李燕飆 許妙
摘 ?要:近年來,美國(guó)以“人權(quán)問題”為由不斷升級(jí)對(duì)華制裁,干預(yù)中國(guó)事務(wù),損害中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益。美國(guó)通過涉華人權(quán)制裁立法、對(duì)中國(guó)實(shí)體開展直接制裁、針對(duì)第三國(guó)“人權(quán)事務(wù)”制裁中國(guó)企業(yè)等方式實(shí)施對(duì)華人權(quán)制裁。美國(guó)人權(quán)制裁是一種有危害性的政治干涉,剝奪了被制裁國(guó)公民的發(fā)展權(quán)、生存權(quán)。美國(guó)還濫用WTO例外條款作為抗辯依據(jù),違背不干涉內(nèi)政和國(guó)家管轄權(quán)等國(guó)際基本準(zhǔn)則。其對(duì)華人權(quán)制裁既不具備正當(dāng)性,亦不具備合法性。為應(yīng)對(duì)此類制裁,我國(guó)逐步完善國(guó)內(nèi)反制裁立法框架,積極開展人權(quán)反制實(shí)踐,充分重視國(guó)際人權(quán)治理,取得了積極成效。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)結(jié)合國(guó)際法規(guī)則及我國(guó)國(guó)情加快完善反制裁涉外法治體系,積極利用國(guó)際框架開展反制裁工作,加強(qiáng)中國(guó)人權(quán)話語(yǔ)體系建設(shè),堅(jiān)定維護(hù)以國(guó)際法為基礎(chǔ)的國(guó)際秩序。
關(guān)鍵詞:中美關(guān)系;人權(quán)外交;人權(quán)制裁;涉外法治;反外國(guó)制裁法;反干涉;國(guó)際法
中圖分類號(hào):D871.2 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A ? ?文章編號(hào):2096-3378(2023)03-0166-15
一、問題的提出
出于意識(shí)形態(tài)偏見和政治操弄需要,美國(guó)多次違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則,依據(jù)其國(guó)內(nèi)法對(duì)中國(guó)實(shí)施制裁,粗暴干涉中國(guó)內(nèi)政。制裁和其他經(jīng)濟(jì)手段已成為美國(guó)威懾、脅迫和遏制對(duì)手的更廣泛戰(zhàn)略的一個(gè)重要組成部分[1]。美國(guó)政府不斷強(qiáng)調(diào)和泛化“國(guó)家安全”概念,將制裁“武器化”,實(shí)行“長(zhǎng)臂管轄”,并試圖結(jié)合新干涉主義的對(duì)外人權(quán)戰(zhàn)略,指責(zé)中國(guó)人權(quán)狀況,企圖論證制裁的有效性。“9·11”事件后,美國(guó)政府進(jìn)一步加大制裁力度,制裁范圍從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)大至金融領(lǐng)域,制裁黑名單也越拉越長(zhǎng)。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部《2021年制裁評(píng)估報(bào)告》,截至2021財(cái)年,美國(guó)已生效的制裁措施累計(jì)達(dá)9 400多項(xiàng)。從2000年到2021年,美國(guó)對(duì)外制裁增加了93.3%[2]。其中,美國(guó)制裁的中國(guó)實(shí)體累計(jì)超過1 000家,主要集中在新興科技領(lǐng)域,特別是中國(guó)所需的關(guān)鍵物項(xiàng)或技術(shù),目的是遏阻中國(guó)的科技和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
(一)研究綜述
目前,我國(guó)學(xué)者主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)制裁中的人權(quán)保護(hù)、國(guó)際人權(quán)法規(guī)制等問題進(jìn)行探討,對(duì)美國(guó)特定人權(quán)制裁法案以及歐盟人權(quán)制裁機(jī)制也有一定研究。部分學(xué)者以美國(guó)出臺(tái)《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》為例,梳理美國(guó)人權(quán)制裁的脈絡(luò),認(rèn)為該法能夠有效規(guī)避其他制裁手段的道德后果[3]。有學(xué)者研究美國(guó)人權(quán)制裁運(yùn)行機(jī)制后認(rèn)為,中國(guó)應(yīng)綜合利用立法執(zhí)法和司法手段進(jìn)行對(duì)等反制[4]。部分學(xué)者從貿(mào)易視角提出,正確行使WTO成員貿(mào)易保護(hù)權(quán)及訴諸國(guó)際貿(mào)易、爭(zhēng)端解決機(jī)制等路徑解決人權(quán)制裁危機(jī)[5]。有學(xué)者剖析了歐盟全球人權(quán)制裁機(jī)制,認(rèn)為該機(jī)制在合法性、法律確定性、人權(quán)保障等方面存在一定缺陷,可能構(gòu)成國(guó)際不法行為[6]。但總體而言,目前我國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)人權(quán)制裁的系統(tǒng)研究較少,未能對(duì)人權(quán)制裁予以明確概念界定,從法理視角對(duì)美國(guó)人權(quán)制裁正當(dāng)性與合法性的深挖細(xì)化也較少。同時(shí),在《反外國(guó)制裁法》出臺(tái)后,國(guó)內(nèi)尚未出現(xiàn)基于該法律框架深入探討美國(guó)涉華制裁的文獻(xiàn),相關(guān)研究成果集中在對(duì)該法的定性、出臺(tái)背景、正當(dāng)性基礎(chǔ)以及核心內(nèi)容的分析。近年來,美國(guó)加強(qiáng)人權(quán)制裁、域外適用持續(xù)擴(kuò)張,以人權(quán)為由制裁中國(guó)實(shí)體的案例不斷涌現(xiàn)。這對(duì)學(xué)界以反制裁視角展開美國(guó)人權(quán)制裁研究提出了現(xiàn)實(shí)迫切的要求。
在新一輪制裁浪潮中,健全反制裁法律法規(guī)體系是我國(guó)加強(qiáng)涉外法治工作戰(zhàn)略布局的重要之舉。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法,統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治,以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。當(dāng)前,中國(guó)正在頂層設(shè)計(jì)方面切實(shí)推進(jìn)涉外法治建設(shè),在相關(guān)領(lǐng)域法中增補(bǔ)條款,出臺(tái)阻斷辦法及相關(guān)立法,強(qiáng)化對(duì)域外長(zhǎng)臂管轄的法律阻斷。面對(duì)現(xiàn)實(shí)要求,我國(guó)要堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)內(nèi)法治和涉外法治,按照急用先行原則,加強(qiáng)涉外領(lǐng)域立法,完善反制裁、反干涉、反制“長(zhǎng)臂管轄”法律法規(guī)[7],切實(shí)完善反制裁立法、執(zhí)法、司法體系。
(二)人權(quán)制裁的概念厘定
制裁作為對(duì)外政策中的一種強(qiáng)硬手段,既包含在國(guó)際法框架下的制裁,也包括違反現(xiàn)行國(guó)際法的不法制裁,存在兩面性。本文將研究對(duì)象限定為美國(guó)為首的部分西方國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其政治目的,突破國(guó)際法框架濫用“人權(quán)”對(duì)中國(guó)等其他國(guó)家采取的不法制裁。
