2021）。美國一直是全球技術(shù)移民輸入規(guī)模最大、最成功的國家，從國外引入科技人才一直是美國政府長期以來的重要政策，其完備和相對成熟的移民法律政策體系是吸引技術(shù)移民的有力保障。美國前總統(tǒng)特朗普調(diào)整移民政策，在維持每年發(fā)放大約100萬張綠卡數(shù)量不變的前提之下，將“價值人才”（包括優(yōu)秀學生、專業(yè)人士、職業(yè)高技能人才等）占比從12%提升至57%。拜登政府上臺后，推出了一系列針對全球STEM（科學、技術(shù)、工程和數(shù)學）人才的招攬政策，包括針對國際學生和青年研究人員的各類支持，以及針對“非凡能力”人才的特別優(yōu)待。2019年，澳大利亞推出“全球人才獨立計劃”，針對資源、農(nóng)業(yè)食品與農(nóng)業(yè)科技、能源、醫(yī)療衛(wèi)生、國防、先進制造業(yè)和航天、循環(huán)經(jīng)濟、數(shù)字科技、基礎(chǔ)設(shè)施和旅游、金融服務和金融科技、教育等十大領(lǐng)域內(nèi)的全球杰出人才提供永居身份“快速通道”。2020年，德國《技術(shù)移民法》正式生效，創(chuàng)建了面向未來和基于需求的第三國技術(shù)人員移民框架，提高了合格專業(yè)人員赴德工作的可能性。2020年，英國實施“全球人才簽證”項目，大力吸引世界上最頂尖的高層次技術(shù)人才，申請名額不設(shè)上限。2022年，日本改革“高級人才積分制”，計劃將積分制改革的實施范圍擴展至全國，進一步便利外國高端人才在日本居留乃至獲得永居權(quán)。

2. 部分國家加大對科技合作的國家安全審查，凸顯科技人才的“政治性”

中美競爭的主陣地已經(jīng)從傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域擴展到科技領(lǐng)域，人才競爭的政治屬性明顯增強。美國打著“國家安全”的旗號，對人才合作施加雙向限制。一方面，美國限制我國相關(guān)機構(gòu)資助和參與美國主導的科研項目，如美國在《無盡前沿法案》中強調(diào)所謂的“科研安全”，甚至專門針對我國量身定制了一些“排除”方案，包括禁止聯(lián)邦科研人員參與以中國為首的外國政府人才招募計劃，禁止國家科學基金會向與孔子學院合作的高校提供資金，審查外國對美高等教育的投資和贈與行為等。2022年1月，美國發(fā)布《國家安全總統(tǒng)備忘錄（NSPM-33）實施指南》，要求各類研發(fā)項目在申請政府資金支持時，按要求披露涉國家安全相關(guān)信息，包括參與人員是否受到境外人才項目資助等。另一方面，美國粗暴限制美方人員參與我國相關(guān)研發(fā)項目，干涉中美企業(yè)的跨境研發(fā)合作。如2022年10月，美國商務部升級對中國芯片及設(shè)備出口限制，其中要求美方相關(guān)人員必須獲得許可證才能在中國的半導體企業(yè)任職。

3. 研究人員跨國合作較為普遍，但近年來增長有限

根據(jù)OECD統(tǒng)計，主要學術(shù)期刊發(fā)表的文章中，涉及跨境學術(shù)合作的文章占較大比例，其中，美國學者發(fā)表的論文中約1/3為與其他國家科研人員合作發(fā)表，英國為50%左右，日本為20%左右（圖1）。但整體來看，近10年來，該比例基本維持穩(wěn)定，跨國科技合作遭遇瓶頸。新冠疫情發(fā)生以來，跨境聯(lián)合研究穩(wěn)中有進，體現(xiàn)出跨境聯(lián)合研究本身具有“線上”合作的屬性。

