跨區(qū)域環(huán)境治理如何實現(xiàn)“攜手共進”?
——基于多案例的模糊集定性比較分析

胡春艷, 周付軍

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院, 湖南 長沙 410075)

一、 問題的提出

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進,帶來了嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題,尤其是具有強流動性、污染不可分割性、治理效益共享性等特征[1]的空氣污染問題,使跨區(qū)域性公共環(huán)境議題不斷涌現(xiàn)?！笆奈濉币?guī)劃指出要完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,強化多污染物協(xié)同控制和區(qū)域協(xié)同治理[2]?？梢?探索跨區(qū)域環(huán)境治理模式既是實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實選擇[3],也是推進國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要目標(biāo)[4]。面對嚴(yán)峻的環(huán)境污染問題,新公共管理運動曾試圖通過引入競爭思維和民營化方式解決協(xié)同治理問題,但事實證明,單純競爭思維和私有化方式難以發(fā)揮積極有效的作用[5],無法有效化解跨區(qū)域環(huán)境治理難題。我國跨區(qū)域環(huán)境污染治理在實踐中仍舊面臨諸多困境。首先,中央政府經(jīng)營管理權(quán)和財政權(quán)下放,加劇了地方政府間的要素競爭并催生強有力的逐利動機,但他們在環(huán)境保護方面缺乏動力[6]。其次,區(qū)域協(xié)同合作面臨環(huán)境污染負(fù)外部性、污染源頭難鎖定等多元困境,整體治理效率較低。再次,頂層注意力配置在促成跨區(qū)域環(huán)境治理中起到了不可或缺的推動作用,但注意力配置具有不可持續(xù)性[7],一旦偏離或位移,協(xié)同治理行動可能隨時中止。最后,污染防治的不可分割性使得跨區(qū)域環(huán)境污染具有強負(fù)外部性和高流動性特征,超出了屬地治理的功能范疇。

面對日益嚴(yán)峻的跨區(qū)域環(huán)境污染治理難題,不同地域的地方政府會采取何種手段或策略開展環(huán)境協(xié)同治理行動呢?探究跨區(qū)域的地方政府如何攜手開展環(huán)境治理行動,就成為保障和提升跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果的關(guān)鍵。本研究基于協(xié)同治理理論,從發(fā)展差異、政治勢能、組織載體、政策環(huán)境和治理能力等著手,運用模糊集定性比較分析(fuzzy-set qualitative comparative analysis,簡稱fsQCA),以中國11個開展跨區(qū)域空氣污染治理實踐的城市群為案例對象,探索跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的核心因素與實踐路徑。

二、 理論基礎(chǔ)與分析框架

1. 理論基礎(chǔ)

治理已成為一個非常流行的詞語,它已被應(yīng)用到經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等各種能夠應(yīng)用的領(lǐng)域。治理既包含統(tǒng)治的正式政府機制,也包含非正式、非政府的機制。它是一種被大多數(shù)人所接受才會生效的規(guī)則體系,是一個競爭和協(xié)作的過程。不同治理主體就是在競爭和協(xié)作中,制定為多元主體所接受的共同的規(guī)則,進而實現(xiàn)整體性的治理目標(biāo)。治理具有四個顯著特征:相互依存、持續(xù)互動、游戲規(guī)則和自組織網(wǎng)絡(luò)[8]。探索跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理之道的關(guān)鍵則是在區(qū)域治理主體間建構(gòu)起穩(wěn)定協(xié)同關(guān)系,激發(fā)區(qū)域環(huán)境治理的自主治理能力。對此,協(xié)同治理理論提供了一個可供觀察的窗口。

