行政審批制度改革與檔案管理探析

摘 要：行政審批檔案作為行政審批行為的真實記錄，還沒有引起廣大干部職工的足夠重視。自行政審批制度改革以來，行政審批工作發(fā)生了較大變化，審批權(quán)力下放、流程不斷優(yōu)化、審批事項不斷減少、網(wǎng)上審批、跨域通辦的興起，審批檔案也隨之發(fā)生變化，案卷文件資料減少，電子文檔資料大量產(chǎn)生。本文試論述近年來行政審批制度改革背景下的審批檔案管理現(xiàn)狀，并對行政審批檔案管理提出幾點意見和建議。

關(guān)鍵詞：行政審批；檔案管理

近年來，隨著“放管服”改革的深入推進，各地區(qū)也在不斷強化審批流程再造、深化制度創(chuàng)新，行政審批工作的改變帶來了各方面的變化，作為審批行為重要參考價值的審批檔案也隨之改變。實際工作中，審批檔案的管理還存在一些問題，這就要求對行政審批檔案的管理作出相應(yīng)調(diào)整，制定相對統(tǒng)一的標準，完善電子審批檔案的歸檔保存等工作。

一、行政審批改革和審批檔案

1.“十八大”以前的行政審批制度改革

我國自上而下全面展開行政審批制度改革是在2001年9月，國務(wù)院成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，下發(fā)了《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組的通知》（國辦發(fā)〔2001〕71號），行政審批制度改革工作全面啟動。12月11日，我國正式加入世界貿(mào)易組織，推動政府加大了行政審批制度改革的力度，進一步取消和壓減行政審批項目，積極推進行政審批程序規(guī)范、透明，同時加強政府監(jiān)管，完善行政審批服務(wù)體系，深入推進行政審批領(lǐng)域防腐敗工作。2004年，頒布實施了《中華人民共和國行政許可法》，行政審批制度改革正式進入規(guī)范化、法治化軌道。自2001年至2012年時期，國務(wù)院取消的行政審批事項有2400多項，占原有審批事項的70%，但是，工作中重審批輕監(jiān)管、審批程序煩瑣等問題依然存在。

2.新時代行政審批制度改革

黨的十八大以來，行政審批制度改革進入了新階段。2013年，新一屆政府成立后要求簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，推進行政審批改革。習近平總書記多次強調(diào)，要進一步推進簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，放寬市場準入，創(chuàng)新監(jiān)管方式，最大限度地減少政府對微觀事務(wù)的管理，進一步激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。2015年5月，國務(wù)院召開簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議，“放管服”三管齊下，一體推進行政審批體制改革，壓減審批事項，推行政府工作部門權(quán)力清單制度，清理非行政許可事項。2018年，聚焦市場主體、審管全流程運行制度綜合改革和營商環(huán)境建設(shè)，出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，全國范圍實施“證照分離”改革，優(yōu)化整合工程建設(shè)項目審批流程，創(chuàng)新審管銜接機制，全面實行行政許可事項清單管理。

3.行政審批檔案

本文所提到的行政審批類檔案主要是指具有行政許可權(quán)的行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，實施符合法定權(quán)限的許可事項過程中產(chǎn)生的檔案資料。包括申請人的申請表、受理通知書或不予受理通知書、法定證明材料、行政機關(guān)作出的受理或不受理的書面通知、審查意見書、許可或不予許可的決定等文件資料，以及在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”背景下，通過網(wǎng)絡(luò)辦理的行政審批事項產(chǎn)生的電子化檔案。

4.行政審批制度改革帶來的行政審批檔案變化

推進行政審批制度改革是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀需要，能更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，能夠促進各級政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，增強行政審批的透明度，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。長期以來的改革對行政審批的設(shè)立理念、實施主體、制度機制、審批流程和監(jiān)督管理等進行了重大改革創(chuàng)新，政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革取得了突破性進展。隨著行政審批制度的改革，行政審批的檔案也在發(fā)生著變化。一是紙質(zhì)行政審批檔案數(shù)量減少。壓減行政審批項目數(shù)量，再造行政審批流程，精簡審批環(huán)節(jié)，大刀闊斧砍掉各種“奇葩”證明、循環(huán)證明、重復(fù)證明，使每個審批項目的紙質(zhì)檔案資料減少。同時，隨著“不見面審批”等網(wǎng)絡(luò)審批模式的廣泛應(yīng)用，年度內(nèi)辦理的行政審批事項產(chǎn)生的紙質(zhì)檔案數(shù)量也隨之減少。二是政務(wù)服務(wù)方式的創(chuàng)新帶來電子檔案數(shù)量增加。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式進一步推廣，“一網(wǎng)通辦”等創(chuàng)新型政務(wù)服務(wù)應(yīng)運而生，很多服務(wù)事項都實現(xiàn)了全流程“網(wǎng)上辦”和“掌上辦”，政務(wù)服務(wù)事項依托“愛山東”“渝快辦”“浙里辦”等手機App實現(xiàn)了指尖辦理，極大便利了企業(yè)和群眾辦事。同時，個人常用的出生醫(yī)學證明、戶口簿、身份證、社會保障卡等證照實現(xiàn)電子化應(yīng)用，企業(yè)電子證照、電子印章應(yīng)用領(lǐng)域不斷拓展，“極簡審批”“不見面審批”“最多跑一次”等行政審批改革使電子檔案的數(shù)量較以往大幅增加。