二、我國參與全球和區(qū)域科技人才

合作的現(xiàn)狀及瓶頸

（一）針對不同層次海外人才實施不同的簽證管理，但標準、配額管理等缺乏透明度且可能引發(fā)民眾誤解

2012年以前，外國人出入境和居留受《中華人民共和國外國人入境出境管理法》及其實施條例管理，2013年起納入《中華人民共和國出境入境管理法》統(tǒng)一管理。為了規(guī)范簽證的簽發(fā)和外國人在中國境內(nèi)停留居留的服務和管理，2013年國務院發(fā)布《中華人民共和國外國人入境出境管理條例》，對各類簽證給出詳細定義和規(guī)定，涉及外國人才入境的主要是Z字簽證（發(fā)給申請在中國境內(nèi)工作的人員）、F字簽證（發(fā)給入境從事交流、訪問、考察等活動的人員）、R字簽證（發(fā)給國家需要的外國高層次人才和急需緊缺專門人才）、M字簽證（發(fā)給入境進行商業(yè)貿(mào)易活動的人員）、D字簽證（發(fā)給入境永久居留的人員）以及L字簽證（發(fā)給入境旅游人員，因申請較為容易，部分入境服務提供者以L字簽證從事商務活動）。除簽證外，外國人在華工作必須申請外國人來華工作許可，獲得《外國人工作許可通知》《外國人工作許可證》或者《外國專家來華邀請函》。

當前，國外高層次人才引進則適用外國專家局出臺的《外國人來華工作許可服務指南（暫行）》《外國人來華工作分類標準（試行）》《積分要素計分賦值表（暫行版）》，主要面向國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要的外國高層次人才和急需緊缺人才、符合“高精尖缺”和市場需求導向的科學家、科技領(lǐng)軍人才、國際企業(yè)家、專門人才和高技能人才等。符合條件的外國人需要向各地或者各主管部門提出申請，匯總后統(tǒng)一由人社部審核、發(fā)放許可證，執(zhí)行嚴格的配額制。而配額的分配機制和決策過程又缺乏透明度，外籍人士和用人單位在申請過程中都要承擔較大的不確定性，客觀上降低了外籍人士在華尋找工作和用人單位招聘外籍人士的意愿。外國人永久居留相關(guān)規(guī)定也容易引發(fā)國內(nèi)爭議?！吨腥A人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》發(fā)布后，輿論上曾出現(xiàn)較大爭議，在我國城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展不平衡、進城務工農(nóng)民工公民化程度滯后、戶口問題導致公民待遇不平等等問題尚未得到妥善解決的情況下，部分民眾對外籍人士取得永居權(quán)后擠占國內(nèi)就業(yè)崗位和社會公共福利資源，甚至在中國社會中享受“超國民待遇”等存在擔憂。

同時，目前我國政府與其他國家簽訂的執(zhí)業(yè)資格證書互認協(xié)議較少，大多數(shù)行業(yè)的外國人在華工作需要持有中國執(zhí)業(yè)資格證書，而外國人在境內(nèi)參加執(zhí)業(yè)資格鑒定考試需要特殊申請、且只能用中文應試，這顯著加大了外國人在華就業(yè)的難度。

（二）針對海外人才推出多樣化優(yōu)待措施，但我國大部分地區(qū)缺乏外籍人士需要的國際化生活環(huán)境

近年來，我國將“引智”作為擴大“引進來”的重點領(lǐng)域之一，加強稅收、離岸創(chuàng)新、各類服務保障等領(lǐng)域的政策支持，積極鼓勵境外各類高水平人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