協(xié)同治理理論源于協(xié)同學(xué),以支配原理和自組織原理為理論基礎(chǔ)。支配原理認(rèn)為“子系統(tǒng)總是存在自發(fā)的無規(guī)則的獨立運動,同時又受到其他子系統(tǒng)對它的共同作用,因此在系統(tǒng)中便出現(xiàn)了由關(guān)聯(lián)所決定的協(xié)同運動”[9]。子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)被稱之為“序參數(shù)”,影響著系統(tǒng)協(xié)同程度。序參數(shù)相當(dāng)于制約系統(tǒng)狀態(tài)的規(guī)則,控制著系統(tǒng)協(xié)同程度。自組織是指系統(tǒng)按照某種相互默契和認(rèn)可的規(guī)則,自發(fā)協(xié)商互動形成有序功能結(jié)構(gòu)[10]。自組織過程就是系統(tǒng)從無序轉(zhuǎn)向有序的過程。這種轉(zhuǎn)變由系統(tǒng)內(nèi)部要素驅(qū)動,并形成相應(yīng)自組織能力。換言之,自組織能力構(gòu)成驅(qū)動系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的基本動力。系統(tǒng)何時會發(fā)生轉(zhuǎn)變,取決于系統(tǒng)內(nèi)序參數(shù)的變化。因此,控制序參數(shù)是改變系統(tǒng)自組織形態(tài)的關(guān)鍵。

綜上可知,協(xié)同治理就是利益相關(guān)者依據(jù)共同認(rèn)同的參與規(guī)則,圍繞相同利益目標(biāo)進行持續(xù)互動和溝通,以尋求達成行動共識的過程。實際上是不同行動者尋求共識的一種管理安排[11]。其旨在通過控制和調(diào)和系統(tǒng)內(nèi)部競爭與沖突,促使系統(tǒng)內(nèi)部行為體相互合作,以建構(gòu)起有效協(xié)同的治理結(jié)構(gòu)。其中,外部環(huán)境和序參數(shù)狀態(tài)構(gòu)成影響系統(tǒng)協(xié)同狀態(tài)的外部力量,而自組織能力、內(nèi)部制度規(guī)則約束構(gòu)成影響協(xié)同狀態(tài)的內(nèi)部因素。

2. 分析框架

如前所述,協(xié)同治理受子系統(tǒng)狀態(tài)、外部條件、自組織能力和運行規(guī)則的影響?？鐓^(qū)域環(huán)境治理中,地方政府間環(huán)境協(xié)同治理行動同樣會受到自身治理水平、外部約束條件、政府間協(xié)同意愿和能力,以及協(xié)同行動規(guī)則的共同影響。具體而言,地方政府治理水平受到治理資源和治理平臺的共同作用[12]。經(jīng)濟發(fā)展水平作為衡量治理資源強弱的直觀性指標(biāo),構(gòu)成觀測協(xié)同治理效果的重要變量。治理平臺提供行動場域功能,決定子系統(tǒng)協(xié)同的穩(wěn)定性,其主要包含制度建設(shè)和機構(gòu)設(shè)置兩個核心要素。從外部條件角度看,壓力型體制中上級政府監(jiān)管和壓力傳導(dǎo)形成的政治勢能[13],構(gòu)成跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵外部條件。同時,地方政府也需要借助一定的約束規(guī)則,來保障協(xié)同行動的有序性和明確協(xié)同責(zé)任。政策文件作為規(guī)則的集合體[14],在協(xié)同治理中扮演著規(guī)則供給的角色,對跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理影響明顯。此外,自組織能力也是決定環(huán)境協(xié)同治理效果的關(guān)鍵要素。自組織能力集中體現(xiàn)為子系統(tǒng)的自我調(diào)適能力和互動能力[15]。由于調(diào)適與互動能力又取決于治理能力,因此有必要對區(qū)域內(nèi)地方政府治理能力予以考察。

文獻研究表明,區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果受到內(nèi)部和外部因素的共同影響。從外部角度看,頂層壓力[4]、協(xié)同政策健全程度、領(lǐng)導(dǎo)注意力等[16]影響區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理效果。從內(nèi)部角度看,經(jīng)濟發(fā)展水平、行動主體治理能力[17]、協(xié)同機構(gòu)設(shè)置影響區(qū)域協(xié)同治理效果。內(nèi)外部影響因素相互交織,形成驅(qū)動和維持區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理行動的四種機制:引力機制、推力機制、壓力機制和阻力機制[18]。其中,引力包含區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異、治理能力;壓力包含內(nèi)部政治壓力和外部輿論壓力;推力包含政策法規(guī)和制度環(huán)境;阻力包含影響協(xié)同的制度、機制、技術(shù)等?；诖?結(jié)合協(xié)同治理理論和既有研究,提出發(fā)展差異、政治勢能、組織載體、政策環(huán)境和治理能力五個協(xié)同驅(qū)動因素,進而構(gòu)建跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理分析框架(見圖1),嘗試回答 “跨區(qū)域的地方政府如何攜手開展環(huán)境治理行動”這一關(guān)鍵問題。

