鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)再探討

左佳楠 李長(zhǎng)友

摘要：繼新《土地承包法》之后，《民法典》以基本法的形式正式確立了“三權(quán)分置”的經(jīng)營(yíng)模式，但二者都未對(duì)“三權(quán)分置”的核心——“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的性質(zhì)做出明確界定。目前，理論界形成三種主流觀點(diǎn)，基于對(duì)這三種主流觀點(diǎn)的研究，立足于國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和“三權(quán)分置”制度保護(hù)農(nóng)民利益的初衷，并切實(shí)平衡各方權(quán)益，從流轉(zhuǎn)期限入手，將債權(quán)性質(zhì)的土地租賃權(quán)排除出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)得到明確，為后續(xù)制度建設(shè)提供理論前提，實(shí)現(xiàn)盤活農(nóng)村土地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；鄉(xiāng)村振興 ；三權(quán)分置；權(quán)益平衡

中圖分類號(hào)：D913；D912.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.12186/2023.02.007

文章編號(hào)：2096-9864（2023）02-0050-06

具有里程碑意義的《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）于2021年1月1日開(kāi)始施行?！睹穹ǖ洹吩诘诙幍谑徽碌谌偃畻l至第三百四十三條專門對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、登記、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕，應(yīng)高度重視“三農(nóng)”工作，而深化農(nóng)村土地制度改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重中之重，需要在推動(dòng)土地制度改革理念中堅(jiān)持以農(nóng)地“三權(quán)分置”為核心。對(duì)于作為“三權(quán)分置”的關(guān)鍵的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)說(shuō)，其權(quán)利屬性的明確、融資擔(dān)保制度相關(guān)問(wèn)題的解決有利于實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值最大化，平衡各方權(quán)益，探索出一條振興鄉(xiāng)村的中國(guó)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

一、農(nóng)地“三權(quán)分置”的理性審視

農(nóng)地“三權(quán)分置”是繼農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)分離”改革后的又一制度創(chuàng)新。1999年，國(guó)家批準(zhǔn)部分地區(qū)通過(guò)試驗(yàn)的方式進(jìn)行農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)，隨著探索實(shí)踐范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大，相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出“三權(quán)分置”改革思路［1］，研究農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系，并在2014年中央一號(hào)文件中提及對(duì)農(nóng)地實(shí)行“三權(quán)分置”的政策。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，首次提出農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的概念，率先明確將分置三權(quán)、實(shí)現(xiàn)并行。隨后2018年新修正的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱新《土地承包法》）將“三權(quán)分置”以立法形式正式確立下來(lái)。

1.“三權(quán)分置”的政策指向

近年來(lái)，農(nóng)村青壯勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)和一、二線城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了“空心村”問(wèn)題的出現(xiàn)，并且代際斷裂下農(nóng)民的后代務(wù)農(nóng)意愿在大幅度下降，凸顯了“兩權(quán)分離”的家庭分散式小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的局限性，如何盤活農(nóng)村閑置土地成為了亟需解決的問(wèn)題。在“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本方向指引下，引導(dǎo)社會(huì)資本流入來(lái)重整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)村土地資源高效利用，使農(nóng)民共享發(fā)展紅利，是農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的初衷。

2.相關(guān)權(quán)利概念的明確

談及農(nóng)地“三權(quán)分置”就必須首先明確幾個(gè)相關(guān)的權(quán)利概念，即農(nóng)村土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)村土地所有權(quán)是指本村農(nóng)民集體依法對(duì)其擁有的土地享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是經(jīng)法律認(rèn)定的用益物權(quán)，指在集體土地所有權(quán)上為集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶設(shè)立的依法占有、使用、收益其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等的權(quán)利，其取得方式為個(gè)人依法以家庭承包或者其他方式承包；土地承包權(quán)來(lái)源于村集體成員的身份，除在新《土地承包法》第九條提及外，無(wú)明確定義，可以看作村集體成員依據(jù)身份取得的對(duì)承包地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種權(quán)利創(chuàng)設(shè)，是分置的核心，指土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人在合同約定的期限內(nèi)對(duì)承包人的承包地享有的占有、使用和收益的權(quán)利。