制裁在國(guó)際法中沒有權(quán)威的定義,學(xué)界主要圍繞制裁發(fā)起方的目的以及制裁所針對(duì)的行為進(jìn)行探討。一個(gè)廣泛接受的定義是政府刻意地實(shí)施或威脅實(shí)施中斷貿(mào)易、金融活動(dòng)、人員流動(dòng)等[8]。從制裁發(fā)起方的目的來看,普遍觀點(diǎn)認(rèn)為制裁是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益和外交政策目標(biāo)的工具。而反映到國(guó)際實(shí)踐層面,有觀點(diǎn)指出制裁通常是指一國(guó)或多國(guó)對(duì)被制裁國(guó)施加非武力的、非斷絕外交關(guān)系的政治和法律強(qiáng)制措施,旨在增加制裁對(duì)象經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或交易的成本和難度,迫使制裁對(duì)象改變其政治或經(jīng)濟(jì)決策[9]。作為被廣泛使用的一項(xiàng)外交政策,制裁是道德表達(dá)目的和國(guó)內(nèi)政治需求的結(jié)合。此外,國(guó)際社會(huì)中的制裁也可出于懲罰目的。國(guó)際法委員會(huì)在制定《國(guó)際組織責(zé)任條款草案》中曾提出,制裁的特點(diǎn)在于其目標(biāo)的本質(zhì)是懲罰性的,并伴隨著對(duì)類似相關(guān)行為的警告意圖[10]。因此,如果制裁發(fā)起國(guó)不同意目標(biāo)國(guó)的政策或行動(dòng),不僅可以施行事前積極威懾,迫使目標(biāo)國(guó)放棄既定政策并改變行為,也可采用事后消極制裁,使目標(biāo)國(guó)因自身決策承擔(dān)損失。
關(guān)于制裁針對(duì)的行為,根據(jù)《國(guó)際公法百科全書》定義,國(guó)際法中的制裁是指為迫使某國(guó)停止違背國(guó)際法的行為而施加的不利法律后果[11]。這與凱爾森的觀點(diǎn)高度契合。他在《國(guó)際法原理》一書中闡釋了制裁是法律秩序?qū)Σ环ㄐ袨榈姆磻?yīng),是法律秩序所構(gòu)成的共同體對(duì)作惡者即不法行為人的反應(yīng)[12]。這個(gè)定義將國(guó)際法上的違法性作為發(fā)起制裁的前提。我國(guó)《反外國(guó)制裁法》第三條第二款使用“歧視性限制措施”一詞定義制裁針對(duì)的行為,即外國(guó)國(guó)家違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則,以各種借口或者依據(jù)其本國(guó)法律對(duì)我國(guó)進(jìn)行遏制、打壓,對(duì)我國(guó)公民、組織采取歧視性限制措施,干涉我國(guó)內(nèi)政的行為。此條文將“違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本原則”設(shè)置為識(shí)別“歧視性限制措施”的重要依據(jù),明確各國(guó)的不法行為或能增加被我國(guó)列入反制清單或被施加反制措施的風(fēng)險(xiǎn)。
學(xué)者們通過描述實(shí)施原因來定義人權(quán)制裁,認(rèn)為它是經(jīng)濟(jì)制裁的重要工具。霍夫鮑爾將經(jīng)濟(jì)制裁的目標(biāo)細(xì)分為五類,其中一類是使目標(biāo)國(guó)的政策用相對(duì)適度和有限的方式改變,最常見的是針對(duì)人權(quán)等問題而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁[13]。羅艷華、龐林立認(rèn)為,人權(quán)制裁是一個(gè)國(guó)家因?yàn)槟硣?guó)侵犯人權(quán)而對(duì)其實(shí)施制裁的行為[3]。王孜弘指出以人權(quán)與民主為重要政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)制裁即人權(quán)制裁[14]。既有研究注重描述人權(quán)制裁的實(shí)施理由,缺乏對(duì)人權(quán)制裁獨(dú)特性的全面闡釋,更難以概述當(dāng)前美國(guó)所展開的人權(quán)制裁實(shí)踐。我們應(yīng)從性質(zhì)、主體、客體、手段、目標(biāo)等多種要素定義人權(quán)制裁。首先,美國(guó)善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)制裁來實(shí)現(xiàn)較小的政治目標(biāo),經(jīng)濟(jì)制裁是美國(guó)傳統(tǒng)的人權(quán)制裁方式。其次,人權(quán)制裁的發(fā)起主體是國(guó)家或國(guó)際組織,實(shí)施對(duì)象可以是國(guó)家、組織機(jī)構(gòu)、個(gè)人或企業(yè)等。美國(guó)實(shí)施的人權(quán)制裁絕大多數(shù)由其國(guó)內(nèi)法衍生,缺乏國(guó)際法依據(jù)。再次,以《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》為依據(jù)的案例中,常見的人權(quán)制裁手段包括簽證禁令、資產(chǎn)凍結(jié)以及禁止交易往來等。同時(shí),該法也表明其立法宗旨是對(duì)嚴(yán)重侵犯國(guó)際公認(rèn)人權(quán)行為的外國(guó)人或者出于其他目的實(shí)施制裁,即保護(hù)人權(quán)與民主并不是美國(guó)發(fā)動(dòng)制裁的唯一理由。綜上,本文探討的美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁是指美國(guó)為實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo),以所謂“人權(quán)保護(hù)”為理由,通過禁止入境、凍結(jié)或沒收資產(chǎn)、拒絕貿(mào)易往來等手段對(duì)中國(guó)(包括國(guó)家、個(gè)人或企業(yè)、組織)進(jìn)行阻礙或者施加其他不利影響,企圖迫使中國(guó)根據(jù)美國(guó)意愿改變行為的限制性措施。
二、美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁現(xiàn)狀
特朗普政府2017年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》首次將中國(guó)界定為“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。在拜登政府2022年發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中,中國(guó)被美國(guó)視為“超過俄羅斯的最大戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”。美國(guó)妄圖通過技術(shù)限制、經(jīng)濟(jì)制裁等方式削弱中國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力,而制裁是美國(guó)遏制中國(guó)發(fā)展的重要手段,對(duì)華制裁逐漸由最初的“競(jìng)爭(zhēng)遏制”發(fā)展為“全面遏制”。過去5年,美國(guó)政府實(shí)施了數(shù)量空前的以“人權(quán)和腐敗”為借口的制裁。全球制裁跟蹤平臺(tái)Castellum.AI最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,針對(duì)中國(guó)主體的制裁案例中,所謂“人權(quán)與腐敗問題”已成為主要制裁理由[15]。美國(guó)凌駕于多邊人權(quán)機(jī)制之上,高頻針對(duì)中國(guó)內(nèi)政出臺(tái)人權(quán)立法,制裁中國(guó)官員和企業(yè),甚至針對(duì)第三國(guó)“人權(quán)事務(wù)”對(duì)中國(guó)企業(yè)開展制裁。其制裁的單邊化色彩加劇,人權(quán)制裁進(jìn)入高峰期。
(一)涉華人權(quán)制裁立法
美國(guó)實(shí)施對(duì)外制裁時(shí),歷來注重法律體系的建構(gòu),試圖為其行為尋求合法性。2016年12月,《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》生效。該法規(guī)定的制裁理由分為嚴(yán)重違反國(guó)際公認(rèn)人權(quán)和重大腐敗行為兩大類。其中,嚴(yán)重違反國(guó)際公認(rèn)人權(quán)的行為包括酷刑或殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰,未經(jīng)指控和審判的長(zhǎng)期拘留,綁架和秘密拘留造成人員失蹤,以及其他嚴(yán)重剝奪生命權(quán)、自由權(quán)或人身安全的行為。制裁措施包括禁止入境美國(guó)和凍結(jié)美國(guó)境內(nèi)資產(chǎn)。2017年12月,特朗普簽署第13818號(hào)行政令以執(zhí)行《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》,更新了馬格尼茨基名單,進(jìn)一步明確了制裁程序,擴(kuò)大了該法賦予總統(tǒng)的制裁權(quán)力。拜登政府也通過美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)發(fā)布第14032號(hào)行政令制定NS-CMIC清單,試圖進(jìn)一步利用所謂人權(quán)問題對(duì)中國(guó)軍工企業(yè)發(fā)動(dòng)制裁。這些法案逐漸成為美國(guó)對(duì)華制裁的核心立法依據(jù)。