圖1 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理分析框架

(1) 發(fā)展差異和政治勢能催生跨區(qū)域橫向協(xié)同治理意愿

首先,發(fā)展差異是指區(qū)域內(nèi)治理主體在發(fā)展水平方面的差異。治理主體在跨區(qū)域治理行動中的資源投入力度和規(guī)模,與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平緊密相關(guān)[19]?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理過程中,經(jīng)濟發(fā)展落后的治理主體,希望通過協(xié)同治理行動汲取優(yōu)勢資源,帶動本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,激活經(jīng)濟發(fā)展新動能。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)希冀通過協(xié)同治理行動,降低臨近地區(qū)環(huán)境污染負(fù)外部影響,增強地區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力。因此,治理主體間的發(fā)展差異,將會產(chǎn)生不同治理意愿與治理結(jié)果。

其次,政治勢能是指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出強弱不同的政治信號[20]?？鐓^(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中,政治勢能主要借由公共政策發(fā)揮作用。地方治理主體透過公共政策信號,識別頂層政策導(dǎo)向和治理壓力,產(chǎn)生政策執(zhí)行驅(qū)動力,從而強化了地方的協(xié)同治理意愿?？茖芋w制下,行政層級跨度越大,政治勢能就越強,對地方治理主體的驅(qū)動力也更大。在合作基礎(chǔ)相對薄弱、經(jīng)濟發(fā)展差異比較大的區(qū)域,適度的縱向干預(yù)能夠顯著提高合作達成的概率[21]。同時,政治勢能介入也能夠明顯降低協(xié)調(diào)合作成本,增強治理主體合作意愿和積極性。

(2) 政策環(huán)境、組織載體和治理能力對跨區(qū)域協(xié)同行動具有明顯影響

首先,政策環(huán)境影響跨區(qū)域協(xié)同行動規(guī)范程度。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理必然需要一系列具有連貫性、協(xié)調(diào)性和整體性的公共政策作為協(xié)同治理的基本手段和重要工具[22]。政策環(huán)境決定了協(xié)同行動機制結(jié)構(gòu)設(shè)計和完善程度,對協(xié)同治理效果具有明顯影響。例如,不同轄區(qū)政策內(nèi)容完備性和協(xié)同接口設(shè)計,都會影響協(xié)同效果。政策覆蓋范圍越全面、政策設(shè)計越科學(xué)具體,政策變現(xiàn)概率就越大。通過政策明確涉及跨區(qū)域協(xié)同治理的具體手段和規(guī)則以及行動邊界和責(zé)任,能夠為協(xié)同行動提供明確約束規(guī)則。

其次,組織載體影響協(xié)同行動可持續(xù)性和穩(wěn)定性。囿于政治勢能的不可持續(xù)性,可持續(xù)性跨區(qū)域治理必然建立在穩(wěn)定組織機構(gòu)之上,以特定機制或機構(gòu)為合作載體?？鐓^(qū)域合作組織,既能作為治理主體開展對話、協(xié)商和討論的組織載體,也能夠作為協(xié)調(diào)區(qū)域環(huán)境合作事務(wù)的指導(dǎo)機構(gòu),是維持治理主體間協(xié)同關(guān)系的橋接點和中樞。比如長三角地區(qū)大氣污染治理的聯(lián)防聯(lián)控機制、區(qū)域性合作辦公室等,對跨區(qū)域合作治理效果起到了明顯促進作用[23]。

最后,治理能力影響橫向跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理績效?？缬蛐怨彩聞?wù)的治理需求,遠遠超出科層制的治理能力范疇。地方政府治理能力差異,會導(dǎo)致其在跨域治理中表達出不同的利益訴求[24],間接增加跨域生態(tài)環(huán)境治理成本,降低治理績效[25]。換言之,跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中,多元主體治理能力不足可能導(dǎo)致治理效果難以實現(xiàn)和持續(xù)。因而,地方政府需要形成相應(yīng)的跨域治理能力。