二、審批類檔案管理工作的狀況

1.對審批檔案管理的重要性認識不足

檔案管理作為審批工作的一部分，很多單位和個人都沒有認識到審批檔案管理工作的重要性，甚至片面認為只要把審批工作做好就行了，檔案資料的完整性及其規(guī)范留存都很容易被忽視，甚至有些審批件的檔案資料不能及時、完整歸檔。項目審批類、企業(yè)登記類等各類審批事項案卷目前還沒有形成統(tǒng)一的歸檔標準，工作人員對案卷的歸檔比較隨意，沒有統(tǒng)一規(guī)范的案卷封面、卷內(nèi)文件目錄、卷內(nèi)備考表模板，對審批事項的電子案卷歸檔更是重視不足，電子案卷歸檔標準、程序有待統(tǒng)一。對檔案工作重要性認識不足導致審批檔案案卷的不完整、案卷內(nèi)容丟失、沒有系統(tǒng)的電子檔案等問題，甚至有些部門還沒有建立標準化、規(guī)范化的檔案室。

2.審批檔案管理模式不夠優(yōu)化

在實際的檔案管理過程中，基本上是由各自業(yè)務(wù)承辦科室進行整理歸檔，較常用的檔案管理模式有分散型管理模式和集中型管理模式。分散型管理模式對于審批檔案的管理缺乏整體的管理制度和標準，很容易造成存儲同一類型的審批歸檔材料不一致、行政許可案卷制作標準不統(tǒng)一、歸檔不及時、不完整等問題。而集中型管理模式更加突出不同層級管理人員的職責劃分，但是，不能夠給予管理人員一定的自主權(quán)。目前，審批檔案管理兩種模式都存在，審批檔案管理工作較為松散，影響了審批檔案管理存儲、查閱和保存等。

3.審批檔案歸檔不規(guī)范

隨著我國深化“放管服”改革，各地區(qū)都在優(yōu)化營商環(huán)境，一系列惠企利民政策紛紛出臺，如容缺受理、一鏈辦理、跨域通辦等等，很多部門或個人都把精力放在了工作方式的創(chuàng)新和便民服務(wù)上，事項流程足夠精簡，辦理速度也讓群眾滿意，但是，卻忽視了審批后的檔案管理工作，出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。

例如，容缺受理情況下檔案資料如何及時補充收集整齊？一鏈辦理最終檔案資料在哪個部門歸檔？審管分離背景下審批檔案資料的存檔及查閱如何實現(xiàn)共享？這些問題的存在直接影響了審批檔案整理歸檔和后續(xù)管理工作。

4.電子檔案依賴于系統(tǒng)查詢

國務(wù)院積極推動全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，360萬項各級政務(wù)服務(wù)事項初步實現(xiàn)標準化辦理，行政審批權(quán)力的運行更加規(guī)范、透明、高效?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”實現(xiàn)了讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿。提交材料的電子化，電子證照的多場景應(yīng)用使很多高頻審批事項實現(xiàn)了全流程網(wǎng)上辦理，審批事項的查詢往往依賴于辦理時使用的系統(tǒng)，沒有建立完整的電子化檔案材料。網(wǎng)上審批事項檔案歸檔沒有引起足夠重視，電子檔案的歸檔標準沒有統(tǒng)一，還沒有建立系統(tǒng)的電子檔案。

