基于省域視角的環(huán)保投資運行效率分析研究

程媛媛 ，魏想，李遠航，郭炳焜，徐玉新

（1. 蘇州科技大學 環(huán)境科學與工程學院，江蘇 蘇州 215009；2. 蘇州科技大學 江蘇省環(huán)境科學與工程重點實驗室，江蘇 蘇州 215009；3. 貴州茅臺酒廠（集團）習酒有限責任公司（生態(tài)環(huán)境保護科），貴州 遵義 564622；4. 山東農業(yè)大學 資源與環(huán)境學院，山東 泰安 271018）

0 引言

工業(yè)革命給西方國家?guī)砹烁咚俚慕洕l(fā)展，同時也帶來了嚴重的環(huán)境污染，導致了環(huán)境污染事件的發(fā)生[1]，迫使這些國家思考經濟發(fā)展與環(huán)境保護間的關系，并開始注重環(huán)境保護投資（EPI）。在1960—1970 年，環(huán)境保護投資占地區(qū)生產總值（GDP）的比值不斷增大。改革開放以來，工業(yè)發(fā)展給中國帶來了機遇和挑戰(zhàn)?？臻g和時間分析表明，快速工業(yè)化使中國東部地區(qū)面臨更嚴重的污染壓力，工業(yè)污染最嚴重的影響體現在水生土壤生態(tài)系統的退化，從物種、種群和群落到生態(tài)系統水平都存在破壞[2]。有學者基于2001—2015 年中國27 個省會和直轄市的面板數據，研究了中國霧霾污染的環(huán)境庫茲涅茨曲線（EKC），結果表明，中國霧霾污染與經濟發(fā)展之間存在“N”型曲線關系，與典型的倒“U”型關系不一致。此外，第二產業(yè)比重的增加加劇了霧霾污染，而能源強度的降低則可以緩解霧霾污染，然而，貿易對中國霧霾污染的影響并不顯著，能源強度是實現霧霾控制目標的決定性因素[3]。依據發(fā)達國家的經驗，當EPI 對GDP 的占比達1%～1.5%時，基本可以控制環(huán)境污染的惡化；當占比達2%～3%時，可以有效改善環(huán)境質量[4]。

中國經濟取得了長足發(fā)展，同世界上許多發(fā)展中地區(qū)一樣，在經濟增長和環(huán)境質量之間存在著一種權衡。經濟增長在大多數時候似乎伴隨著環(huán)境惡化，這給可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)[5]。與之而來的環(huán)境污染問題也不可忽視，如廣東茂名紫金礦業(yè)滲水事件、河南“污水灌溉麥田”事件、中石油長慶油田分公司水污染[6]。中國的環(huán)境保護可以說正處于一個關鍵時期[7]。中國的環(huán)保工作起步較晚，環(huán)保投資的各個方面仍存在很多不足；現階段所執(zhí)行的環(huán)保投資體制基本是沿用規(guī)劃經濟時期標準，總體投資效率不理想[8]。逯元堂等[9]通過對“十一五”期間中國環(huán)保投資進行評估得出結論，雖然環(huán)境保護投資總量超過需求，但真正用于環(huán)境保護的資金占GDP的比例僅為0.82%。中國每億元GDP 產生的固體廢棄物從2002 年的0.947 8 萬噸下降到2012 年的0.687 8 萬噸，降幅不是很明顯，而每億元GDP 產生的廢氣排放量則由2002 年的1.435 9 立方米上升到1.586 3 立方米，不減反增。由此可知，中國環(huán)保投資效率非常低[10]。趙桂燕等[11]基于DEA 模型對黑龍江省環(huán)保投資效率實證分析，表明該省環(huán)保投入產出效率不高。由于大多數環(huán)境投資不生產具有直接經濟效益的產品，因此很難衡量投資生產在環(huán)境保護中的價值[12]。近年中國環(huán)保投資水平和環(huán)境變化間存在顯著的正相關關系，即隨著環(huán)保投資的增加，資源環(huán)境變化呈現改善趨勢[13]。