三、 研究設(shè)計

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理必然是多元因素組合并發(fā)的結(jié)果。傳統(tǒng)以線性因果關(guān)系為基礎(chǔ)的研究,難以解釋結(jié)果背后的復(fù)雜因果關(guān)系。因此,本文將采取模糊集定性比較分析方法進行研究。

1. 研究方法

定性比較分析方法(QCA)是案例導(dǎo)向的研究方法,強調(diào)通過實證資料與理論的持續(xù)對話,發(fā)掘和建構(gòu)出研究議題的復(fù)雜因果關(guān)系。QCA認(rèn)為特定結(jié)果產(chǎn)出(Y)是多個具有相關(guān)關(guān)系的影響因素(X)綜合作用的結(jié)果,使得其兼具定量和定性研究所無法企及的優(yōu)勢[26]。一致性和覆蓋度是衡量QCA分析結(jié)果可靠性的基本指標(biāo)。指標(biāo)數(shù)值介于0～1,結(jié)果越接近1,說明結(jié)果可靠性越高。本研究中,一方面跨區(qū)域協(xié)同治理的區(qū)域數(shù)量較少,不適用大規(guī)模定量分析。另一方面,單案例研究無法解釋復(fù)雜因素如何產(chǎn)生特定結(jié)果。此外,已有學(xué)者采用模糊集定性比較分析方法將地方政府合作機制與中國城市群建設(shè)相結(jié)合,討論影響地方政府新興產(chǎn)業(yè)合作的復(fù)雜因果關(guān)系[27],說明模糊集定性比較分析方法具備開展城市群相關(guān)問題研究的適切性與可操作性。因此,本文選擇模糊集定性比較分析方法作為解釋跨區(qū)域環(huán)境治理實現(xiàn)橫向協(xié)同的分析工具。

2. 案例選取與來源

模糊集適用于中小規(guī)模的案例分析(10～60個)。本研究依據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》,從中選擇11個符合研究條件的城市群作為研究對象。案例選取遵循四個原則:一是代表性,即案例應(yīng)具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和典型性,得到社會各界廣泛關(guān)注;二是多樣性,即案例在經(jīng)濟發(fā)展、政治勢能、環(huán)境治理政策、治理能力等方面具有相對差異性;三是結(jié)果差異性,即案例間應(yīng)當(dāng)存在差異化的協(xié)同治理結(jié)果;四是資料全面性,案例資料應(yīng)當(dāng)包含統(tǒng)計數(shù)據(jù)、政策文件、新聞報道與微信、微博文章等多種類型的資料。 遵循上述步驟和原則, 建立研究案例庫(見表1)。 具體選取步驟如下: 首先, 將獲得國家承認(rèn)的23個城市群作為一級備選案例庫; 其次, 根據(jù)案例篩選原則確立最終案例庫; 最后, 通過對案例資料的三角互證, 形成最終案例庫(見表1)。

表1 跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理案例

本文所用研究數(shù)據(jù)分為量化數(shù)據(jù)和質(zhì)性資料。量化數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《中國城市統(tǒng)計年鑒》等。質(zhì)性研究數(shù)據(jù)涉及相關(guān)中央部委發(fā)布和報道的官方新聞或政策資料。同時以“環(huán)境治理”“城市群”“跨區(qū)域治理”等主題詞,在北大法寶數(shù)據(jù)庫、中國知網(wǎng)、中國政府網(wǎng)等政策文本數(shù)據(jù)庫或主流媒體進行檢索。為保障變量測度精準(zhǔn)性,將各地方政府微信公眾號與微博賬號發(fā)布的相關(guān)治理文章,也納入研究資料庫。

3. 變量設(shè)計與賦值

(1) 結(jié)果變量

跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理是多元治理主體互動博弈的動態(tài)過程。行動自主性和對象不確定性決定了治理效果測算的難度。因此,本研究參考Guuton[28]構(gòu)建的橫向協(xié)同治理效果標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)協(xié)同深度將其協(xié)同效果劃分為以下四階。