第一，稅收優(yōu)惠?！敦斦?國家稅務總局關(guān)于個人所得稅若干政策問題的通知》（財稅字〔1994〕20號）、《國家稅務總局關(guān)于外籍個人取得有關(guān)補貼征免個人所得稅執(zhí)行問題的通知》（國稅發(fā)〔1997〕54號）和《財政部 國家稅務總局關(guān)于外籍個人取得港澳地區(qū)住房等補貼征免個人所得稅的通知》（財稅〔2004〕29號）等文件規(guī)定，外籍個人在華收入在繳納個稅時，享受住房補貼、語言訓練費、子女教育費等津補貼免稅優(yōu)惠政策?！敦斦?國家稅務總局關(guān)于個人所得稅法修改后有關(guān)優(yōu)惠政策銜接問題的通知》（財稅〔2018〕164號）要求，自2022年1月1日起，外籍個人不再享受這一免稅優(yōu)惠政策，應按規(guī)定享受專項附加扣除?？紤]到疫情影響，2021年末，財政部、國家稅務總局發(fā)布公告，將這一優(yōu)惠政策執(zhí)行期限延長至2023年末。

第二，就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策。如為了吸引海外人才來華創(chuàng)業(yè)、工作和服務，2004年，中國科協(xié)和35個海外科技團體正式啟動實施“海外智力為國服務行動計劃”，在若干地區(qū)建立試點。2015年起，試點地區(qū)逐步升級為“海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地”。截至2022年底，中國科協(xié)已在全國設(shè)立20多家海外人才離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地。這些基地往往依托當?shù)氐母咝?、科研院所、高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園以及重點企業(yè)等資源，以“不求所在，但求所用”的理念，創(chuàng)新海外人才政策，吸引國際人才來華開展離岸創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，推動創(chuàng)新資源集聚。

第三，服務保障。如海南自貿(mào)港推行國際人才引進“單一窗口”和電子化服務，實行信息共享、聯(lián)審聯(lián)檢，為國際人才提供出入境證件、工作許可證以及商事注冊、醫(yī)療保險、入境體檢、子女就學、法律援助、語言培訓、文化交流等“一站式”服務。同時，海南幫助外籍人才解決配偶就業(yè)和子女入學問題，把符合《海南自由貿(mào)易港高層次人才分類標準》的國際人才配偶納入就業(yè)安置范圍，其子女同等享受海南高層次人才子女入學相關(guān)待遇，并完善外籍人才購車和住房保障政策。

然而，在華就業(yè)的外籍人士享受“準居民待遇”尚有較大提升空間。目前外籍人士在公共服務（包括在公立醫(yī)院就醫(yī)、子女義務教育、養(yǎng)老等）和商業(yè)服務（包括申請信用卡、申請住房貸款等金融服務）等方面面臨若干限制，同時在日常生活中有較多不便利，如外籍人士旅行只能入住有外賓接待資質(zhì)的酒店、難以參與限購城市的中小客車指標申請等。

（三）與主要國家推動人才交流、跨境稅收等領(lǐng)域合作，但部分合作協(xié)議與國內(nèi)制度缺乏協(xié)調(diào)甚至存在內(nèi)在沖突，導致效果不佳

在人才交流方面，根據(jù)科技部和教育部數(shù)據(jù)，目前中國與其他國家簽署人才交流協(xié)議約350項，與188個國家和地區(qū)、46個重要國際組織建立了教育合作與交流關(guān)系，與54個國家簽署了高等教育學歷學位互認協(xié)議。如2018年中法簽署《關(guān)于促進兩國人才交流合作的協(xié)議》，旨在推動兩國高端人才訪問、工作和交流，并建立人才交流合作定期會晤機制。參與和發(fā)起國際大科學計劃也是人才交流的重要渠道，且主要針對高層次人才。“十三五”以來，我國參與度較高的國際大科學計劃主要包括國際熱核聚變實驗堆計劃（ITER）、平方公里陣列射電望遠鏡（SKA）、地球觀測組織（GEO）、國際大洋發(fā)現(xiàn)計劃，涵蓋了全球氣候變化、地學、生命科學、空間天文學、空間物理學等領(lǐng)域。我國牽頭的國際大科學計劃（包括正在申請中的）主要包括三極環(huán)境與氣候變化、國際子午圈、人類表型組、深時數(shù)字地球、全球干旱生態(tài)系統(tǒng)、化學地球、全球巖溶動力系統(tǒng)資源環(huán)境效應、全球海洋負排放等。其中，全球海洋負排放國際大科學計劃由我國聯(lián)合全球22個國家的38所高校及科研院所參加，在2022年初獲得評審通過，作為聯(lián)合國海洋科學促進可持續(xù)發(fā)展十年行動計劃和聯(lián)合國十年倡議計劃框架下的重要海洋倡議，與其他多項可持續(xù)發(fā)展計劃相互攜同，加速海洋相關(guān)領(lǐng)域科學發(fā)展，加強人類社會應對氣候變化等重大挑戰(zhàn)的能力。