三、行政審批檔案管理意見建議

1.提高干部職工對檔案管理工作認識

審批檔案真實、詳細、記錄了每一項審批業(yè)務(wù)的辦理過程，具有憑證和參考作用。審批檔案的真實性決定了其提供的有力數(shù)據(jù)是證據(jù)，真實記錄了當事人在何時、何地辦理了何種審批業(yè)務(wù)，提供了哪些資料，使各方面的責任更加明確，減少工作人員不必要的矛盾糾紛，同時也為執(zhí)法人員提供了各種管理依據(jù)。因此，作為審批事項的辦理人員一定要充分認識到審批檔案管理的重要性，從收集、整理到存放都要確保審批檔案的真實性、完整性。

2.完善審批檔案的歸檔標準

行政審批制度的改革，讓原本嚴格復(fù)雜的審批檔案發(fā)生了很大變化，文件數(shù)量減少，檔案類型減少，審批程序和審批部門也減少。審批手續(xù)的簡化，一系列便民利企政策的落實，在厘清審管權(quán)限的同時，針對項目建設(shè)審批許可類案卷、備案類案卷、企業(yè)注冊登記案卷等不同類型的審批事項案卷，制定不同的標準。例如，哪些材料是程序簡化后不需要提供的，一鏈辦理信息共享條件下，哪些材料需要存檔等這些問題都需要業(yè)務(wù)部門做出明確規(guī)定。此外，也可以制定統(tǒng)一標準。比如，文書如有留白，應(yīng)標注“以下空白”或使用黑色碳素筆做劃線；案卷無涂改，確有筆誤處需要更正的，應(yīng)在修改處按手印等等。對審批檔案的整理歸檔也要標準相對統(tǒng)一，提高存放標準。比如，一案一卷，一卷一號，使用統(tǒng)一規(guī)范的卷宗封面；案卷線裝，卷內(nèi)無金屬物等，便于日后查閱。在電子化時代，審批案卷的電子檔案也越來越多，對電子檔案的保存、管理標準化也應(yīng)提上日程，統(tǒng)一標準以便于工作人員在日常工作中隨時整理好產(chǎn)生的電子檔案，減少檔案整理工作的時間成本。

3.加大審批檔案信息化管理

隨著審批制度改革的深入，行政審批搭上了網(wǎng)絡(luò)的快車，網(wǎng)上辦理應(yīng)運而生，群眾和企業(yè)足不出戶就能辦理業(yè)務(wù)，經(jīng)常會出現(xiàn)工作人員與辦理群眾不見面，整個業(yè)務(wù)辦理過程辦事群眾不用提交任何紙質(zhì)材料，只需上傳部分證件，這些項目的辦理除了系統(tǒng)查詢還可以留存電子檔案。通過技術(shù)手段實現(xiàn)檔案的數(shù)字化儲存，既順應(yīng)網(wǎng)上審批的改革趨勢，又有利于檔案的管理、共享和后期檔案的查找利用。甚至一些線下辦理的審批事項，也可以借助信息化的管理手段，通過對原文件進行掃描，建立電子文件庫，儲存和管理電子文件。網(wǎng)上審批應(yīng)用后就可以做到電子檔案與紙質(zhì)檔案同步。有些重大審批事項，如項目立項檔案歸檔整理時，可以在保存所有紙質(zhì)檔案的同時，保存其PDF等格式的同版掃描文件，以及需要保存的影像、照片等JPG格式文件資料。同時，明確管理人員的分級權(quán)限，一些高權(quán)限管理人員可以對檔案進行的操作就更多，而一些低權(quán)限人員，對檔案可進行的操作就相對較少，甚至只能使用查閱功能。

計算機的便利性有助于實現(xiàn)審批檔案的信息化管理，可以有效避免錯誤的發(fā)生，這種電子文件數(shù)據(jù)庫還有利于文件的搜索和查找，大大節(jié)約了人力、物力。

4.強化檔案管理人員的業(yè)務(wù)培訓

目前，各審批部門檔案管理人員較少，專業(yè)化水平不高，有些單位甚至沒有專門的檔案管理人員，只是一些工作人員在審批后進行資料整理，大大降低了審批檔案的規(guī)范性。要想提高審批檔案的管理水平，必須建立專門的有極高責任心和職業(yè)道德的檔案管理隊伍，對從事審批檔案的管理工作人員進行專業(yè)化培訓，從檔案的整理、編碼、入庫等每一個環(huán)節(jié)都進行詳細的業(yè)務(wù)指導。在日常審批檔案產(chǎn)生后，檔案管理人員按照標準及時整理歸檔，有效提高審批檔案的歸檔標準和檔案的完整性、統(tǒng)一性。