在《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》基礎(chǔ)上,美國(guó)還加快通過國(guó)會(huì)立法、總統(tǒng)行政命令及OFAC等部門條例,為其對(duì)中國(guó)發(fā)動(dòng)制裁提供國(guó)內(nèi)法依據(jù)。其中,國(guó)會(huì)立法主要圍繞我國(guó)香港、新疆、西藏等地所謂“人權(quán)”議題展開。所謂“2019年香港人權(quán)與民主法案”要求針對(duì)任何“違反香港人權(quán)”的外國(guó)人進(jìn)行制裁,措施包括實(shí)施資產(chǎn)凍結(jié)、撤銷現(xiàn)有簽證、禁止入境美國(guó)等,并規(guī)定因“爭(zhēng)取香港民主、人權(quán)和法治和平示威”而被拘捕的人仍可獲得美國(guó)簽證。所謂“香港自治法案”進(jìn)一步強(qiáng)化了涉港人權(quán)制裁機(jī)制,針對(duì)提供實(shí)質(zhì)性協(xié)助的外國(guó)人及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的制裁措施更加細(xì)化[16]。此外,美國(guó)發(fā)布的“年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告”“年度人口販運(yùn)報(bào)告”等均含有涉港內(nèi)容,肆意抹黑香港人權(quán)法治情況[17]。美國(guó)審議通過數(shù)項(xiàng)涉港人權(quán)消極法案。如眾議院米克斯提出的所謂“譴責(zé)繼續(xù)侵犯香港民眾權(quán)利自由的決議案”、民主黨馬利諾夫斯基提出的所謂“2021年香港人民自由與選擇法案”等,要求為反中亂港分子、違法犯罪人員提供庇護(hù)[18],試圖借助人權(quán)議題對(duì)華施壓。
香港國(guó)安法通過后,美國(guó)涉港人權(quán)議題逐漸冷卻。2020年6月特朗普簽署通過所謂“2020年維吾爾人權(quán)政策法案”,這同樣是一部以人權(quán)為名義干涉他國(guó)內(nèi)政的美國(guó)國(guó)內(nèi)單邊立法。該法案針對(duì)美國(guó)政府認(rèn)定為所謂“侵犯維吾爾族人權(quán)”的個(gè)人和組織進(jìn)行制裁。2021年12月,美國(guó)發(fā)布多個(gè)涉“強(qiáng)迫勞動(dòng)”暫扣令(WRO)以及所謂“維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法案”,同時(shí)設(shè)置“可反駁的推定”制度,要求進(jìn)口商提供證據(jù)證明商品均不涉及強(qiáng)迫勞動(dòng)。對(duì)象不僅包括在新疆部分或全部開采、生產(chǎn)和制造的產(chǎn)品,還包括與相關(guān)企業(yè)發(fā)生業(yè)務(wù)往來的含有新疆因素的貨物。關(guān)于涉藏人權(quán)議題,2018年12月特朗普簽署所謂“對(duì)等進(jìn)入西藏法案”,要求國(guó)務(wù)卿每年向國(guó)會(huì)報(bào)告前一年拒絕或限制美國(guó)外交官及其他官員、記者和外國(guó)公民進(jìn)入西藏地區(qū)的中國(guó)官員,采取行動(dòng)拒絕或撤銷其簽證。從上述立法不難看出,美國(guó)涉華立法保持著強(qiáng)硬基調(diào),出臺(tái)的眾多法案以人權(quán)為借口、與貿(mào)易和技術(shù)制裁相聯(lián)結(jié),這為其對(duì)外制裁提供了更多的政策選擇。
(二)對(duì)中國(guó)實(shí)體展開直接制裁
2018年以來,中美貿(mào)易爭(zhēng)端不斷升級(jí),美國(guó)對(duì)華制裁的理由從對(duì)本國(guó)國(guó)家安全的擔(dān)憂逐漸向所謂保護(hù)人權(quán)、干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的方向擴(kuò)張,頻頻針對(duì)中國(guó)實(shí)體出臺(tái)措施。其中,美國(guó)針對(duì)中國(guó)公民個(gè)人的制裁主要集中于旅行禁令、資產(chǎn)封鎖等措施,如將新疆地區(qū)有關(guān)官員列入特別指定清單。此類舉措對(duì)中國(guó)有關(guān)人員的實(shí)質(zhì)影響不大,更側(cè)重對(duì)外宣誓和威懾價(jià)值。與制裁中國(guó)公民個(gè)人的形式價(jià)值相比,美國(guó)對(duì)中國(guó)企業(yè)的制裁兼具經(jīng)濟(jì)和政治目的。通過全球馬格尼茨基人權(quán)制裁計(jì)劃,美國(guó)依仗政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等方面的優(yōu)勢(shì),屢次以商務(wù)部實(shí)體清單、財(cái)政部制裁名單(包含“特別指定國(guó)民名單”“綜合制裁名單”“其他外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室制裁名單”)、總統(tǒng)法令等手段,對(duì)中國(guó)實(shí)體和個(gè)人實(shí)施制裁。2022年6月17日,美國(guó)國(guó)土安全部下屬的美國(guó)海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)強(qiáng)迫勞動(dòng)執(zhí)法辦公室發(fā)布了首批“新疆棉事件實(shí)體清單”(UFLPA Entity List),以“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由納入了31家中國(guó)企業(yè)。2023年3月14日,CBP以所謂“維吾爾強(qiáng)迫勞動(dòng)預(yù)防法”為由進(jìn)行執(zhí)法,扣留了3 237批貨物,總價(jià)值高達(dá)9.61億美元[19]。根據(jù)OFAC提供的2009至2021年的數(shù)據(jù),美國(guó)國(guó)會(huì)通過了多項(xiàng)法律,對(duì)在香港和新疆的所謂“侵犯人權(quán)”行為負(fù)責(zé)人實(shí)施制裁。其中,22%的制裁與新疆有關(guān),其余大多數(shù)與香港有關(guān)。同時(shí),美國(guó)政府更多地依賴出口管制和海關(guān)限制對(duì)我國(guó)企業(yè)進(jìn)行人權(quán)制裁。此類制裁舉措不僅進(jìn)一步加劇了地緣政治風(fēng)險(xiǎn),同時(shí)也給深陷困局的全球供應(yīng)鏈體系帶來更多不確定性。
(三)針對(duì)第三國(guó)“人權(quán)事務(wù)”制裁中國(guó)企業(yè)
美國(guó)的制裁不僅管轄美國(guó)與目標(biāo)國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,還管轄目標(biāo)國(guó)與有業(yè)務(wù)往來的第三方國(guó)家的關(guān)系,即包含“次級(jí)制裁”。OFAC誣稱:中國(guó)企業(yè)在與第三方國(guó)家公司開展合作項(xiàng)目時(shí),涉嫌利用或指使第三方國(guó)家公司對(duì)合作對(duì)象的“強(qiáng)制勞動(dòng)”,或以第三方合作對(duì)象身份從事所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”,且可能“違反”聯(lián)合國(guó)公約關(guān)于防止使用暴力的要求。例如,CBP于2022年12月27日發(fā)布一項(xiàng)聲明稱,依照2017年《通過制裁打擊美國(guó)對(duì)手法》,扣押廣州京德貿(mào)易有限公司及浙江盛泰服裝集團(tuán)股份有限公司進(jìn)口商品。其妄稱這些企業(yè)的供應(yīng)鏈“涉及朝鮮勞工”[24]。5家中國(guó)動(dòng)漫制作和貿(mào)易公司因與受制裁的朝鮮主體開展項(xiàng)目合作和資金交易而被判定參與所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”;2家中國(guó)捕撈企業(yè)及分支機(jī)構(gòu)被OFAC以參與非法捕撈和對(duì)船員“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由實(shí)施制裁。這意味著美國(guó)正在密切關(guān)注中國(guó)企業(yè),并極有可能在今后更為頻繁地對(duì)相關(guān)事實(shí)進(jìn)行過度和歪曲解讀,以所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由對(duì)相關(guān)企業(yè)實(shí)施制裁。與初級(jí)制裁相比,此類“次級(jí)制裁”明顯超越了美國(guó)國(guó)內(nèi)立法的管轄權(quán),具有明顯的非法性,還持續(xù)影響著全球化程度極深的跨國(guó)企業(yè)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體,是美國(guó)對(duì)華制裁政治工具化的典型代表。