3.兩種關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”中“三權(quán)”劃分的概述

目前關(guān)于“三權(quán)”的劃分方法一共有兩種，第一種為土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，第二種為土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

第一種劃分方法是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)看作“土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，成為法定的用益物權(quán)［2］。在堅(jiān)持土地集體所有的基礎(chǔ)上，承包關(guān)系不變，在遵守耕地保護(hù)制度的前提下，將農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分置。所有權(quán)屬于村集體所有；承包權(quán)屬于與村集體簽訂承包合同的農(nóng)民所有；經(jīng)營(yíng)權(quán)則可以流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)后權(quán)利主體為個(gè)人或組織，且負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)土地的主體必須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或資質(zhì)。

第二種劃分方法認(rèn)為“三權(quán)分置”是指權(quán)利上權(quán)能的層層剝離，在農(nóng)村土地所有權(quán)上剝離出對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)能，設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上剝離出合同約定期限內(nèi)對(duì)土地的占有、使用和收益的權(quán)能，設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的村集體成員將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人的，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不因此而喪失，享有的依然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，名稱不會(huì)發(fā)生改變。三種權(quán)利之間的關(guān)系具有遞進(jìn)性，也就是說(shuō)在權(quán)利之上設(shè)定新的權(quán)利，當(dāng)限制條件缺失后，所有的權(quán)利會(huì)恢復(fù)到其圓滿的狀態(tài)。

從目前的研究情況來(lái)看，學(xué)界更認(rèn)同第二種劃分方法，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的相加［3］，其確立具有法理依據(jù)并切合立法原意。2021年1月26日，經(jīng)審議通過(guò)的《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在落實(shí)“三權(quán)”分置并行的同時(shí)采用了“集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”新名稱，其中的“農(nóng)戶承包權(quán)”應(yīng)作“農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”理解更為恰當(dāng)。

二、從現(xiàn)行法律制度角度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的厘定

《民法典》和新《土地承包法》共同規(guī)定了“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本制度框架，但對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，法律并沒(méi)有進(jìn)行明確界定。究其原因是用益物權(quán)和租賃債權(quán)同時(shí)都具備占有、使用和收益的權(quán)能，兩者之間的劃分本身就具有一定的爭(zhēng)議，不是絕對(duì)對(duì)立的，且兩者都可以根據(jù)合同來(lái)設(shè)立，因此認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)或租賃債權(quán)都具有一定的法理依據(jù)，導(dǎo)致學(xué)界對(duì)其屬性問(wèn)題有很多爭(zhēng)議，形成了“物權(quán)說(shuō)”“債權(quán)說(shuō)”和“物債兩元說(shuō)”三種主流觀點(diǎn)。

1.“物權(quán)說(shuō)”的合理性

認(rèn)同“物權(quán)說(shuō)”的學(xué)者們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)看作物權(quán)中的一項(xiàng)用益物權(quán)。首先，從其所處位置為《民法典》的用益物權(quán)分編來(lái)看，在制定法律的過(guò)程中國(guó)家更傾向于認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)；其次，新《土地承包法》第五十六條明確指出，任何對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的侵害應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，對(duì)于第三人侵害土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，可基于侵權(quán)損害賠償對(duì)原權(quán)利人予以補(bǔ)救［4］，顯示出了其具有物權(quán)的絕對(duì)權(quán)和對(duì)世權(quán)的特征；再次，依據(jù)新《土地承包法》第四十七條，受讓方經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以就流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。這里的“融資擔(dān)?！辈⑽凑f(shuō)明是設(shè)定抵押還是質(zhì)押，但就融資擔(dān)保后經(jīng)營(yíng)權(quán)人仍可以繼續(xù)通過(guò)耕作來(lái)獲取收益的事實(shí)來(lái)看，與質(zhì)權(quán)的轉(zhuǎn)移占有相違背，若其依托債權(quán)憑證而設(shè)立質(zhì)押權(quán)則又與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立的登記對(duì)抗主義不契合，且《民法典》也承認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上可設(shè)定抵押權(quán)［5］。所以應(yīng)認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之上設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)為抵押權(quán)，而抵押權(quán)的客體為動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為一項(xiàng)物權(quán)。