發(fā)達國家（如美國和日本）的代表們在早期環(huán)境問題的引導下，將環(huán)境保護投資的“費用說”視為環(huán)境保護[14]。經過多年的環(huán)境研究，西方先進資本主義國家在環(huán)境領域中的理論及實踐成果有借鑒學習的價值，對中國的環(huán)境投資的發(fā)展具有積極的意義[15]。為了推進生態(tài)文明建設，改善生態(tài)環(huán)境質量，不僅需要地方政府不斷的環(huán)保投入，還需要持續(xù)改進的環(huán)保投資效率[16]。

從現有文獻可以看出，環(huán)境保護工作在中國起步較晚，盡管現階段中國環(huán)保投資有了很大的發(fā)展，但是中國環(huán)境保護投資還不足以達到可以有效改善環(huán)境質量的水平。

1 廣東省、江蘇省、山東省環(huán)保投資現狀分析

1.1 環(huán)境保護投資絕對規(guī)模

廣東省的污染主要來源外企的入駐和國內企業(yè)的投資發(fā)展。雖然環(huán)境問題一直在解決，有一定的成效，但是環(huán)境問題仍在不斷加重，整體質量并沒有得到實質性解決。江蘇省的經濟情況僅次于廣東省，主要污染原因也同廣東省相似。由于環(huán)保投資不足、欠賬高、環(huán)保意識低下，環(huán)境問題沒有得到實質性解決。近幾年江蘇省已經在戰(zhàn)略性地位中列出環(huán)保投資。山東省經濟略次江蘇，主要是工業(yè)制造業(yè)造成污染問題。雖然環(huán)保投資環(huán)比一直增長，在環(huán)境問題上解決了一部分，但環(huán)境問題一樣沒得到實質性解決，還在不斷加重。本文在搜尋各個途徑渠道后，整合三省環(huán)保投資的相關十余年數據，分析三個省份環(huán)保投資的多元形態(tài)狀況。

中國目前環(huán)保投資統計方法的環(huán)保投資結構由三部分組成：城市環(huán)境基礎設施建設投資、建設項目“三同時”、工業(yè)污染源管理投資。本文主要根據這幾方面的環(huán)保投資進行分析。圖1 反映了中部經濟區(qū)域三省近十多年來EPI 的實際結構及趨勢變化。

圖1 2003—2017年廣東、江蘇、山東三省環(huán)保投資結構圖

總體來講山東省“三同時”投資一直在持續(xù)不斷絕對增加，說明在新污染源的預防與控制方面還是發(fā)揮著積極的促進作用。三省中基本上環(huán)保投入資金首先是在城市環(huán)境基礎設施建設上，廣東省后期占比下降；其次是“三同時”和工業(yè)污染源管理，呈整體緩慢下降趨勢，生態(tài)方面投入較少。在資金不足時，治理都在終端，并不能實質性解決污染源問題，江蘇省、山東省對預防和控制污染源的關注相對還是較小，對環(huán)境保護沒有明顯的促進作用。這一環(huán)境保護投資結構雖然在不斷完善，其經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間日益尖銳的矛盾也在逐步完善，但這一問題才剛剛開始得到解決，還需要不斷努力。而廣東省近幾年來“三同時”環(huán)保投資比重平均高達60%以上，說明廣東省在污染治理上基本能控制住，且重心在向預防新污染源方向轉移。

由于污染狀況越發(fā)深入，并且現代社會可持續(xù)發(fā)展觀的認知由淺入深，對環(huán)保的要求也在不斷增強。三省環(huán)保資金仍然短缺。在20 世紀90 年代末之前，三省在環(huán)保方向的資金注入甚少，直到21 世紀初期，資金規(guī)模逐漸擴大，如圖2 所示。