三、美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁的法理批駁
美國(guó)對(duì)華大肆開展的人權(quán)制裁既不具備正當(dāng)性,亦不具備合法性。從正當(dāng)性看,此類制裁是一種有危害性的政治干涉,也是對(duì)我國(guó)公民發(fā)展權(quán)、生存權(quán)的剝奪。從合法性看,此類制裁是對(duì)WTO例外條款抗辯依據(jù)的濫用,亦違背了不干涉內(nèi)政與國(guó)家管轄權(quán)原則。
(一)正當(dāng)性批駁
正當(dāng)性取決于人的價(jià)值判斷,是人價(jià)值范式的應(yīng)用。當(dāng)我們判斷某種行為是否正當(dāng)時(shí),必須考慮它是否會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響,在倫理上、道德上是否可接受。國(guó)際社會(huì)中,國(guó)家主體的活動(dòng)如缺乏正當(dāng)性,便會(huì)出現(xiàn)合法性危機(jī)。美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁顯著缺失正當(dāng)性。
1.有危害性的政治干涉
從本質(zhì)上講,制裁始終是為謀求國(guó)家價(jià)值和利益而服務(wù)的工具,即使貼上“人權(quán)保護(hù)”的標(biāo)簽,美國(guó)高壓的制裁行為也沒有達(dá)到其宣稱的所謂“保護(hù)人權(quán)、促進(jìn)民主”目的。
首先,人權(quán)制裁會(huì)為擺脫多邊體制限制的貿(mào)易制裁提供便利。在多邊貿(mào)易體系發(fā)展過程中,單邊制裁已被套上“多邊體制”的枷鎖。有些國(guó)家為了使自身利益最大化,以“人權(quán)保護(hù)”為借口來反抗貿(mào)易制裁多邊體制,企圖從世界貿(mào)易體制中獲得制裁授權(quán)。此舉不僅破壞了多邊貿(mào)易體制,且對(duì)改善人權(quán)狀況無益。
其次,人權(quán)制裁并不能規(guī)避道德后果,干涉他國(guó)的行為可能會(huì)對(duì)目標(biāo)國(guó)的貧弱群體造成傷害?!?022年美國(guó)侵犯人權(quán)報(bào)告》顯示,美國(guó)作為實(shí)施單邊制裁總數(shù)最多的國(guó)家,目前仍對(duì)20多個(gè)國(guó)家實(shí)施制裁,嚴(yán)重削弱了它們的人權(quán)保障能力與水平。美國(guó)以委內(nèi)瑞拉政府“侵犯人權(quán)”和“反民主”為由,簽發(fā)行政令制裁該國(guó)的石油、采礦業(yè)以及與馬杜羅政府進(jìn)行“腐敗性交易”的個(gè)人和實(shí)體,導(dǎo)致委內(nèi)瑞拉的經(jīng)濟(jì)狀況持續(xù)惡化。自2014年到2020年,委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)收縮了75%以上;大部分消費(fèi)品進(jìn)口下降了近95%,約96%的人口處于貧困,進(jìn)而導(dǎo)致超過30萬人由于缺乏藥物和治療而處于危險(xiǎn)之中[25]。人權(quán)理事會(huì)曾表示:“單邊強(qiáng)制措施是對(duì)落實(shí)《發(fā)展權(quán)利宣言》最大的障礙?!憋@然,對(duì)一個(gè)國(guó)家實(shí)施人權(quán)制裁幾乎不可避免地會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展造成嚴(yán)重阻礙,直接損害當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì),進(jìn)而影響該國(guó)人權(quán)狀況。中國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表張軍在安理會(huì)制裁問題公開辯論會(huì)上表示:“以各種名目實(shí)施的單邊制裁,妨礙相關(guān)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步,制造并加劇人道危機(jī),侵害包括婦女兒童在內(nèi)平民的基本權(quán)利,對(duì)國(guó)際關(guān)系的和諧穩(wěn)定造成極大破壞,干擾國(guó)際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、科技合作?!泵绹?guó)在主觀上以自身的人權(quán)價(jià)值為基準(zhǔn)判斷目標(biāo)國(guó)是否違反人權(quán),利用“道義孤立”發(fā)起人權(quán)制裁,不僅有干涉內(nèi)政之嫌,也加劇了目標(biāo)國(guó)人權(quán)狀況的惡化。
2.剝奪被制裁國(guó)公民的發(fā)展權(quán)、生存權(quán)
聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)在第8號(hào)一般性評(píng)論中強(qiáng)調(diào),制裁往往會(huì)破壞平民工作和生活的能力[26]。單邊人權(quán)制裁行為侵犯了受制裁國(guó)人民的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)。
其一是發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)是個(gè)人、民族和國(guó)家積極、自由和有意義地參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展并公平享有發(fā)展帶來的利益的權(quán)利。發(fā)展權(quán)的主體范圍并不局限于人民個(gè)體,它同時(shí)也是國(guó)家主體和民族的集體人權(quán)。人權(quán)制裁首先危及的是個(gè)別企業(yè)及個(gè)人,但長(zhǎng)期必將影響目標(biāo)國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展,甚至對(duì)目標(biāo)國(guó)民眾的生存發(fā)展產(chǎn)生直接破壞。2020年9月15日,美國(guó)財(cái)政部制裁在柬埔寨進(jìn)行“一帶一路”有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)的天津優(yōu)聯(lián)集團(tuán)。美國(guó)財(cái)政部誣稱,天津優(yōu)聯(lián)集團(tuán)為了一己私利,使用柬埔寨軍隊(duì)“恐嚇村民、燒毀村莊”,嚴(yán)重侵犯了柬埔寨村民的人權(quán)[27]。事實(shí)上,制裁天津優(yōu)聯(lián)集團(tuán)的根本原因在于美國(guó)認(rèn)定該項(xiàng)目用于中國(guó)軍事,影響了美國(guó)主張的所謂“南海航行自由”。此次制裁實(shí)施后,大量就業(yè)崗位喪失,給柬埔寨造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。中國(guó)倡導(dǎo)并推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的初心,是本著相互尊重、平等互利的原則,同沿線國(guó)家開展合作、共同發(fā)展。而美國(guó)的人權(quán)制裁嚴(yán)重阻礙了有關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的發(fā)展,侵害了有關(guān)國(guó)家的發(fā)展權(quán)。