2.“債權(quán)說(shuō)”的可取性

“債權(quán)說(shuō)”也具有其可取性。持此觀點(diǎn)的學(xué)者以高圣平為代表，認(rèn)為新《土地承包法》第四十三條、第四十六條、第四十七條規(guī)定，受讓方需事先經(jīng)承包方同意才可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬、配套設(shè)施，或者是再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這些規(guī)定不符合物權(quán)的絕對(duì)權(quán)特征，更具有債權(quán)雙方需達(dá)成合意的特征，具有債權(quán)性質(zhì)［5］。其次，按照《民法典》第一百一十六條的規(guī)定，物權(quán)的種類和內(nèi)容需由法律規(guī)定，但目前并沒(méi)有法律規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)的一種，所以就不能違背物權(quán)法定的原則，反之應(yīng)將其認(rèn)定為債權(quán)的一種?！睹穹ǖ洹泛托隆锻恋爻邪ā吩O(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記規(guī)則則可以作為將債權(quán)進(jìn)行物權(quán)化以達(dá)到提高債權(quán)效力的一種手段，無(wú)論是哪種土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，市場(chǎng)主體取得穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期的方法技術(shù)路徑均為登記［6］，以加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)益的保護(hù)。

3.“物債兩元說(shuō)”的新思路

《民法典》第三百四十一條和新《土地承包法》第四十一條規(guī)定了流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)采取登記對(duì)抗主義，經(jīng)登記可對(duì)抗第三人，未經(jīng)登記則不得對(duì)抗善意第三人。法律既然以五年作為不同類別的劃分，必然有一定的緣由。以此為依據(jù)，“物債兩元說(shuō)”的觀點(diǎn)則指出以流轉(zhuǎn)期限是否超過(guò)五年為界，流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)符合動(dòng)產(chǎn)抵押權(quán)和地役權(quán)等物權(quán)的登記對(duì)抗主義的表述，可以被看作物權(quán)；而流轉(zhuǎn)期限為五年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因未登記，可依據(jù)雙方簽訂的流轉(zhuǎn)合同被看作債權(quán)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)具有選擇性，可以根據(jù)具體的流轉(zhuǎn)情況而定。

三、從利益衡量角度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的厘定

我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)是按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。該戰(zhàn)略的七大內(nèi)容之一就是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，走共同富裕之路。因此，關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的認(rèn)定，不僅僅是一個(gè)法律問(wèn)題，應(yīng)將其放在我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下來(lái)探討，一旦經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)引發(fā)土地利益分配不均衡，涉及的各方利益沖突就在所難免，矛盾的加深不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也有礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)和實(shí)施。

堅(jiān)持農(nóng)村土地所有權(quán)制度，需要兼顧多方利益，認(rèn)識(shí)到主體之間所處地位的差異，在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位的同時(shí)，做到土地所有權(quán)人（發(fā)包人）、農(nóng)戶（承包人）和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人（受讓人）利益均衡，同時(shí)還要將以銀行為主的農(nóng)地貸款金融機(jī)構(gòu)風(fēng)控問(wèn)題納入考慮范圍，實(shí)現(xiàn)政治目的、經(jīng)濟(jì)預(yù)期和法律制度完善相統(tǒng)一［7］。

1.從農(nóng)戶角度認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

土地蘊(yùn)藏著農(nóng)民之夢(mèng)，也是農(nóng)民生活的重要保障。配置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的就在于通過(guò)盤活土地資源，提高土地的利用效率，加速規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，讓農(nóng)戶獲得更大的利益，共享改革發(fā)展的紅利。避免通過(guò)損害農(nóng)民的土地利益來(lái)吸引資本的流入，推動(dòng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，絕不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價(jià)。