在跨境稅收方面，截至2022年底，我國稅收協(xié)定網(wǎng)絡(luò)已覆蓋112個國家（地區(qū)），外籍人士可以享受按照相關(guān)雙邊稅收協(xié)定辦理減免稅。如《中華人民共和國和美利堅合眾國政府關(guān)于對所得避免雙重征稅和防止偷漏稅的協(xié)定》第十九條教師和研究人員條款規(guī)定，“任何個人是、或者在直接前往締約國一方之前曾是締約國另一方居民，主要由于在該締約國一方的大學、學院、學校或其他公認的教育機構(gòu)和科研機構(gòu)從事教學、講學或研究的目的暫時停留在該締約國一方，其停留時間累計不超過三年的，該締約國一方應對其由于教學、講學或研究取得的報酬，免予征稅”。然而，由于部分合作協(xié)議與國內(nèi)稅制缺乏協(xié)調(diào)甚至存在內(nèi)在沖突，導致效果不佳。如當前雙邊稅收協(xié)定與中國國內(nèi)稅制缺乏相應協(xié)調(diào)，國內(nèi)個人所得稅相關(guān)法律又缺乏邏輯自洽，因此在立法和執(zhí)法層面存在非居民工資薪金所得來源地認定規(guī)則不清晰等問題（崔曉靜，2018）。

三、科技人才合作在共建“一帶一路”

高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用及面臨的問題

（一）我國有望成為共建“一帶一路”國家的科技人才中心之一，但目前科技人才合作尚處起步階段

從人才流動網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)看，我國有望成為共建“一帶一路”國家的科技人才中心之一。2015年，科技人才服務“一帶一路”建設(shè)峰會召開，并發(fā)布《科技人才服務“一帶一路”建設(shè)倡議》，強調(diào)吸引人才開展合作創(chuàng)新，動員人才支撐經(jīng)濟發(fā)展，組織人才開發(fā)人才智庫，推動人才促進文化融通。2016年《推進“一帶一路”建設(shè)科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》強調(diào)，要突出科技人才在支撐“一帶一路”建設(shè)中的關(guān)鍵核心作用，以人才交流深化科技創(chuàng)新合作，激發(fā)科技人才的積極性和創(chuàng)造性，為深化合作奠定堅實的人才基礎(chǔ)。截至2021年底，中國已和84個共建國家建立科技合作關(guān)系，支持聯(lián)合研究項目1118項，在農(nóng)業(yè)、新能源、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域啟動建設(shè)53家聯(lián)合實驗室，助力“創(chuàng)新絲綢之路”建設(shè)。侯純光 等（2019）指出，“一帶一路”沿線國家或地區(qū)人才流動的數(shù)量和路徑在迅速增加，同時沿線人才流動網(wǎng)絡(luò)呈“由中向西，自南到北”的空間格局特征，中亞地區(qū)的留學生主要向西流向俄羅斯、烏克蘭等國，東南亞和南亞地區(qū)的留學生主要向北流向中國內(nèi)地，由此形成獨聯(lián)體社團、中國東盟社團、西亞北非社團、中東歐社團、南亞社團5個社團，其中中國內(nèi)地和俄羅斯處于沿線人才流動網(wǎng)絡(luò)的核心位置。