其二是生存權(quán)。生存權(quán)是指公民享有維持其生活所必需的健康和生活保障權(quán)。聯(lián)合國(guó)單邊強(qiáng)制措施對(duì)人權(quán)負(fù)面影響問題特別報(bào)告員阿萊娜·杜漢和獨(dú)立人權(quán)問題專家奧比奧拉·奧卡福爾的聯(lián)合聲明指出,自美國(guó)2018年重啟并不斷加碼對(duì)伊朗制裁以來,伊朗在地中海貧血癥藥品的進(jìn)口上受到了重重阻礙。盡管美方針對(duì)相關(guān)藥品有所謂“制裁豁免”,但相關(guān)規(guī)定過于復(fù)雜,難以實(shí)施[28]。因此,美國(guó)實(shí)施的人權(quán)制裁大量導(dǎo)致受制裁國(guó)國(guó)民生命安全、基本生活保障和健康水平受到影響,這些制裁措施因侵犯了生存權(quán)而不具有正當(dāng)性。
(二)合法性批駁
正當(dāng)性為合法性提供了法理根基,而合法性為正當(dāng)性提供了制度基礎(chǔ)。針對(duì)美國(guó)人權(quán)制裁的合法性問題進(jìn)行的研究,主要分為以下兩方面:第一,美國(guó)濫用例外條款而罔顧WTO等國(guó)際條約義務(wù),嚴(yán)重沖擊了國(guó)際規(guī)則秩序;第二,根據(jù)習(xí)慣國(guó)際法,美國(guó)人權(quán)制裁背離了不干涉國(guó)家內(nèi)政的基本原則,且引發(fā)無限擴(kuò)張的域外管轄權(quán)的國(guó)際法爭(zhēng)議,即突破國(guó)家管轄權(quán)原則。
1.濫用WTO例外條款作為抗辯依據(jù)
利用貿(mào)易等手段進(jìn)行人權(quán)制裁是美國(guó)常用方式之一[3]。國(guó)際法學(xué)者哈里森曾把國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域和人權(quán)相掛鉤的立法和政策分為三大類型:附條件的貿(mào)易措施、履行人權(quán)義務(wù)的貿(mào)易措施、以合作為基礎(chǔ)的與人權(quán)掛鉤的貿(mào)易措施[29]。其中,“附條件的貿(mào)易措施”最大的特點(diǎn)是具有制裁性,即以他國(guó)人權(quán)狀況和表現(xiàn)為前提,以限制進(jìn)出口的手段對(duì)有關(guān)國(guó)家予以貿(mào)易制裁。此類措施最大的合法性障礙在于WTO體系下的《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》(GATT),其以非歧視原則作為核心原則。非歧視原則中的“無條件”要求各締約國(guó)在不采取歧視性待遇的情況下,在進(jìn)出口上平等地對(duì)待其他國(guó)家。美國(guó)作為WTO正式成員,應(yīng)自愿承擔(dān)此條約義務(wù)。然而,美國(guó)基于人權(quán)實(shí)施的單邊制裁措施,顯然與“非歧視”原則所要求的“無條件”背道而馳。因?yàn)樗藢?duì)那些“侵犯人權(quán)”的貿(mào)易進(jìn)行限制,從而形成貿(mào)易壁壘。被這些措施限制貿(mào)易的國(guó)家有權(quán)提出這種貿(mào)易壁壘與WTO相違背的申訴或抗議。此外,人權(quán)制裁措施也會(huì)違反GATT第11條“禁止非關(guān)稅壁壘”,該條款禁止國(guó)家施加諸如進(jìn)口和出口配額、許可證限制和禁運(yùn)等非關(guān)稅壁壘。而絕大多數(shù)人權(quán)制裁都依賴進(jìn)口與出口非關(guān)稅壁壘和許可證限制??梢?,在多邊貿(mào)易體系內(nèi)實(shí)施人權(quán)制裁缺乏合法性基礎(chǔ)。
GATT第20條(a)(b)款要求措施為維護(hù)公共道德、保障人民或動(dòng)植物的生命或健康所必需,該條款最有可能為人權(quán)制裁提供合法性依據(jù)。換言之,WTO成員可潛在地依賴第20條(a)(b)款規(guī)定,證明在出口國(guó)侵犯國(guó)際法上的人權(quán)時(shí),可針對(duì)該國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)施進(jìn)口限制。該條文(e)款規(guī)定的“與監(jiān)獄囚犯產(chǎn)品有關(guān)的措施”也與人權(quán)制裁緊密相關(guān)?;诖耍绹?guó)辯稱“保護(hù)人權(quán)、禁止酷刑和強(qiáng)迫勞動(dòng)”的主張具有強(qiáng)烈的公共道德性質(zhì),也體現(xiàn)保護(hù)人類生命健康的目的[30]。鑒于生產(chǎn)者和生產(chǎn)環(huán)境的特殊性,監(jiān)獄囚犯產(chǎn)品往往被指責(zé)為強(qiáng)迫勞動(dòng)。盡管GATT第20條列舉了多種正當(dāng)實(shí)施貿(mào)易限制的理由,但它仍受到必要性要求(“保護(hù)所必需的”)和條文起首部分的限制。歐盟禁止海豹產(chǎn)品交易的判例中,就闡釋了以下評(píng)估措施必要性的標(biāo)準(zhǔn):“必要性分析涉及一個(gè)‘權(quán)衡和平衡一系列因素的過程,包括目標(biāo)的重要性、措施對(duì)該目標(biāo)的貢獻(xiàn)以及措施的貿(mào)易限制性?!?[31]如果人權(quán)制裁的目標(biāo)是促進(jìn)目標(biāo)國(guó)的人權(quán),首先要考慮WTO成員能否在其管轄范圍之外強(qiáng)制執(zhí)行其公共道德標(biāo)準(zhǔn),其次要審查人權(quán)制裁對(duì)實(shí)現(xiàn)所追求目標(biāo)的貢獻(xiàn),即評(píng)估目標(biāo)國(guó)人權(quán)改善的證據(jù)。但針對(duì)侵犯人權(quán)的制裁已違反了WTO協(xié)定前言中的眾多條款,如提高生活水平和充分就業(yè)。還應(yīng)注意的是,GATT允許一國(guó)禁止他國(guó)進(jìn)口囚犯勞工產(chǎn)品,主要是基于對(duì)利用監(jiān)獄勞工的國(guó)家在生產(chǎn)成本上會(huì)有不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的擔(dān)憂。
“國(guó)家安全例外”條款也是美國(guó)單方面實(shí)施人權(quán)制裁所援引的理由之一。為了防止他國(guó)濫用人權(quán)制造大規(guī)模殺傷性武器,WTO成員可以援引此條款實(shí)施限制措施[32]。但要援引國(guó)家安全例外條款,特別是第21條(b)款(iii)項(xiàng)以實(shí)施人權(quán)制裁,WTO成員方應(yīng)證明這些措施是保護(hù)其基本安全利益所必需的,而且這些措施是“在戰(zhàn)時(shí)或國(guó)際關(guān)系中的其他緊急狀態(tài)下采取的”。“烏克蘭訴俄羅斯運(yùn)輸限制措施案”的報(bào)告表明,WTO成員有權(quán)自主決定以何種方式、在何種情況下采取保護(hù)基本國(guó)家安全利益的必要措施,但該自主權(quán)應(yīng)當(dāng)受限于“善意原則”。除此之外,該條款對(duì)“緊急狀態(tài)”界定的復(fù)雜性仍然存在?!皣?guó)際關(guān)系中的其他緊急狀態(tài)”不僅包括軍事沖突,還包括國(guó)家間的其他緊張局勢(shì),但這并不意味著他國(guó)侵犯人權(quán)行為可以歸屬于這一例外。成員國(guó)以國(guó)家安全為由行使的自由裁量權(quán),再加上缺乏WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制,導(dǎo)致“國(guó)家安全例外”條款的濫用。美國(guó)宣稱,援引“國(guó)家安全例外”條款是不可由法院審理的事項(xiàng),以國(guó)家安全為由采取的措施不受第20條“一般例外”附加的要求以及必要性、相稱性的限制,WTO專家組和上訴機(jī)構(gòu)都無權(quán)審查其援引情況。
2.違背不干涉內(nèi)政和國(guó)家管轄權(quán)原則
在判斷人權(quán)制裁措施是否違反習(xí)慣國(guó)際法時(shí),國(guó)家實(shí)施制裁的意圖和動(dòng)機(jī)是評(píng)估重點(diǎn)。然而,確定制裁的意圖十分困難,具體應(yīng)討論以下兩點(diǎn)。