從農(nóng)戶的角度出發(fā)，其更傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為債權(quán)。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，通過(guò)承包人的身份已經(jīng)享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這項(xiàng)法律明確保護(hù)的用益物權(quán)，其權(quán)利已經(jīng)得到了極大的保障，但是農(nóng)民依然還會(huì)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有較大顧慮，這不是因?yàn)楣逃械年惻f觀念，而是因?yàn)樵趯?shí)踐中仍存在大量侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。在未較好解決已有問(wèn)題時(shí)，應(yīng)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的經(jīng)營(yíng)權(quán)統(tǒng)一確定為用益物權(quán)，賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)同等層級(jí)的保護(hù)。實(shí)際上，對(duì)處于同一法律關(guān)系中的雙方來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)對(duì)一方權(quán)利的保護(hù)也就等同于削弱對(duì)另一方權(quán)利的保護(hù)，或者說(shuō)相當(dāng)于增加了另一方應(yīng)盡的義務(wù)。同時(shí)，我們也應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，在“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式下，在作為承包方的農(nóng)民與作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的企業(yè)等形成的新的法律關(guān)系中，農(nóng)民是相對(duì)弱勢(shì)的一方，物權(quán)的界定可能會(huì)造成資本通過(guò)不可避免的制度漏洞來(lái)侵蝕農(nóng)民利益，甚至是集體所有權(quán)下的土地權(quán)益，導(dǎo)致“土地流轉(zhuǎn)資本主義化”的危險(xiǎn)。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的厘定需要充分考慮農(nóng)戶的權(quán)益保護(hù)，在制定和完善相關(guān)制度時(shí)更應(yīng)充分尊重農(nóng)戶意愿，嚴(yán)格落實(shí)《民法典》、新《土地承包法》等的規(guī)定。性質(zhì)確定的前提是要嚴(yán)格依法依規(guī)保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，確保我國(guó)農(nóng)村土地上所負(fù)有的、必備的社會(huì)保障功能，讓農(nóng)民可以放心地流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人角度認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的角度出發(fā)，其更傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)?！傲鲃?dòng)性”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中是至關(guān)重要的，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，可以使分散的土地形成規(guī)模，自主經(jīng)營(yíng)并獲利，這將更好地提高土地的收益。

但在實(shí)踐中受讓人卻面臨著一系列現(xiàn)實(shí)難題。一方面，土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)的建立和維護(hù)還處于探索完善階段，加之鄉(xiāng)間契約精神的缺乏，在簽訂和履行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中產(chǎn)生了大量與承包人、第三人的糾紛；另一方面，涉農(nóng)金融服務(wù)也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)共同面臨的一大問(wèn)題，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的不健全讓金融機(jī)構(gòu)“不放心貸”，也讓經(jīng)營(yíng)權(quán)人“貸不夠”。

若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為債權(quán)，則會(huì)造成經(jīng)營(yíng)權(quán)人利益極大的不穩(wěn)定性，一旦違反契約精神，單方惡意變更甚至終止合同，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人就會(huì)只享有債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，很難最大限度地維護(hù)自己的合法權(quán)益，難以安心進(jìn)行長(zhǎng)期科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，間接導(dǎo)致?lián)p害村集體和農(nóng)戶的利益，與我國(guó)“三權(quán)分置”制度的初衷背道而馳。若認(rèn)定為物權(quán)，則當(dāng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受到侵害時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以基于絕對(duì)權(quán)和物權(quán)請(qǐng)求權(quán)來(lái)對(duì)抗第三人，還可以選擇適用侵權(quán)責(zé)任法來(lái)行使債權(quán)請(qǐng)求權(quán)進(jìn)行權(quán)益保護(hù)，這樣會(huì)大大降低其他權(quán)利干涉經(jīng)營(yíng)權(quán)的可能性，極大地提高土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生產(chǎn)積極性，有利于提高生產(chǎn)效率，也惠及村集體和進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民。