圖2 2003—2017年廣東、江蘇、山東三省環(huán)保投資情況

廣東省的環(huán)保投資絕對規(guī)模整體呈波動狀，如果除去2010 年來看，整體緩慢增長到300 多億元后達到飽和，在其附近波動。雖然環(huán)保投資絕對規(guī)模在迭代上漲，但是經濟也在飛速發(fā)展。很顯然這樣的環(huán)保投資總量是無法滿足廣東省的經濟發(fā)展速度以及現在的環(huán)境污染狀況的。江蘇省的環(huán)保投資絕對規(guī)模整體每年上升，從2003年的179.4 億元最高到2015 年的952.5 億元，最高增長4 倍有余，平均增長速率9.5%，整體波動較穩(wěn)定，只有2016 年最低增長為-19.62%。這種相對穩(wěn)定的投資規(guī)模對江蘇省環(huán)保投資事業(yè)發(fā)展有促進作用。山東省的環(huán)保投資絕對規(guī)模從2003 年的156.4 億元到2013 年的848.0億元，增長4 倍有余，年平均增長速率11.2%，整體波動較穩(wěn)定，雖然環(huán)比規(guī)模逐年遞增，但是近幾年環(huán)保投資總額增幅在逐年下降，2016—2017 年環(huán)保投資總額增幅約215%。這種前期相對穩(wěn)定的增長對環(huán)保投資事業(yè)發(fā)展有促進作用，后期由于得以控制，絕對規(guī)模在下降。但山東省是經濟大省之一，經濟飛速擴張，環(huán)保投資占比低。雖然絕對規(guī)模在迭代上漲，但很顯然這樣的環(huán)保投資總量亦無法滿足山東省的經濟發(fā)展速度以及現在的環(huán)境污染狀況。

1.2 環(huán)境保護投資相對規(guī)模

根據國際經驗：在一個區(qū)域的EPI/GDP 達到1%～1.5%時，大體可以從物質層面防止新的污染物產生；當這個占比達到2%～3%時，則可以把污染物轉化為可持續(xù)能源或降低污染物產出，從而在整體上控制環(huán)境質量。圖3、圖4 是對環(huán)保投資總額以及占GDP 百分比的相對規(guī)模分析?？傮w來說，山東省、江蘇省的EPI 同比GDP很低，尚未達到可以控制環(huán)境持續(xù)惡化的國際水平。多年來一直在上升和下降，并不似絕對規(guī)模環(huán)比迭代上升。

圖3 2003—2017年廣東省、江蘇省、山東省環(huán)保投資總額變化趨勢

圖4 2003—2017年廣東省、江蘇省、山東省環(huán)保投資總額占GDP百分比變化趨勢

廣東省環(huán)比總量穩(wěn)定上升，但同比EPI/GDP 的比值（除去異常年份外）最高才0.78%，平均比重很小，尚未達到可以控制環(huán)境持續(xù)惡化的國際水平，多年來一直在上升和下降，環(huán)比總量穩(wěn)定上升；江蘇省環(huán)比總量穩(wěn)定上升，但同比EPI/GDP 的比值基本處于1%～1.5%這個范圍，可以看出同期占比GDP 最高1.58%，達到國際標準中占比達到1%～1.5%才能有效遏制環(huán)境污染，要想有效改善整體環(huán)境質量仍需加大環(huán)保投資；山東省環(huán)比總量穩(wěn)定上升，但同比可以看出同期占比GDP 最高1.54%，并未達到國際經驗：在一個區(qū)域的EPI/GDP 到2%～3%時，則可以把污染物轉化為可持續(xù)能源或降低污染物產出的層級，在整體上控制環(huán)境質量并且同期投資占比GDP 比重并沒有得到太大提升，除了2013 年最高1.54%，其余一直處于1%～1.5%之間，甚至后期開始下降。