然而，我國和共建“一帶一路”國家的科技人才合作目前尚處于起步階段，存在層次較低、機制不完善、雙向互動不強等問題。一是當前的科技人才合作主要以政府推動的教育合作為主，高等研究機構(gòu)特制是企業(yè)基于研究訴求特別是產(chǎn)業(yè)化研究訴求推動的科技人才合作十分缺乏。二是我國在和共建“一帶一路”國家開展科技人才合作時觀念尚未徹底轉(zhuǎn)變，仍然存在共建“一帶一路”國家缺乏人才、合作主要帶有援助性質(zhì)等觀念，深入挖掘共建“一帶一路”國家人才資源的意愿不夠強烈。三是人才流動中外國留學生的占比較大，且部分留學生培養(yǎng)目標是職業(yè)教育和技能人才，缺少真正意義上的高層次人才，更缺乏能起到技術(shù)領(lǐng)軍作用的高端人才。四是優(yōu)秀留學生群體留華工作的機制有待完善。根據(jù)2017年發(fā)布的《關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項的通知》，外籍畢業(yè)生在華就業(yè)需要在中國境內(nèi)高?；蛘呔惩庵咝Ｈ〉么T士及以上學位，薪酬不低于城鎮(zhèn)職工平均工資。但各省市并無自主權(quán)，僅能向人社部報送相關(guān)需求，由人社部統(tǒng)一確定各地配額。

（二）我國與共建“一帶一路”國家科技人才跨境合作有助于提升我國在全球科技合作治理中的地位，但功能有待進一步發(fā)揮

在美西方將我國列為競爭對手實施遏制打壓政策的情況下，我國與共建“一帶一路”國家科技人才跨境合作有助于彰顯大國科技開放合作的底氣和決心，最大程度團結(jié)友華勢力，避免其他國家“選邊站隊”，倒逼歐美發(fā)達國家與我務實合作、共推技術(shù)進步。但整體而言，我國與共建“一帶一路”國家科技人才跨境合作不如我國與發(fā)達國家合作層次深、關(guān)系近、互補性強。我國主動參與全球科技合作治理的主要目的是增強自身戰(zhàn)略科技實力和引領(lǐng)能力，主要學習目標和競爭對象都是歐美發(fā)達國家，而大多數(shù)共建“一帶一路”國家尚缺乏在全球性重大問題和人類科學前沿方面的技術(shù)和人才儲備，也缺乏相應的資金支持能力，少數(shù)國家甚至對我技術(shù)援助和研究支持懷有疑慮態(tài)度。同時美西方國家借助自身成熟的研發(fā)體系和技術(shù)引領(lǐng)能力加大力度籠絡(luò)東盟等關(guān)鍵地區(qū)和國家，我國與共建“一帶一路”國家科技人才跨境合作對于提升我國在全球科技合作治理中影響的作用有待進一步發(fā)揮。

（三）我國與共建“一帶一路”國家在科技人才跨境流動的規(guī)則合作尚有較大提升空間

一是人才交流協(xié)議主要聚焦職業(yè)教育、技能培訓、留學等，在高層次人才聯(lián)合培養(yǎng)等方面進展有限。整體來看，共建“一帶一路”國家科技實力偏弱，主要訴求是借助我相對完善的高等教育和職業(yè)教育體系幫助培養(yǎng)技能型人才，完成教育后回國服務其本國發(fā)展。同時，部分共建“一帶一路”國家對高層次人才合作態(tài)度復雜微妙，一方面擔心其優(yōu)秀留學生留華工作，導致“人才外流”，另一方面也擔憂高層次科研人員跨境合作引入所謂國家安全風險。