3.從金融機(jī)構(gòu)角度認(rèn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保中面臨著來(lái)自政策支持、法律制度、金融監(jiān)管和社會(huì)認(rèn)同等多方面的壓力、問(wèn)題和障礙，而這些問(wèn)題的解決有賴于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)明確問(wèn)題的最先解決。

從金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā)，其更傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)，這對(duì)建立完善農(nóng)村土地登記制度具有較大的期待值，也可降低在未來(lái)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。若將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為物權(quán)，在土地登記制度的協(xié)力下進(jìn)行抵押擔(dān)保，在風(fēng)險(xiǎn)大幅度降低的情況下金融機(jī)構(gòu)往往更愿意進(jìn)行貸款，這有利于填補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展所需要的資金缺口。

4.國(guó)家利益平衡下的立法選擇

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利創(chuàng)設(shè)之前，一直以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從一項(xiàng)債權(quán)變?yōu)榱硪豁?xiàng)新的債權(quán)，這比從一項(xiàng)債權(quán)變?yōu)橐豁?xiàng)新的物權(quán)更能減少戰(zhàn)略變革給國(guó)家?guī)?lái)的制度成本，也可以降低農(nóng)戶的負(fù)面情緒，緩和矛盾，維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。但是一旦將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)確立為債權(quán)，則會(huì)破壞性地打擊土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人和金融機(jī)構(gòu)的積極性，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成效將會(huì)大打折扣。

從國(guó)家利益的角度來(lái)說(shuō)，最重要的就是在確保農(nóng)村土地集體所有不變的前提下，引入資本為農(nóng)村地區(qū)注入活力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，惠及億萬(wàn)農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。面對(duì)各方權(quán)益沖突，應(yīng)堅(jiān)持“以農(nóng)民為主體，多方權(quán)益平衡”的原則，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利性質(zhì)界定這個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題的解決方面控制利益沖突，其對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度至少要像在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度一樣，也需要權(quán)衡適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中的規(guī)模大小，這既不會(huì)使資本不愿流入，也不會(huì)使資本超規(guī)模流入，建立合理的利益整合制度，分配、保障和協(xié)商利益，使性質(zhì)厘定在宏觀上有效防范利益沖突的發(fā)生。

四、對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性的再思考

除上述現(xiàn)行法律制度和利益衡量?jī)蓚€(gè)角度外，還需要從以下三個(gè)角度對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性進(jìn)行再思考。

1.法律制度建立角度

需要明確的是，“物債兩元說(shuō)”認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)具有物權(quán)和債權(quán)兩大屬性的觀點(diǎn)違背了法律制度建立應(yīng)有的穩(wěn)定性，也不利于后續(xù)配套法律法規(guī)的制定。

面對(duì)區(qū)分用益物權(quán)和租賃債權(quán)存在的爭(zhēng)議，不可能模糊認(rèn)為存在同時(shí)屬于物權(quán)和債權(quán)兩種權(quán)屬的權(quán)利。“三權(quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)不宜統(tǒng)一界定，應(yīng)依據(jù)經(jīng)營(yíng)主體的不同和流轉(zhuǎn)期限的不同，分別界定經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)［7］。我們認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被認(rèn)定為一項(xiàng)用益物權(quán)更符合在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下《民法典》的立法目的，但認(rèn)定為物權(quán)的權(quán)利范圍需要進(jìn)行調(diào)整，可以按照登記情況來(lái)對(duì)其進(jìn)行性質(zhì)概念的分析。

短期臨時(shí)的土地利用關(guān)系宜表達(dá)為債權(quán)，在平等協(xié)商的過(guò)程中充分尊重雙方當(dāng)事人的意愿，可依法通過(guò)流轉(zhuǎn)合同來(lái)自由分配各方權(quán)益；長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地利用關(guān)系宜認(rèn)定為物權(quán)，通過(guò)物權(quán)的性質(zhì)來(lái)明確當(dāng)事人的權(quán)益不受其他利害關(guān)系人的侵犯。

