《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》視域下鄉(xiāng)村治理法治化研究

郟云峰/揚(yáng)州大學(xué)

法治是推動鄉(xiāng)村振興的重要力量，鄉(xiāng)村治理法治化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必經(jīng)之路。作為第一部聚焦農(nóng)民主體地位、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的法律，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》）的出臺標(biāo)志著鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了有法可依的新階段，其作為指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、全面性法律規(guī)范，對鄉(xiāng)村治理法治化的實現(xiàn)具有里程碑式的意義。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的制定，是新時代全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障，鄉(xiāng)村治理法治化的實現(xiàn)需要在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域充分發(fā)揮《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的促進(jìn)型定位與統(tǒng)合性特征

促進(jìn)型定位：適應(yīng)鄉(xiāng)村治理復(fù)雜實際情況。相較于傳統(tǒng)強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制力的管理型立法，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的促進(jìn)型立法定位更適應(yīng)我國鄉(xiāng)村治理的復(fù)雜實際情況，更有利于實現(xiàn)國家與社會的良性互動。管理型立法以其對經(jīng)濟(jì)社會干預(yù)的較高強(qiáng)度以彰顯價值， 但鄉(xiāng)村治理涉及事務(wù)復(fù)雜且經(jīng)常面臨動態(tài)調(diào)整，過于理性的管理型立法一方面不可能面面俱到，另一方面會擠壓鄉(xiāng)村發(fā)展的創(chuàng)新空間。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》采取了彈性規(guī)則設(shè)置，這在國家立法層面為鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要提供了充分的規(guī)范空間，與鄉(xiāng)村工作高度契合，更有益于形成秩序與變通的正向關(guān)系。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的促進(jìn)型定位，既可以聚焦鄉(xiāng)村振興的核心問題、充分發(fā)揮其激勵性的引導(dǎo)作用，也可以憑借有效的協(xié)商空間與彈性幅度，契合鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實情況。

統(tǒng)合性特征：統(tǒng)合鄉(xiāng)村治理多元立法目標(biāo)。現(xiàn)行涉及“三農(nóng)”領(lǐng)域的法律規(guī)范數(shù)量眾多，但均是對涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的某一方面作出規(guī)定、立法目標(biāo)單一，在整體上呈現(xiàn)“各管一攤”的狀態(tài)。然而僅憑零散的法律規(guī)定并不足以為鄉(xiāng)村振興這一宏觀命題提供法律支撐，在此意義上兼顧?quán)l(xiāng)村治理多元立法目標(biāo)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》具有特殊意義?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》立法目的重點在保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)屏障安全、傳承中國農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化三大使命，在推動鄉(xiāng)村全面振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中具有統(tǒng)合性地位。通過對立法精神和具體規(guī)定的梳理，可以全貌地厘清實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容：在具體內(nèi)容上，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)融合、扶持措施、監(jiān)督檢查等七個方面；在制度設(shè)計上，兼顧?quán)l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化三個領(lǐng)域；在目標(biāo)指向上，既強(qiáng)調(diào)政府在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的過程中應(yīng)承擔(dān)的引導(dǎo)職責(zé)，又明確農(nóng)民的主體地位；在實現(xiàn)途徑上，既強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，保證農(nóng)民經(jīng)濟(jì)效益，又貫徹綠色發(fā)展理念，重視農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為核心的鄉(xiāng)村治理法治體系

以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為核心的鄉(xiāng)村治理法治體系可以分為法律規(guī)范、政策性文件與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范三個層級。法律規(guī)范構(gòu)成框架的主干內(nèi)容，在規(guī)范層級上包括國家立法與地方立法，分別指向通行全國的制度和區(qū)域性的制度；在內(nèi)容上以土地制度為中心，著眼于農(nóng)村集體土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)，特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。政策性文件構(gòu)成框架的枝干內(nèi)容，是貫徹實施《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的配套制度，對法律規(guī)范起到補(bǔ)充與試驗的雙重作用。以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范則構(gòu)成法治框架的枝葉內(nèi)容，是在鄉(xiāng)村受民眾普遍認(rèn)可、行之有效的道德規(guī)范，與民眾的日常生活聯(lián)系最為密切。從規(guī)范的效力程度分析，法律規(guī)范的效力高于政策性文件和以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的直接依據(jù)，對鄉(xiāng)村治理具有重要的保障性功能。從規(guī)范的靈活性程度分析，政策性文件高于法律規(guī)范與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范，在一項具體制度從構(gòu)想走向法律的過程中，政策性文件與制度推行的現(xiàn)實情況最為貼近。從規(guī)范的明確程度分析，以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范遠(yuǎn)低于法律規(guī)范與政策性文件，卻最能體現(xiàn)鄉(xiāng)村差異性與歷史文化，在整個鄉(xiāng)村治理法治框架內(nèi)起到潤滑作用。

以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為核心的法律規(guī)范、政策性文件與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范之間并非處于割裂的狀態(tài)。首先，涉及鄉(xiāng)村治理的各項法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為依據(jù)進(jìn)行完善，理順法律規(guī)范間的理論邏輯，避免存在沖突矛盾。其次，應(yīng)當(dāng)打通各類政策性文件向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化的通道，政策性文件中所涉及的制度經(jīng)過實踐的調(diào)整完善，在條件成熟時，按照立法程序可以轉(zhuǎn)化為明確的法律規(guī)范，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理實踐經(jīng)驗的制度固化、提煉和上升。再次，法律規(guī)范特別是地方立法、政策性文件應(yīng)當(dāng)與以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范形成良性互動：一方面，法律規(guī)范、政策性文件應(yīng)當(dāng)對以村規(guī)民約為代表的鄉(xiāng)村規(guī)范起到過濾作用，將其中不符合法治原則、落后于時代的部分內(nèi)容予以剔除，取其精華，去其糟粕；另一方面，對于暫時難以納入法律規(guī)范、政策性文件規(guī)制的事項，應(yīng)當(dāng)充分尊重鄉(xiāng)風(fēng)民俗和傳統(tǒng)習(xí)慣，通過建立健全村規(guī)民約，發(fā)揮其促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的積極作用。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》指引下完善鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)路徑

以堅持農(nóng)民主體地位、保障農(nóng)民合法權(quán)益為核心目標(biāo)。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，農(nóng)民群體既是核心的參與者又是首要的受益者，必須將堅持農(nóng)民主體地位、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益作為立足點和出發(fā)點。這既是《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確規(guī)定的一項基本原則，更是激發(fā)鄉(xiāng)村活力的重要保證。落實農(nóng)民的主體地位，需要從農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、精神文化、生態(tài)環(huán)境等多個角度共同發(fā)力，尤其要重視對農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。這是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。

提高鄉(xiāng)村治理參與熱情，營造良好的法治氛圍。僅靠單一群體難以將鄉(xiāng)村振興真正落實，實現(xiàn)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的引領(lǐng)作用，必須凝聚全社會關(guān)注農(nóng)業(yè)、關(guān)心農(nóng)村、關(guān)愛農(nóng)民的合力，這一方面需要加強(qiáng)黨員干部對于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的理解與認(rèn)識發(fā)揮引導(dǎo)作用，另一方面需要專業(yè)化的法律力量對鄉(xiāng)村振興事業(yè)保駕護(hù)航，積極化解矛盾糾紛。