二是“聯(lián)合實驗室”等機制初步發(fā)揮作用，但科研人員跨境合作機制仍有待完善。截至2021年底，中國已和84個共建國家建立科技合作關(guān)系，支持聯(lián)合研究項目1118項，在農(nóng)業(yè)、新能源、衛(wèi)生健康等領(lǐng)域啟動建設(shè)53家聯(lián)合實驗室，成為聯(lián)合研究、人員交流、產(chǎn)學研結(jié)合的優(yōu)質(zhì)載體。但是整體來看，跨境聯(lián)合研究項目在人員薪酬發(fā)放、稅收征收、科研資金跨境流動、科研設(shè)備等物資進出口等方面的機制仍有待完善。如按照現(xiàn)行規(guī)定，大部分雙邊稅收協(xié)定中針對研究人員的稅收抵免僅限于學校和科研院所，而對民間科研機構(gòu)缺乏包容性。又如，部分科研項目資助要求外籍人士必須正式受雇于國內(nèi)科研機構(gòu)，而不承認非正式的科研合作關(guān)系。

三是外國人才素質(zhì)和引才工作的評價體系尚待完善。一方面，對外國人才本身素質(zhì)的評價體系不完善。引進外國人才往往以學位、職稱、論文、榮譽稱號等作為評價指標，存在“五唯”傾向（唯學歷、唯資歷、唯“帽子”、唯論文、唯項目），導致人才引進中出現(xiàn)“重表面業(yè)績，輕實際貢獻”的現(xiàn)象，存在對人才信息掌握不全面、與產(chǎn)業(yè)結(jié)合度不高、知識產(chǎn)權(quán)規(guī)范監(jiān)督不嚴等問題，對本地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際需求和人才價值貢獻潛力考慮不充分，引才實際效果打了折扣。另一方面，對用人單位和地方政府引才工作的評價體系不完善。部分領(lǐng)域和地區(qū)往往將吸引外國人才與諸多具體指標盲目掛鉤，如有高校將招收留學生和外籍教師作為本校國際化水平的指標，部分地方政府將引進外籍專家作為本地國際化創(chuàng)新能力的指標，部分商業(yè)活動將邀請外籍人士參加作為項目組織方國際化視野的指標等。

四、我國開展“一帶一路”

科技人才互通的具體思路和政策建議

（一）具體思路

一是強調(diào)多層次人才深度合作。我國開展“一帶一路”科技人才互通，既要關(guān)照青年學生、初級研究人員等，充分激活其成為高層次人才的潛力，又要爭取現(xiàn)有高層次人才尤其是關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的拔尖人才，并發(fā)揮其“老帶新”作用，實現(xiàn)多層次人才的綜合深度合作。

二是聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重點國別。共建“一帶一路”國家發(fā)展水平、科技實力、人才基礎(chǔ)等有明顯差異。應聚焦關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域，針對部分技術(shù)實力強、科技人才多的國家，重點開展聯(lián)合研發(fā)、人才聯(lián)合培養(yǎng)、高層次人才共享等合作。而對于技術(shù)實力較弱、發(fā)展?jié)摿^大的共建國家，我國應發(fā)揮技術(shù)人才引領(lǐng)作用，適當派出技術(shù)人員、增加留學生名額，提升對這些國家技術(shù)進步和人才培養(yǎng)的影響力。

三是豐富合作手段，創(chuàng)新合作機制。在傳統(tǒng)的培訓學習、訪問交流、聯(lián)合發(fā)表文章等合作手段的基礎(chǔ)上，推動與共建“一帶一路”國家在人才聯(lián)合培養(yǎng)、學歷學位和技能證書互認、國家科研基金支持雙向開放、大型科研項目跨境合作等方面豐富合作手段、創(chuàng)新合作機制，在科研管理等方面進一步為科研人員“松綁”，協(xié)調(diào)科研項目的國家安全審核機制，讓科研人員跨境合作更通暢、更充分、更安心。