第一,考察美國(guó)的人權(quán)制裁是否違反“不干涉別國(guó)內(nèi)政”原則。不干涉內(nèi)政原則載明于1970年《國(guó)際法原則宣言》,得到了國(guó)際社會(huì)公認(rèn),已成為習(xí)慣國(guó)際法的基本禁止性原則??v觀美國(guó)采取的制裁措施,多數(shù)是單邊法律性經(jīng)濟(jì)干涉和單邊外交性經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制[33]。實(shí)施這兩種情形的制裁需要滿足兩個(gè)條件:一是針對(duì)目標(biāo)方的不法行為,二是采取非武力強(qiáng)制措施。雖然國(guó)際社會(huì)對(duì)前一種制裁的合法性仍然存在爭(zhēng)議,但只要其不明顯違背國(guó)際法原則,其他國(guó)家一般會(huì)默認(rèn)合法。然而,美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁大多數(shù)構(gòu)成“通過拒絕、控制方式來影響另一國(guó)獲得該國(guó)的資源、資金、商品、服務(wù)、技術(shù)、市場(chǎng)”。如果美國(guó)對(duì)目標(biāo)國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w的侵害人權(quán)行為實(shí)施制裁,而相關(guān)被制裁行為又屬于目標(biāo)國(guó)內(nèi)部事務(wù),那么美國(guó)的制裁措施很可能對(duì)目標(biāo)國(guó)的主權(quán)要素構(gòu)成非強(qiáng)迫性干涉。在主權(quán)平等的國(guó)際社會(huì)中,這種以政治外交利益為出發(fā)點(diǎn)的干涉措施,顯然與現(xiàn)有的國(guó)際法原則或國(guó)際社會(huì)整體利益背道而馳,屬于干涉他國(guó)內(nèi)政。
第二,探討美國(guó)的人權(quán)制裁是否符合國(guó)際法上公認(rèn)的管轄權(quán)原則。美國(guó)人權(quán)制裁措施的核心在于具有“單邊性”:一是它們的實(shí)施以國(guó)內(nèi)法為依據(jù),二是它們往往缺少來自區(qū)域或國(guó)際組織的預(yù)先授權(quán)。從涉及國(guó)家管轄權(quán)的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則看,美國(guó)過度擴(kuò)大“國(guó)家安全”和“重大利益”概念的邊界,其管轄依據(jù)可能是犯罪行為發(fā)生在美國(guó)以及犯罪行為的后果及于美國(guó),也即援引屬地管轄權(quán)和保護(hù)性管轄權(quán)。由于國(guó)家管轄權(quán)原則屬于不成文的習(xí)慣國(guó)際法,其適用往往要經(jīng)過識(shí)別,這會(huì)產(chǎn)生一定的解釋空間[34]。而美國(guó)恰好利用解釋空白,通過對(duì)國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)可的解釋進(jìn)行不一致的解讀,為人權(quán)制裁法律域外適用的合法性背書,實(shí)質(zhì)上是對(duì)“長(zhǎng)臂管轄”的強(qiáng)化和升級(jí)。
四、中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)人權(quán)制裁的現(xiàn)狀
中國(guó)政府一貫反對(duì)單邊制裁,主要在立法和實(shí)踐層面積極應(yīng)對(duì),應(yīng)對(duì)方式逐步走向正式化、體系化。同時(shí),在人權(quán)領(lǐng)域,我國(guó)也更主動(dòng)地參與國(guó)際人權(quán)事業(yè),以應(yīng)對(duì)美國(guó)的人權(quán)攻勢(shì)。
(一)反制立法框架趨于完善
面對(duì)美國(guó)無端的非法制裁,我國(guó)從被動(dòng)反饋逐漸走向積極應(yīng)對(duì),“充實(shí)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的法律‘工具箱,推動(dòng)形成系統(tǒng)完備的涉外法律法規(guī)體系”[35]。在充分借鑒美國(guó)的出口管制清單、以歐盟為代表的阻斷法體系以及以俄羅斯為代表的反制裁法體系后,我國(guó)先后發(fā)布《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《清單規(guī)定》)和《阻斷外國(guó)法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》(以下簡(jiǎn)稱《阻斷辦法》)?!肚鍐我?guī)定》是對(duì)美國(guó)將大量中國(guó)企業(yè)納入實(shí)體清單的正面反饋,具有較強(qiáng)的反制特點(diǎn)。其對(duì)象特定、反饋直接,對(duì)美國(guó)特定實(shí)體有較強(qiáng)的威懾作用?!蹲钄噢k法》側(cè)重?cái)r截美國(guó)對(duì)華初級(jí)制裁與次級(jí)制裁對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)體產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)影響,直接阻止外國(guó)不當(dāng)適用的法律發(fā)生效力[36]。在此基礎(chǔ)上,2021年我國(guó)出臺(tái)的《反外國(guó)制裁法》被視為反制裁的更有力武器。該法在《清單規(guī)定》《阻斷辦法》及先前的反制裁實(shí)踐基礎(chǔ)上,為打擊個(gè)別國(guó)家肆意非法制裁的惡劣行徑提供了國(guó)內(nèi)法依據(jù)。一方面,《反外國(guó)制裁法》建立了明確的反制清單制度。根據(jù)該法第4條規(guī)定,直接或者間接參與制定、決定、實(shí)施具有霸權(quán)主義和強(qiáng)權(quán)政治并違反國(guó)際法和國(guó)際關(guān)系基本準(zhǔn)則的歧視性限制措施的個(gè)人、組織,可能被國(guó)務(wù)院有關(guān)部門列入反制清單,這進(jìn)一步推進(jìn)了我國(guó)反制裁措施的系統(tǒng)化、法制化。另一方面,《反外國(guó)制裁法》授權(quán)有關(guān)部門對(duì)列入反制清單的當(dāng)事方及關(guān)系方采取相關(guān)反制措施,這為我國(guó)依法反制外國(guó)的無理制裁提供了有力的法治支撐和保障。
但與此同時(shí),上述法律法規(guī)宣誓性和授權(quán)性條款較多,部分條款的可操作性仍需細(xì)化,制度和機(jī)構(gòu)之間的合作與銜接也亟待強(qiáng)化。具體而言,我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的反外國(guó)制裁協(xié)調(diào)機(jī)制?!斗赐鈬?guó)制裁法》中并未直接規(guī)定執(zhí)行措施的責(zé)任機(jī)關(guān),僅概括性地將實(shí)施權(quán)授予國(guó)務(wù)院各行政部門、檢察院和法院,這意味著具有執(zhí)行權(quán)的行政部門較多,可能會(huì)出現(xiàn)多頭并管但主體不明的情況。假使以各部門頒行的法律法規(guī)作為采取反制措施的法律依據(jù),在實(shí)踐中將不可避免地產(chǎn)生法律法規(guī)重疊或沖突問題[37]。反觀美國(guó)的制裁工作機(jī)制,其設(shè)置了財(cái)政部下屬的OFAC專門負(fù)責(zé)制定、實(shí)施對(duì)外經(jīng)濟(jì)制裁。此外,《反外國(guó)制裁法》的諸多概念與機(jī)制的實(shí)際內(nèi)涵尚較模糊、反制措施的原則性和框架性特征較為明顯。該法第6條第3款的“禁止或者限制”、第4款的“其他必要措施”;第12條的“歧視性限制措施”和“執(zhí)行或協(xié)助執(zhí)行”等反制裁核心概念均需要進(jìn)一步解釋細(xì)化。
(二)積極開展人權(quán)反制實(shí)踐
我國(guó)一貫反對(duì)任何不合法的單邊制裁,主張優(yōu)先通過對(duì)話和協(xié)商解決問題。我國(guó)也會(huì)對(duì)觸及國(guó)與國(guó)之間正常交往底線的非法制裁行為進(jìn)行有力回?fù)簦瑢?shí)施對(duì)等反制。反制措施主要涉及在華資產(chǎn)、出入境許可及貿(mào)易限制三個(gè)方面。自2020年起,中國(guó)外交部針對(duì)美國(guó)的人權(quán)制裁多次宣布進(jìn)行反制。針對(duì)涉疆人權(quán)議題,2020年7月,外交部宣布制裁美國(guó)“國(guó)會(huì)—行政部門中國(guó)委員會(huì)”及4名美國(guó)人,并指出“新疆事務(wù)純屬中國(guó)內(nèi)政,美方?jīng)]有權(quán)利、沒有資格橫加干涉”。2021年3月,中方?jīng)Q定對(duì)美國(guó)國(guó)際宗教自由委員會(huì)主席等人實(shí)施反制裁措施,禁止上述人員入境中國(guó),凍結(jié)其在華財(cái)產(chǎn),禁止中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)同其交易。《反外國(guó)制裁法》出臺(tái)后,我國(guó)反制裁工作的法律依據(jù)更為充分。2021年12月,外交部決定依據(jù)《反外國(guó)制裁法》針對(duì)在涉港人權(quán)問題上表現(xiàn)惡劣的美國(guó)國(guó)際宗教自由委員會(huì)的人員實(shí)施相應(yīng)反制裁措施。2022年12月,針對(duì)美國(guó)借口所謂“西藏人權(quán)”問題制裁兩名中國(guó)官員,中國(guó)決定對(duì)余茂春、托德·斯坦恩采取反制措施[38]。