對(duì)于流轉(zhuǎn)期限為五年以下的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是不需要登記的，未經(jīng)登記的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上就是土地租賃權(quán)［8］，完全符合租賃債權(quán)的設(shè)立條件，可以由《民法典》合同編第十四章“租賃合同”來(lái)調(diào)整；對(duì)于流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，將其變成一項(xiàng)純粹的用益物權(quán)，同時(shí)不將“出租”納入到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式中，以登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的要件，由登記對(duì)抗主義變?yōu)榈怯浬е髁x，非經(jīng)登記不能在當(dāng)事人之間產(chǎn)生物權(quán)變動(dòng)的效果，也不具有公信效力，從而建立一套各方面都比較完善的農(nóng)村土地登記制度。

2.各方利益平衡角度

在上述調(diào)整的基礎(chǔ)上，如何來(lái)平衡各方利益呢？我們認(rèn)為可以通過(guò)劃分的期限年數(shù)來(lái)進(jìn)行調(diào)整。目前是以“流轉(zhuǎn)期限五年”來(lái)區(qū)分，那么這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是否符合“以農(nóng)民為主體，多方權(quán)益平衡”的原則呢？正像“三權(quán)分置”的改革是通過(guò)先試點(diǎn)，再征求各方意見(jiàn)，最后再出臺(tái)制度的推進(jìn)策略一樣，流轉(zhuǎn)期限的年數(shù)需要在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的社會(huì)實(shí)踐中進(jìn)行例證、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，最后還要考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)背景來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)估，以確定一個(gè)較為合適的數(shù)字。

3.綜合兩個(gè)角度

將債權(quán)性質(zhì)的土地租賃權(quán)排除出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的范疇，并將登記由登記對(duì)抗主義變?yōu)榈怯浬е髁x，始終堅(jiān)持“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)模式的制度設(shè)置初衷是為了保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，通過(guò)流轉(zhuǎn)期限的年數(shù)來(lái)緩和其他各方權(quán)益和農(nóng)民權(quán)益的矛盾沖突，這符合利益平衡的愿景，同時(shí)各方可以根據(jù)自己的實(shí)際需要來(lái)流轉(zhuǎn)土地，滿足在流轉(zhuǎn)過(guò)程中因目的不同造成的需求多樣性。

五、結(jié)語(yǔ)

若想在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下探索出一條符合我國(guó)國(guó)情的特色農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，達(dá)到共同富裕，就要敢于在堅(jiān)持土地根本屬性、維護(hù)主體根本地位的前提下打破資本和農(nóng)村之間的藩籬，發(fā)揮農(nóng)村土地最大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，作為基礎(chǔ)條件的權(quán)利屬性的界定就具有極其重要的意義，這既需要堅(jiān)守和保障，也需要評(píng)估和創(chuàng)新。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 高圣平.農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置［J］.社會(huì)科學(xué)文摘，2020（1）：67.

［2］ 肖鵬.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)研究：基于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款規(guī)范文件的分析［J］.中國(guó)土地科學(xué)，2016（9）：12.

［3］ 韓松.論民法典物權(quán)編對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定：基于“三權(quán)分置”的政策背景［J］.清華法學(xué)，2018（5）：112.

［4］ 張付成，楊萌草.《民法典》時(shí)代土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}研究［J］.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（10）：79.

［5］ 謝鴻飛.《民法典》中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)邏輯與法律性質(zhì)［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2021（1）：226.

［6］ 高圣平.完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度之下農(nóng)地權(quán)利的市場(chǎng)化路徑［J］.社會(huì)科學(xué)研究，2019（2）：42.

［7］ 王連合.“三權(quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)不宜統(tǒng)一界定：基于社會(huì)實(shí)踐中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的視角［J］.山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（5）：23.

［8］ 周具琴.土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律規(guī)范檢視：以《民法典》物權(quán)編為視角［J］.吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào)，2021（5）：111.

［責(zé)任編輯：王天笑］