從圖4 中可以看出，當EPI 的規(guī)模呈環(huán)比遞增時，與GDP 的比值基本沒有太大上升。三省基本在2%這個水準之下，廣東省甚至基本在1%以下，江蘇省及山東省基本處于1%～1.5%范圍內。由此可知，三省中廣東省的環(huán)比增長非常低，尚未達到可以控制環(huán)境持續(xù)惡化的國際水平；整體比較，廣東省的投資環(huán)比增長，但同經濟發(fā)展的速率作比較，嚴重不滿足整個省對環(huán)保投資的客觀需要。江蘇省、山東省雖然高于廣東省，但是也只能控制住新污染的產生及擴散，離實質性的改善相差甚遠。與經濟發(fā)展的速率作比較，仍然短缺，一樣嚴重不滿足整個省對環(huán)保投資的客觀需要。

根據國際經驗，在一個區(qū)域的EPI/GDP 的1%～1.5%時，大體可以從物質層面防止新的污染物產生；當這個比例達到2%～3%時，則可以把污染物轉化為可持續(xù)能源或降低污染物產出，從而在整體上控制環(huán)境質量。從圖3、圖4 可以看出，廣東省、江蘇省、山東省的環(huán)保情況都不容樂觀，都處于大體上能控制住污染的情況，或往這個目標發(fā)展，絕對規(guī)模先增后減，相對規(guī)模前期開始下降后又逐步上升，再到近幾年呈下降趨勢，整體呈波動變化，和治理情況變化一致，污染則治理，好轉則放松，以此成為一個循環(huán)，這和中國需要發(fā)展經濟及國民環(huán)保意識不強等情況有關。

不管是國際經驗來看，還是同中國的環(huán)保投資平均水準比較（圖3），環(huán)比增長速度和同比增長速度皆嚴重缺少或不足，不能滿足同期經濟增長帶來的環(huán)境問題。

2 廣東省、江蘇省、山東省環(huán)保投資運行效率的實證研究

2.1 環(huán)境保護投資運行效率評價模型

環(huán)保投資的狀況取決于經濟、人口、環(huán)境保護需求和技術等諸多因素[17]，根據能量守恒定律可得到：qIt+Rt=pGt+mUt。等式左邊為區(qū)域內經過治理后的剩余污染量，等式右邊為生產消費產生的污染量；其中，q為治理效果系數，It為環(huán)保投資總量，qIt可定義為單位環(huán)保投資所消減的污染量，Rt為未消減污染量；p為生產污染系數，Gt為地區(qū)生產總值，pGt定義為地區(qū)生產部門產生的污染量，m為消費污染系數，Ut為消費金額，mUt定義為單位消費金額所產生的污染量。設環(huán)保投資年平均增長速率為i，經濟年平均增長速率為g，則可以推導得到“環(huán)保投資優(yōu)先增長模型”為：i/g=1+[k(g-k)R1(1+k)(t-3)]/(g·q·It-1)。其中，k=g-r(1+g)，r為治理后污染排放遞減率。依據環(huán)保投資優(yōu)先增長模型理論，若環(huán)保投資增長速度快于經濟增長速度，即i/g＞1，環(huán)保投資效率運行正常；當優(yōu)先控制污染物排放的增長趨勢減慢，甚至出現零增長或負增長，表明環(huán)保投資效率越高。

在環(huán)保防治開始階段EPI 運營效率的闡述：如果一個“環(huán)境投資優(yōu)先增長模型”[18]的增長速率i若大于地區(qū)生產總值（GDP）增長速率g，則該地區(qū)符合環(huán)保投資的優(yōu)先增長規(guī)則，即i/g＞1 成立，意味著現階段環(huán)保投資效率運行正常。若污染物排放增長率低于GDP 增長率，污染物排放增長率接近于零或負值，這表明環(huán)保投資的效率更高，故可以通過主要污染物的排放情況來對效率進行實證分析。假設環(huán)保投資周期為零，那么環(huán)保投資的技術、規(guī)模決定了環(huán)境污染問題的多與少。在治理的前期階段，根據發(fā)達國家的經驗，有必要以高于GDP 的速度提高環(huán)境投資的增長率，進而更好地解決環(huán)境問題。

2.2 環(huán)保投資效率分析

廣東、江蘇、山東三省的GDP 數據來源于2003—2020 年的《中國統計年鑒》，環(huán)保投資數據分別來自2003—2020 年的《廣東統計年鑒》《江蘇統計年鑒》《山東統計年鑒》。