縱觀我國(guó)當(dāng)前的反人權(quán)制裁實(shí)踐,反制內(nèi)容呈現(xiàn)從抽象到具體的趨勢(shì)。2020年8月10日,針對(duì)在涉港問題上表現(xiàn)惡劣的幾名美國(guó)人員的反制裁,并未公布具體內(nèi)容。2023年4月,由于美國(guó)為“臺(tái)獨(dú)”分裂活動(dòng)提供便利,中國(guó)決定對(duì)美國(guó)哈德遜研究所、里根圖書館及其負(fù)責(zé)人采取反制措施,禁止其負(fù)責(zé)人入境中國(guó)并限制大陸有關(guān)組織與其合作[39]。從我國(guó)反制裁實(shí)效來看,反制對(duì)象多為個(gè)人,宣誓效應(yīng)大于實(shí)質(zhì)效果。
(三)充分重視國(guó)際人權(quán)治理
當(dāng)前,我國(guó)正積極構(gòu)建中國(guó)特色人權(quán)事業(yè),并將國(guó)內(nèi)人權(quán)保障與國(guó)際人權(quán)對(duì)話相結(jié)合,促進(jìn)人權(quán)話語(yǔ)與人權(quán)實(shí)踐形成良性互動(dòng)。自國(guó)務(wù)院新聞辦公室1991年發(fā)布首部人權(quán)白皮書以來,約有65部有關(guān)人權(quán)的白皮書記錄了我國(guó)人權(quán)事業(yè)進(jìn)程,較為系統(tǒng)地闡述了中國(guó)人權(quán)的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)。1998年開始,國(guó)務(wù)院也持續(xù)發(fā)表“美國(guó)的人權(quán)紀(jì)錄”及“美國(guó)侵犯人權(quán)報(bào)告”,旨在對(duì)美國(guó)發(fā)布的“國(guó)別人權(quán)報(bào)告”做出回應(yīng)。同時(shí)為響應(yīng)《維也納宣言和行動(dòng)綱領(lǐng)》的倡導(dǎo),2009年國(guó)務(wù)院頒布施行《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃》,極大地推動(dòng)了我國(guó)人權(quán)事業(yè)發(fā)展。到目前為止,中國(guó)政府已經(jīng)制定了四期人權(quán)計(jì)劃,分階段確定了尊重、保護(hù)和促進(jìn)人權(quán)的目標(biāo)和任務(wù),是中國(guó)人權(quán)發(fā)展史上新的里程碑。
同時(shí),在特色社會(huì)主義人權(quán)觀的指引下,中國(guó)不僅有規(guī)劃地推進(jìn)人權(quán)話語(yǔ)體系的發(fā)展,也在積極引領(lǐng)國(guó)際人權(quán)治理。在應(yīng)對(duì)美國(guó)單邊制裁的過程中,中國(guó)不僅積極反制,還在不附加任何政治條件的情況下,向其他受制裁國(guó)家提供發(fā)展援助,幫助建設(shè)綜合項(xiàng)目、提供物資、技術(shù)合作,并派遣醫(yī)療隊(duì)和志愿者等。多年來,美國(guó)不斷以民主變革為名踐踏敘利亞的主權(quán),大談保護(hù)敘利亞的人權(quán),并對(duì)其發(fā)動(dòng)制裁。當(dāng)敘利亞遭遇地震時(shí),美國(guó)仍不放松對(duì)敘利亞的制裁,一味遵行“權(quán)力是政治活動(dòng)主要?jiǎng)恿Α钡默F(xiàn)實(shí)邏輯,導(dǎo)致局勢(shì)惡化。在此情形下,我國(guó)嚴(yán)厲敦促美國(guó)無條件取消所有的非法單邊制裁,并緊急向敘利亞提供人道主義援助,為推動(dòng)全球人權(quán)事業(yè)健康發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。
五、中國(guó)進(jìn)一步應(yīng)對(duì)美國(guó)人權(quán)制裁的舉措
為應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁,中國(guó)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定維護(hù)多邊貿(mào)易體制,推動(dòng)國(guó)際秩序向更加公平合理的方向發(fā)展,加快完善反制裁涉外法治體系的建設(shè),積極利用國(guó)際框架展開反制裁工作,強(qiáng)化國(guó)際人權(quán)話語(yǔ)體系建設(shè),形成國(guó)內(nèi)與國(guó)際、實(shí)踐與話語(yǔ)共同編織的嚴(yán)密反制裁網(wǎng)絡(luò)。
(一)加快完善反制裁涉外法治體系
《反外國(guó)制裁法》《中華人民共和國(guó)出口管制法》連同商務(wù)部發(fā)布的《清單規(guī)定》《阻斷辦法》共同構(gòu)成了中國(guó)反制外國(guó)制裁的基本法律和政策框架,初步形成了具有中國(guó)特色的反制裁法律體系?;诖耍瑸楦玫貞?yīng)對(duì)制裁風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)國(guó)家安全、主權(quán)和發(fā)展利益,構(gòu)建涉外法治體系,應(yīng)從進(jìn)一步完善反外國(guó)制裁法律體系和推動(dòng)國(guó)內(nèi)法域外適用兩方面展開。
其一,落實(shí)現(xiàn)有法律法規(guī),完善反外國(guó)制裁法律體系。在立法層面上,一是頒布實(shí)施條例或發(fā)布解釋,解決現(xiàn)存規(guī)則中的條文適用問題,如執(zhí)法機(jī)構(gòu)如何解釋相關(guān)歧視性限制措施,以及哪些行為屬于《反外國(guó)制裁法》所規(guī)制的范圍等。二是強(qiáng)化制度規(guī)范,明確機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé),盡快確定負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān),建立由外交部或商務(wù)部牽頭的反制裁工作機(jī)制,確定具體的執(zhí)法程序。在執(zhí)行層面上,通過公開透明的執(zhí)法實(shí)踐提升反制裁的可執(zhí)行性,讓公眾了解被采取措施的實(shí)體及具體措施,提升反制裁措施執(zhí)行的透明度[40]。此外,我國(guó)要在法律體系的實(shí)施中引導(dǎo)國(guó)際性大企業(yè)改變行為后果參數(shù),敦促各實(shí)體重新審視過去基于西方人權(quán)制裁政策而建立的合規(guī)策略,尋找新的平衡點(diǎn)[41]。
其二,推動(dòng)國(guó)內(nèi)法域外適用,構(gòu)建涉外法治體系。目前,中國(guó)關(guān)于國(guó)內(nèi)法域外適用的規(guī)則尚未系統(tǒng)化,分散在許多法律法規(guī)中。我國(guó)尚未對(duì)國(guó)內(nèi)法域外適用的條件、程序、方法和后果等關(guān)鍵問題進(jìn)行解釋。應(yīng)加強(qiáng)涉外立法,加快制定涉外立法戰(zhàn)略規(guī)劃,將域外適用規(guī)則化零為整。同時(shí),在與國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益密切相關(guān)的現(xiàn)行法律中加入域外適用的條款,著重關(guān)注國(guó)家安全、恐怖主義、人權(quán)等領(lǐng)域[42]。此外,在執(zhí)法和司法層面,應(yīng)完善相應(yīng)的行政、司法配套設(shè)施,設(shè)置跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,確保中國(guó)法律域外適用的統(tǒng)一性和權(quán)威性,充分發(fā)揮跨國(guó)司法治理權(quán),推動(dòng)“攻防兼?zhèn)洹鄙嫱夥ㄖ误w系的構(gòu)建。
(二)積極利用國(guó)際框架展開反制裁工作