（二）政策建議

一是創(chuàng)新國際化人才理念，由引進人才向引進及培養(yǎng)人才并重轉(zhuǎn)變。一方面，應充分認識到我國無論從硬件還是軟件方面，培養(yǎng)人才的能力已經(jīng)大幅度提升，完全具備培養(yǎng)高素質(zhì)人才的能力，可以將共建“一帶一路”國家的優(yōu)秀潛力人才轉(zhuǎn)變?yōu)楦咚刭|(zhì)人才，并為我所用；另一方面，應充分認識到共建“一帶一路”國家同樣具有豐富的人力資源，逐步改變過度依賴從歐美發(fā)達經(jīng)濟體輸入人才資源的理念，采取聯(lián)合培養(yǎng)等新型方式，與共建“一帶一路”國家共同培養(yǎng)優(yōu)秀人才。

二是加強頂層設(shè)計。進一步強化人才合作在共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵地位，貫徹共商共建共享的理念，以人才合作助力“創(chuàng)新絲綢之路”建設(shè)。編制共建“一帶一路”人才互通專項規(guī)劃，與更多共建國家聯(lián)合制定人才合作規(guī)劃和實施方案。充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)（港）、邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)、國家級新區(qū)、沿邊開發(fā)開放試驗區(qū)等各類開放平臺在共建“一帶一路”科技人才合作方面的先行先試和壓力測試功能，建立相關(guān)容錯機制，探索在做好宏觀風險管理的前提下將部分權(quán)限整合下放，支持有條件的地方在外籍人才出入境便利、永久居留資格、執(zhí)業(yè)資格互認和職稱評價體系對接、個稅征收、跨境金融服務、教育醫(yī)療養(yǎng)老等社會服務、職務科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)等領(lǐng)域進行政策創(chuàng)新試點。

三是擴大外籍科技人才在華就業(yè)創(chuàng)業(yè)的開放度。逐步擴大外籍人士“積分落戶”制度的覆蓋面，為外籍人士在華申請永久居留提供穩(wěn)定的、清晰的心理預期，吸引高層次人才在華長期投資、就業(yè)、居住，相關(guān)政策應進一步向科技人才傾斜。推動主要城市“積分落戶”體系的跨地區(qū)互認，實現(xiàn)“積分跟著人走”，當外籍人士跨市、跨省擇業(yè)時，之前已有的積分在新的城市可獲累計認可。建立健全外籍人士執(zhí)業(yè)資格審查制度，加強我國同主要經(jīng)濟體和國際組織的執(zhí)業(yè)資格互認和職稱評價體系對接，同時加強國內(nèi)各地專業(yè)技術(shù)任職資格和職業(yè)技能等級互認，實現(xiàn)“一張證跨境走全國”。但這種執(zhí)業(yè)資格互認應定期評估、嚴格把關(guān)、動態(tài)調(diào)整，既要便利跨境人才流動，又要避免因為資格證“套利”而給予部分外籍人士“超國民待遇”。進一步完善外國人才的評價機制和地方政府吸引外國人才的考核機制，保證外國人才人盡其用。建立針對外國人才的動態(tài)評價機制，破除吸引外國人才的“五唯”傾向，避免地方政府和用人單位將聘用外國人才與某些具體指標（如提升國際化水平）盲目掛鉤，吸引外國人才的相關(guān)政策應重點強調(diào)為人才提供高質(zhì)量服務而非為外籍人士提供“特殊優(yōu)待”，充分發(fā)揮各類市場主體吸引、利用外國人才的主動性，從用人單位的實際需求出發(fā)，做好外國人才的引進工作。

四是以國際大科學計劃等項目為抓手，推動科技人才跨境交流和合作。國際大科學計劃是人類科學探索的最前沿，長期以來被發(fā)達國家壟斷，我國和其他發(fā)展中國家以參與完成子任務為主，缺乏深度參與和引領(lǐng)作用。牽頭發(fā)起國際大科學計劃，并聯(lián)合有技術(shù)實力的共建“一帶一路”國家共同推進，有助于以最前沿技術(shù)探索帶動整體技術(shù)進步，有助于應對大國博弈中可能的技術(shù)封鎖、增強戰(zhàn)略科技實力和自主創(chuàng)新能力，有助于提升我國和共建“一帶一路”國家在全球性重大問題及相關(guān)治理體系中的話語權(quán)。在牽頭發(fā)起國際大科學計劃時，我國要及時發(fā)布項目計劃時間表，下好先手棋，掌握主動權(quán)。在此過程中，應針對共建“一帶一路”國家尤其是技術(shù)實力較強、人才儲備較多的國家，加大宣介力度，邀請其相關(guān)機構(gòu)加入。在大型項目合作中鼓勵針對具體問題組建跨國研究團隊，推動經(jīng)費分配和薪酬體系標準化、科研人員外匯匯兌便利化、研究成果評價機制一體化、科研人員個人所得稅抵免規(guī)范化，避免國內(nèi)外機構(gòu)合作中出現(xiàn)“切塊分割、各自為政”的問題。