第一,零協(xié)同。協(xié)同主體間缺乏跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理共識,未開展相應(yīng)聯(lián)合環(huán)境治理行動。治理主體間處在各自為政的分散治理狀態(tài),相應(yīng)賦值為0。

第二,認(rèn)知協(xié)同。認(rèn)知協(xié)同考察多元治理主體是否就跨區(qū)域環(huán)境問題治理達成一致共識,主要觀察協(xié)同主體在理念認(rèn)知和治理動機上的一致性。本文通過提取政策文本關(guān)鍵詞方式,判定協(xié)同主體間是否實現(xiàn)一階協(xié)同。例如, 2012年,上海市、浙江省、安徽省和江蘇省聯(lián)合簽訂《長三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作框架》協(xié)議,就長三角地區(qū)大氣污染聯(lián)合防治與互援支持達成共識。本文所選案例范圍內(nèi),所有城市群在聯(lián)合治理環(huán)境污染問題上,均達成了一致共識,但存在程度差異。若存在認(rèn)知協(xié)同則賦值為0.33。

第三,行動協(xié)同。行動協(xié)同觀察治理主體是否實際開展跨區(qū)域聯(lián)合環(huán)境治理行動,但未建立跨區(qū)域性環(huán)境聯(lián)合治理機制或常設(shè)機構(gòu)。與認(rèn)知協(xié)同相比較,行動協(xié)同關(guān)注是否存在實際聯(lián)合行動。與制度協(xié)同相比,行動協(xié)同并未形成常態(tài)化機制或機構(gòu)。例如,2016年環(huán)保部聯(lián)合長江沿岸11個省市,共同開展了跨區(qū)域性水資源環(huán)境保護專項執(zhí)法行動。專項環(huán)境保護執(zhí)法行動表明長江中游城市群已基本實現(xiàn)行動協(xié)同,但未形成穩(wěn)定的聯(lián)合行動機制或聯(lián)合機構(gòu)。若存在行動協(xié)同則賦值為0.67。

第四,制度協(xié)同。制度協(xié)同主要觀察區(qū)域內(nèi)是否形成長效化的橫向協(xié)同治理機制或設(shè)置常設(shè)合作機構(gòu),相對重視跨區(qū)域協(xié)同治理機制或機構(gòu)存續(xù)的穩(wěn)定性與可持續(xù)性。由此,本研究將相互間存在常態(tài)化、實際運行的協(xié)同治理機制或機構(gòu)的區(qū)域視為實現(xiàn)制度協(xié)同的區(qū)域。制度協(xié)同重點考察區(qū)域內(nèi)治理主體間是否實際建立協(xié)同治理環(huán)境問題的常設(shè)穩(wěn)定制度或機構(gòu)及其持續(xù)性。比如,長三角地區(qū)成立的區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組和生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法隊伍。未實際開展協(xié)同治理行動,或不具備可持續(xù)性的臨時聯(lián)合機制或機構(gòu),均不納入制度協(xié)同考察范疇。若存在制度協(xié)同則賦值為1。