中國(guó)作為新興大國(guó),應(yīng)充分利用國(guó)際法規(guī)則體系,以準(zhǔn)確的法律語(yǔ)言表達(dá)訴求,并通過權(quán)威平臺(tái)及時(shí)、準(zhǔn)確、充分地向國(guó)際社會(huì)宣布并闡釋我國(guó)立場(chǎng)[43]。首先,作為應(yīng)對(duì)人權(quán)制裁的合法性基礎(chǔ),我國(guó)必須切實(shí)維護(hù)以聯(lián)合國(guó)為中心的國(guó)際體系,以及基于《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)際法的國(guó)際秩序。在應(yīng)對(duì)破壞國(guó)際秩序、違背國(guó)際法基本原則的人權(quán)制裁時(shí),我國(guó)應(yīng)盡可能地團(tuán)結(jié)多邊主義力量,爭(zhēng)取并擴(kuò)大廣大發(fā)展中國(guó)家的支持,共同反對(duì)借涉疆、涉港等議題干涉我國(guó)內(nèi)政的行為。聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)第51屆會(huì)議上,以19票反對(duì)、17票贊成的結(jié)果,拒絕了美國(guó)等西方國(guó)家提交的涉疆決定草案,其中反對(duì)票多來自發(fā)展中國(guó)家。巴基斯坦、古巴、委內(nèi)瑞拉等國(guó)家表示,反對(duì)以人權(quán)為借口干涉中國(guó)內(nèi)政,以及將人權(quán)問題政治化,破壞人權(quán)對(duì)話與合作。同時(shí),我國(guó)也應(yīng)呼吁國(guó)際社會(huì)確認(rèn)現(xiàn)有制裁制度的基本要求,包括制裁計(jì)劃的強(qiáng)制性人權(quán)影響評(píng)估(HRIA)、司法救濟(jì)程序的有效性和人道主義豁免機(jī)制的考察。
我國(guó)作為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó),應(yīng)繼續(xù)積極利用聯(lián)合國(guó)這一多邊外交平臺(tái),推動(dòng)國(guó)際合作,促使聯(lián)合國(guó)大會(huì)針對(duì)美國(guó)單邊人權(quán)制裁的合法性做出決議,以維護(hù)國(guó)際社會(huì)整體利益。具體而言,可以推動(dòng)聯(lián)合國(guó)通過決議闡明其不支持美國(guó)人權(quán)制裁的立場(chǎng),消除美國(guó)單邊人權(quán)制裁的國(guó)際法基礎(chǔ)。此外,在普遍定期審議機(jī)制中,不僅要在聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)上對(duì)我國(guó)自身人權(quán)領(lǐng)域取得的成就進(jìn)行闡述,同時(shí)也要在普遍定期審議上對(duì)美國(guó)實(shí)施人權(quán)制裁而產(chǎn)生的人道主義災(zāi)難進(jìn)行質(zhì)詢。值得注意的是,結(jié)合聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)設(shè)立的由特別報(bào)告員、特別代表、獨(dú)立專家和工作組組成的特別程序,應(yīng)舉薦更多的中國(guó)專家或人權(quán)專家擔(dān)任報(bào)告員,對(duì)美國(guó)人權(quán)制裁問題予以監(jiān)督、審查、建議和公開報(bào)道,推動(dòng)中國(guó)支持的宣言或決議形成。
(三)加強(qiáng)國(guó)際人權(quán)話語(yǔ)體系建構(gòu)
政治即語(yǔ)言,語(yǔ)言即政治。美國(guó)對(duì)中國(guó)人權(quán)的“他者”消極建構(gòu)與中國(guó)“自我”的積極建構(gòu)之間沖突不斷,二者在國(guó)際舞臺(tái)中的人權(quán)話語(yǔ)博弈日趨白熱化。與其他話語(yǔ)相比,西方人權(quán)話語(yǔ)更具有作為政治符號(hào)的敏感性和偽善性,被西方人權(quán)話語(yǔ)否定的行為往往會(huì)成為制裁借口。歷史上,西方國(guó)家多次以人權(quán)為借口顛覆政權(quán)、干涉內(nèi)政。美國(guó)多次操弄“人權(quán)”話術(shù),利用所謂新疆棉花等事件炒作所謂“強(qiáng)迫勞動(dòng)”“種族滅絕”“侵犯人權(quán)”等謊言,為發(fā)動(dòng)人權(quán)制裁尋找借口。因此,中國(guó)必須重視國(guó)際話語(yǔ)價(jià)值,對(duì)西方人權(quán)話語(yǔ)霸權(quán)的解構(gòu)應(yīng)揭示其本質(zhì),而不僅僅是其形式。同時(shí),應(yīng)注重提升我國(guó)通過國(guó)際法話語(yǔ)同其他國(guó)家溝通的能力,在人權(quán)議題的國(guó)際斗爭(zhēng)中擺脫單純的防御性狀態(tài),敢于打輿論攻堅(jiān)戰(zhàn),主動(dòng)向國(guó)內(nèi)外媒體闡明中國(guó)在人權(quán)問題上的原則立場(chǎng)。中國(guó)也應(yīng)在人權(quán)話語(yǔ)的框架內(nèi)積極傳播正面議題,結(jié)合全媒體融合形式和非政府組織掌握議題設(shè)置和輿論導(dǎo)向的主動(dòng)權(quán),以多語(yǔ)種、多平臺(tái)的形式,廣泛宣傳中國(guó)在人權(quán)方面的突出成就以及與其他國(guó)家的合作進(jìn)程,回?fù)羲麌?guó)對(duì)中國(guó)人權(quán)狀況的無理攻擊和詆毀,為國(guó)際人權(quán)輿論的積極發(fā)展作出貢獻(xiàn)。在實(shí)踐基礎(chǔ)上,打造區(qū)別于西方政治自由主義理論的人權(quán)話語(yǔ),構(gòu)建以馬克思主義人權(quán)理論及其中國(guó)化成果為理論基礎(chǔ)的人權(quán)話語(yǔ)體系。
六、結(jié)語(yǔ)
世界正經(jīng)歷百年未有之大變局,國(guó)際治理體系亟待重塑。中國(guó)的發(fā)展離不開國(guó)際法規(guī)則下平等、互利、共贏的國(guó)際秩序。然而從實(shí)體清單到OFAC的制裁名單,再到UFLPA清單,美國(guó)對(duì)中國(guó)的人權(quán)制裁數(shù)量空前提升,并有變本加厲之勢(shì),體現(xiàn)出美國(guó)政府對(duì)華根深蒂固的政治偏見。隨著美國(guó)對(duì)《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法案》等相關(guān)指南文件的細(xì)化,我國(guó)面臨其新一輪大規(guī)模單邊制裁的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前,我國(guó)新時(shí)代涉外法治建設(shè)取得新發(fā)展,涉外法治格局的形成正迎來關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)美國(guó)的人權(quán)制裁,我國(guó)應(yīng)主動(dòng)提出人權(quán)議題,更加全面、深入地參與國(guó)際法規(guī)則的形成與發(fā)展,積極開展涉外法治體系的建設(shè),不斷完善中國(guó)特色反制裁法律體系,以反制裁立法、司法、執(zhí)法實(shí)際行動(dòng)踐行多邊主義、維護(hù)國(guó)際秩序。
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責(zé)任編輯:龔靜陽(yáng)
DOI:10.13946/j.cnki.jcqis.2023.03.015
作者簡(jiǎn)介:李燕飆,西北政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院講師,西北政法大學(xué)涉外法治研究中心專職研究人員;許妙,西北政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院2019級(jí)本科生。
基金項(xiàng)目:中國(guó)法學(xué)會(huì)自選項(xiàng)目“反制裁法律法規(guī)研究”(CLS〔2022〕D86);陜西省教育廳一般項(xiàng)目“總體國(guó)家安全觀視閾下‘一帶一路的數(shù)字話語(yǔ)風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策研究”(22JK0198);新疆維吾爾自治區(qū)社會(huì)科學(xué)基金“新時(shí)代黨的治疆方略”研究專項(xiàng)項(xiàng)目“新時(shí)代新疆形象自塑的話語(yǔ)建構(gòu)及策略研究”(2022VZJ020)
引用格式:李燕飆,許妙.中美戰(zhàn)略博弈下的美國(guó)對(duì)華人權(quán)制裁:法理批駁與中國(guó)因應(yīng)[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究,2023(3):166-180.
統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究2023年3期