五是推動各類政府性科研基金的雙向開放，便利化科技人才跨境合作。推動我國和共建“一帶一路”國家的政府性科研基金項目雙向開放，完善自科基金等對境外科研人員開放的機制，尤其支持國內(nèi)外科研機構(gòu)聯(lián)合申請相關(guān)基金項目，同時新設(shè)針對頂尖科學家和其他優(yōu)秀科研人員的全球性基金項目，鼓勵我國研究人員單獨或者聯(lián)合共建“一帶一路”國家相關(guān)科研人員共同申請各類國際科研基金項目。協(xié)調(diào)科研項目國家安全審查機制，與共建“一帶一路”國家簽署科研基金支持項目國家安全審查諒解備忘錄，對相關(guān)項目需要披露的信息做出規(guī)范，推動相關(guān)標準雙邊互認，用開放合作回擊美西方限制本國科研人員接受境外資金項目支持的封閉行為。

六是借鑒CPTPP等高水平國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，對高技術(shù)人才跨境流動做出更高水平的承諾，進一步便利化與共建“一帶一路”國家的人才跨境合作。CPTPP各國提供的自然人流動相關(guān)承諾中，往往針對高技術(shù)人才和專業(yè)人才做出專門承諾，如日本允許五年居留，澳大利亞允許兩年居留，加拿大和新西蘭允許一年居留等，且通常可延長、允許子女和配偶陪同。我國在新設(shè)或者升級FTA時，應對高技術(shù)人才跨境流動做出更多承諾，尤其是在部分國際化程度較高、人才緊缺的領(lǐng)域，如金融、會計、法律等，主動降低門檻，為相關(guān)人才提供更長的居留周期，且不要求與商業(yè)存在掛鉤，以吸引外國專業(yè)人才來華服務。

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The Connectivity of Scientific and Technological Talents in the Construction of Belt and Road

Chen Dapeng， Li Dawei

（Institute of Foreign Economic Research， Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： The connectivity of scientific and technological talents is an important way to promote high-quality development of the Belt and Road Initiative， and an important means to smooth trade in services， promote the "soft link" of rules and standards， and deepen the "heart link" of the people of the country. At present， major countries have intensified their efforts to "grab talents"， while "politicizing" cross-border cooperation of talents， and some countries have imposed restrictions on talent cooperation under the banner of "national security". China has actively participated in the cross-border cooperation of global and regional talents， and has expanded its opening up in terms of entry and exit management， mutual recognition of professional qualifications， international living environment and service guarantee， and talent exchange， which is expected to become one of the science and technology talent centers of the "one belt and one road" country. However， there are also some problems in the talent cooperation with the co-construction countries， such as the limited level of talent cooperation and the need to strengthen the function of China's participation in global science and technology governance. It is suggested to further enhance the functional status of talent cooperation in building the "one belt and one road"， promote the construction of the "Silk Road of innovation" with the cooperation of scientific and technological talents， optimize the relevant institutional environment， and continue to promote the construction of the world's important talent center and innovation highland.

Key words： Belt and Road; Talent Interchange; Global Talents Cooperation; Scientific and Technological Talents; Innovation Silk Road

（收稿日期：2023-01-10? ? 責任編輯：羅建邦）