(2) 條件變量

變量一:發(fā)展差異。區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟發(fā)展差異對協(xié)同應(yīng)對跨區(qū)域性公共問題具有明顯影響。經(jīng)濟發(fā)展差異意味著環(huán)境協(xié)同治理中,話語權(quán)和占位優(yōu)勢的非均衡性分配。經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū),由于治理能力和資源優(yōu)勢,通常具有更大的隱性話語權(quán)和占位優(yōu)勢。欠發(fā)達地區(qū)則能夠通過協(xié)同行動尋求發(fā)達地區(qū)的治理技術(shù)和資源幫扶,改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。可見,發(fā)展差異造就了不同的行為選擇與結(jié)果。鑒于此,本研究采用人均GDP變異系數(shù)衡量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差異,通過數(shù)據(jù)計算獲得11個城市群的人均GDP變異系數(shù),為后續(xù)數(shù)據(jù)處理和分析奠定基礎(chǔ)。本文將人均GDP變異系數(shù)在0.1以下、0.2以下、0.3以下和0.3以上的區(qū)域,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量二:政治勢能。中國政策語境下,政治勢能嵌入科層官僚體制,可以突破制度惰性和部門割裂,形成高效政策執(zhí)行力[29]。政治勢能越強,公共政策變現(xiàn)就越快[20]。跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理中,各級政府自上而下制定跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理政策,釋放強弱程度不同的政治信號,以影響區(qū)域環(huán)境治理協(xié)同行動。具體而言,中央政府處在行政系統(tǒng)頂端,處在政治勢能最高位階,制定的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理政策,對各級地方政府環(huán)境治理行動選擇具有極強的政策約束力和行為引導(dǎo)力。省級政府或區(qū)域性一體化機構(gòu)的政治勢能因勢能位階降低而相應(yīng)弱化。本文依據(jù)政治勢能強度,將無縱向干預(yù)、省級政府指導(dǎo)管理、聯(lián)合出臺城市群規(guī)劃和中央政府指導(dǎo)管理,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量三:組織載體。組織載體既能夠為區(qū)域治理主體合作行動與處理行動爭議提供正式場域,也能夠為政治勢能發(fā)揮作用提供結(jié)構(gòu)性導(dǎo)體。從存續(xù)狀態(tài)和穩(wěn)定性看,橫向協(xié)同治理機構(gòu)主要有兩種。一是正式設(shè)立、具有實際職權(quán)和實際形態(tài)的區(qū)域性橫向協(xié)同管理機構(gòu)。協(xié)同機構(gòu)設(shè)置賦予了區(qū)域性合作治理政策更高程度合法性,能有效保障環(huán)境協(xié)同治理政策的執(zhí)行效果。二是圍繞特定治理難題或緊急事件設(shè)置的臨時性合作組織。比如長三角、京津冀地區(qū)設(shè)置的多樣化的聯(lián)席會議、專項污染整治工作小組等。與行動協(xié)同相比,組織載體重點關(guān)注區(qū)域內(nèi)地方政府是否存在針對空氣污染問題的聯(lián)合行動機制或常設(shè)合作機構(gòu),而不關(guān)注其存續(xù)狀態(tài)。只要出現(xiàn)聯(lián)合機制或協(xié)作機構(gòu),就認(rèn)為具備組織載體條件。因此,本文依據(jù)組織載體形態(tài),將無協(xié)同組織規(guī)劃、召開聯(lián)席會議、設(shè)置臨時行動小組和建立常設(shè)機構(gòu)或正式制度,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量四:政策環(huán)境。政策環(huán)境關(guān)注區(qū)域各治理主體的政策設(shè)計與環(huán)境協(xié)同治理的契合程度,主要從以下兩方面考察:一是政策要素設(shè)計完備程度。治理主體是否就環(huán)境協(xié)同治理的參與主體、責(zé)任范圍、權(quán)利義務(wù)、監(jiān)督獎懲以及利益補償?shù)葯C制進行規(guī)范化設(shè)計,是否為協(xié)同處置環(huán)境污染問題過程中的信息溝通、反饋和聯(lián)合分析設(shè)計正式可靠渠道。二是政策接口設(shè)計。政策接口設(shè)計是指不同地區(qū)參與環(huán)境協(xié)同治理行動時是否設(shè)置政策配合點和銜接端口,主要觀察跨區(qū)域治理主體是否在政策文件中體現(xiàn)橫向協(xié)同治理相關(guān)議題的共識,并以聯(lián)合發(fā)文形式予以正式確認(rèn)。本文依據(jù)協(xié)同政策內(nèi)容,將無政策指導(dǎo),政策包含協(xié)同目標(biāo)和內(nèi)容,政策詳細闡明協(xié)同責(zé)任、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及聯(lián)合行動,政策闡明責(zé)任劃分、實施方式、具體標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合行動并兼顧產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟協(xié)同等關(guān)聯(lián)性協(xié)同,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