5.規(guī)范審批檔案的查閱行為

行政審批是政府行為，一些案卷還涉及企業(yè)、群眾的信息，為了確保審批檔案不丟失、機密檔案不被泄露，就要規(guī)范審批檔案的查閱行為。一是建立檔案查閱制度，明確審批檔案查閱、借用需要的審批程序、檔案復(fù)制的條件等，完善查閱臺賬，必須明確“查借閱人”“查借閱檔案名單”“查借閱理由”“查借閱方式”“檔案借閱歸還時間”等，查檔內(nèi)容如需復(fù)制，須明確提出復(fù)制要求并列出材料明細。

二是明確審批檔案查閱紀律。查借閱人員要嚴格遵守保密制度，不能泄露檔案內(nèi)容或擅自對外公布檔案內(nèi)容，不得涂改、污損、更換檔案材料，不能擅自拍攝、復(fù)制檔案內(nèi)容，復(fù)制、摘錄的檔案材料，應(yīng)當按照有關(guān)要求管理和使用，要妥善保管，不得轉(zhuǎn)借，無關(guān)人員不得翻閱。

三是檔案管理人員應(yīng)經(jīng)常檢查檔案是否有漏缺或者應(yīng)還未還的情況，是否有隨意更改涂畫的現(xiàn)象，有效避免審批檔案的遺失和信息泄露。

6.建立規(guī)范化、標準化檔案室

以高標規(guī)范、務(wù)實管用為原則，打造標準化的審批檔案管理陣地。一是要有專門場所。檔案室要有足夠的面積，能夠滿足審批案卷的存儲，配備足量檔案柜。二是軟硬件設(shè)施齊全。庫房及設(shè)備滿足“八防”要求，配套安裝滅火器、防盜門窗、除濕機、溫濕度檢測儀、視頻監(jiān)控等設(shè)備，按照統(tǒng)一標準配備規(guī)定樣式的檔案盒。三是有專人管理。明確檔案工作人員為專職檔案管理員，負責檔案室日常管理工作。四是建立審批檔案數(shù)據(jù)庫。管理人員需要結(jié)合實際情況，通過檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)，形成審批檔案信息化管理中心，然后通過對審批檔案的錄入，豐富檔案存儲條目，并通過實時更新，讓信息化檔案更加精確。

7.適應(yīng)改革帶來的審批檔案的變化

行政審批制度改革是將過去嚴格的、程序較為復(fù)雜的行政審批進行改變，政府職能也從嚴格限制行政審批向更多采用服務(wù)和監(jiān)督的方式轉(zhuǎn)變。審批程序得以簡化，審批時限大大縮短，審批所需的文件材料的數(shù)量、涉及的部門都大大減少，服務(wù)模式也更加便民利企。這些變化使得審批檔案也隨之不斷發(fā)生變化，審批檔案管理工作更加精細，也加大了審批檔案管理的難度。作為審批檔案產(chǎn)生和保管的部門，所有干部職工一定要認識到審批制度改革給審批檔案管理工作帶來了哪些變化，要適時適當改變管理方式，靈活處理多樣化的檔案。同時，要明白審批檔案儲存管理的最終目的是后期對檔案進行利用，所以，一定要加強審批檔案存儲，充分發(fā)揮審批檔案的再利用性。

總而言之，行政審批制度改革不斷深入，推進審批檔案管理的改革發(fā)展，也成為新時期檔案管理工作發(fā)展的必然要求，相關(guān)部門要提高對審批檔案工作的重視程度，組建專門的審批檔案管理隊伍，制定審批檔案新標準，提高整體的審批檔案管理水平，以審批檔案的規(guī)范化適應(yīng)新時期審批制度的改革，推進審批制度改革和檔案管理事業(yè)共同發(fā)展。

參考文獻：

[1]廖福崇.“放管服”改革、行政審批與營商環(huán)境——來自企業(yè)調(diào)查的經(jīng)驗證據(jù)[J].公共管理與政策評論，2019，8（06）：80-96.

[2]《深化行政審批制度改革 推進政府治理現(xiàn)代化》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，2022.08.23（來源：《中國行政管理》）.

[3]章燕華.信息技術(shù)、政府改革與文件檔案管理制度創(chuàng)新——《浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)電子文件管理暫行辦法》評析[J].中國檔案，2017（04）20-21.

（作者單位：山東省濟寧市鄒城市為民服務(wù)中心）

作者簡介：武凡芝（1981—），女，漢族，山東曲阜人，碩士，檔案館員，研究方向：新時期檔案信息化、行政許可檔案的管理等。