環(huán)保投資（EPI）增長速率i若大于地區(qū)生產總值（GDP）增長速率g，則該地區(qū)符合環(huán)保投資的優(yōu)先增長規(guī)則，即i/g＞1 成立意味著現階段環(huán)保投資效率運行正常。通過SPSS24.0 軟件對數據進行擬合，擬合結果如表1 所示。2003—2016 年，廣東省環(huán)保投資的增長速率明顯比GDP 的增長速率要慢些，因此，廣東省不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律。江蘇省環(huán)保投資的增長速率也比GDP 的增長速率要慢些，所以江蘇省也不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律。山東省環(huán)保投資的增長速率與GDP 的增長速率較為接近，但是環(huán)保投資的增長速率仍然趕不上GDP 的增長速率，所以山東省也不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律。

表1 廣東省、江蘇省、山東省數據的SPSS24.0擬合結果

3 實證結果分析

廣東省、江蘇省、山東省的主要污染物排放量數據來自2003—2020 年的三省環(huán)境統計年鑒、三省環(huán)境狀況公報、《中國環(huán)境統計年鑒》和《中國統計年鑒》，廣東省、江蘇省、山東省環(huán)保局官網、國家環(huán)保局官網等。三省主要污染物排放量趨勢如圖5 所示。

圖5 2003—2017年廣東省、江蘇省、山東省主要污染物排放量趨勢

廣東省工業(yè)廢水排放的絕對量從2003 年的148 867萬噸上升到2016年的938 000萬噸，整體增加了6倍有余，年平均增長速率為15.2%。工業(yè)廢氣的排放量一直上升，到2016 年達到38 846 億標立方米，較2003 年上升接近3 倍，平均每年增長率為10.1%。工業(yè)固體廢棄物的產生量增加，從2003 年的2 246 萬噸增長到2016 年的5 609萬噸，其增長1 倍多，環(huán)比平均增長速度為7.3%。從圖5 可以看出，廣東省三廢污染物排放均在增加，其中廢水增長速率更是大于GDP 和EPI。當污染物排放增長率接近0 或為負值，說明環(huán)保投資的實際效率是有效的。但廣東省不僅三廢污染物排放在增長，廢水排放增長更是高于GDP 增長，說明污染控制實際上是有問題的，沒有得到實際性解決。因此，廣東省不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律，環(huán)保投資效率情況不容樂觀。

江蘇省工業(yè)廢水排放的絕對量從2003 年的247 524萬噸上升到最高2016 年的621 303 萬噸，整體增加了2倍左右，年平均增長速率為7.3%。工業(yè)廢氣的排放量一直上升，到2016 年達到57 883 億標立方米，較2003年上升3 倍有余，平均每年增長率11.1%。工業(yè)固體廢棄物的產生量增加，從2003 年的3 894 萬噸增長到2016 年的10 701 萬噸，其增長2 倍多，平均增長速度為8.1%。從圖5 可以看出，江蘇省主要污染物排放中三廢均在增加，當污染物排放增長率接近0 或為負值，說明環(huán)保投資的實際效率是有效的。但江蘇三廢均在增長說明污染控制實際上是有問題的，沒有得到實際性解決。因此，江蘇省不符合該模型的規(guī)律，環(huán)保投資效率情況相對廣東省好一些，但從國際經驗來看仍然不足。

山東省工業(yè)廢水排放量從2003 年的115 933 萬噸上升到最高2016 年的559 908 萬噸，整體增加了近4 倍，年平均增長速率為12.9%。工業(yè)廢氣的排放量一直上升，到2016 年達到56 808 億標立方米，較2003 年上升2倍有余，平均每年增長率為10.2%。工業(yè)固體廢棄物的產生量增加，從2003 年的3 894 萬噸增長到2016 年的10 701 萬噸，增長了2 倍左右，環(huán)比平均增長速度為8.6%。從圖5 可以看出，山東省主要污染物排放中三廢均在增加，當污染物排放增長率接近0 或為負值，則說明環(huán)保投資的實際效率是有效的。但山東省三廢均在增長，說明污染控制實際上是有問題的，沒有得到實際性解決。因此，山東省不符合早期的環(huán)境保護投資優(yōu)先增長規(guī)律，其投資運行效率情況相對來說還是不足。

4 結論與建議

通過上文分析可知，廣東省主要污染物排放中三廢均在增加。污染物排放增長率接近0 或為負值，說明環(huán)保投資的實際效率是有效的。廣東三廢排放量不僅在增長，廢水增長速度更是高于GDP 值，因此，污染控制實際上是有問題的，沒有得到實際性解決。通過SPSS24.0分析可知：廣東省的i/g ＜1，廣東省不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律，環(huán)保投資效率情況不容樂觀。江蘇省主要污染物排放中三廢均在增加，因此，污染控制實際上是有問題的，沒有得到實際性解決。通過SPSS24.0分析可知：江蘇省的i/g ＜1，江蘇省不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律，但其環(huán)保投資效率情況相對廣東省好一些，但就國際經驗來看仍然不足。山東省主要污染物排放中三廢均在增加，說明污染控制實際上是有問題的。通過SPSS24.0 分析可知：山東省的i/g ＜1，因此，山東省不符合環(huán)境保護投資優(yōu)先增長的規(guī)律。

多年來，中國在城市、省和國家各級抗擊環(huán)境污染方面取得了巨大進步。然而，由于中國仍是世界制造業(yè)的領導者，預計中國政府還有更多的工作要做[19]。利用現有的“互惠”委托—代理模型進行分析環(huán)境保護投入的效益，如果人類在理性投入的基礎上增加其環(huán)境保護投資（設置為η），在“互惠”假設下的收入增加是r，當η ＞2r 時，人類在非理性假設下進行的環(huán)境投資可以帶來比理性條件更高的收入水平。因此，政府行為的啟示是：首先，政府在制訂環(huán)境保護政策時，應充分認識到自然環(huán)境的“互惠性”特征；其次，政府應在合理投入的基礎上進一步增加投資，當增加的投資滿足上述條件時，才能達到增加人類收入的目的[20]。

基于三省目前環(huán)保投資規(guī)模和環(huán)保投資效率的情況，為未來三省提高環(huán)保投資效率給出以下建議。

廣東省應該提高環(huán)境保護投資占GDP 的比重，加大在治理（污染源）與預防（三同時）兩大方面投資，強化按效付費機制，加大對跨區(qū)域、跨流域等重大規(guī)劃實施、重大項目建設、重大政策實施和領域等方面的引導，確保項目環(huán)境效益與中央既定環(huán)境目標的一致性，要強化資金的合力并突出資金使用重點，解決以往項目遍地開花、預期效益與實際效果落差較大的局面，避免在范圍上過散、在項目上過全、在資金分配上過于平均等問題。

江蘇省應該在現有的基礎上，提高環(huán)境保護投資占GDP 的比重，同時建立并運用反映環(huán)保投資效率的考核指標，不斷提升環(huán)保資金的使用效率，加強財政資金支持項目績效考核，強化按效付費機制，綜合采用財政獎勵、投資補助等方式，在項目投資補助、競爭立項等方面強化資金使用績效，專項資金使用要逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”、“買工程”向“買服務”轉變，以體現績效導向和不同時期投資重點的轉變[21]。

山東省應該在現有的基礎上，提高環(huán)境保護投資占GDP 的比重，充分發(fā)揮環(huán)保部門在污染減排、改善環(huán)境質量中的重要作用，加強綠色金融創(chuàng)新，加大金融支持，建立國家環(huán)境保護基金，采用財政資金引導、社會資本投入為主，市場運作的方式，建立國家環(huán)境保護基金，采取低息貸款、股權投資、以獎代補等投入方式，重點支持環(huán)保政府和社會資本合作項目、環(huán)境污染第三方治理項目融資，充分調動地方和市場活力。