變量五:治理能力。環(huán)境治理能力作為政府治理能力在環(huán)境治理領(lǐng)域的體現(xiàn),是政府通過各種手段動員、協(xié)調(diào)有關(guān)主體參與環(huán)境保護、解決環(huán)境問題的能力[30]。政府在環(huán)境治理中,更多起到整合、動員、把握進度和管制的作用。環(huán)保政策作為政府實施環(huán)境治理行動和實現(xiàn)治理目標(biāo)的工具,對環(huán)境治理效果影響顯著。因而,本研究將區(qū)域內(nèi)部政府環(huán)境保護工作方案或政策發(fā)布頻率差異,作為衡量治理能力的標(biāo)準(zhǔn),依據(jù)區(qū)域環(huán)保政策發(fā)布頻率,將政策發(fā)布頻率差在1倍以下、1～2倍、2～3倍和3倍以上,分別賦值為0、0.33、0.67和1。

4. 變量校準(zhǔn)

變量校準(zhǔn)是定性比較分析的必要步驟,通過校準(zhǔn)能夠?qū)⒛繕?biāo)集合轉(zhuǎn)化為介于0～1的隸屬分?jǐn)?shù)。對原始數(shù)據(jù)進行校準(zhǔn),需要設(shè)定完全隸屬、交叉點和完全不隸屬三個定性錨點,以確保變量校準(zhǔn)后都以模糊集隸屬分?jǐn)?shù)形式處在0～1。結(jié)合既有研究本文將政治勢能、組織載體和政策環(huán)境三個變量的錨點設(shè)置為上四分位數(shù)、中位數(shù)和下四分位數(shù);將發(fā)展差異和治理能力兩個變量的錨點設(shè)置為上四分位數(shù)、平均值和下四分位數(shù)。確定變量校準(zhǔn)錨點后,在fsQCA軟件中對變量執(zhí)行校準(zhǔn)命令,將原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為可用于分析的模糊集隸屬分?jǐn)?shù)。

四、 實證分析

1. 單變量必要性分析

單變量必要性分析旨在觀察單個條件變量是否構(gòu)成影響結(jié)果的必要條件,主要通過條件變量一致性系數(shù)進行判斷。計算公式如下:

(1)

一致性得分大于等于0.9,表明存在必要條件。將上述賦值結(jié)果經(jīng)校準(zhǔn)后,輸入fsQCA軟件運算,結(jié)果如表2所示,其中政治勢能得分超過0.9,構(gòu)成影響跨區(qū)域協(xié)同治理的必要條件,其他條件一致性均低于0.9,相互間具有替代效應(yīng)。因此需通過條件組合分析,深入考察哪些因素組合導(dǎo)致特定結(jié)果的產(chǎn)生。

表2 必要條件分析

2. 條件組態(tài)分析

首先需要依據(jù)樣本量設(shè)置組態(tài)案例頻數(shù)。fsQCA軟件默認(rèn)案例頻數(shù)門檻值為1,一致性門檻值為0.8。為提高組態(tài)分析精準(zhǔn)度,本研究將一致性門檻值提高到0.9。一致性高于0.9的標(biāo)記為1,低于0.9則標(biāo)記為0。條件組態(tài)分析結(jié)果如表3所示。

表3 條件組態(tài)分析結(jié)果

條件組態(tài)分析結(jié)果表明,實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理存在三條路徑。同時,為保障研究結(jié)果穩(wěn)健性,將一致性門檻值調(diào)整為0.95后,研究結(jié)果未出現(xiàn)明顯差異,證明結(jié)論可靠。

路徑Ⅰ: 發(fā)展差異小*政治勢能強*政策環(huán)境欠佳。此路徑表明,盡管區(qū)域內(nèi)協(xié)同治理的政策環(huán)境欠佳,但在政治勢能作用下,經(jīng)濟發(fā)展差異小的城市群也能夠?qū)崿F(xiàn)橫向協(xié)同治理。該路徑中政治勢能為核心條件,可概括為“高位主導(dǎo)型”橫向協(xié)同。具體而言,較小的經(jīng)濟發(fā)展差異,降低了城市群協(xié)同治理的內(nèi)部阻力。在中央政治勢能驅(qū)動下,即便缺乏良好的政策環(huán)境,城市群政府也能夠?qū)崿F(xiàn)行動層面的協(xié)同。以長江中游城市群為例,由于對區(qū)域環(huán)境問題關(guān)注較少,各地方政府極少針對協(xié)同治理行動出臺相關(guān)政策文件。有少部分涉及聯(lián)合治理的政策卻缺乏針對性和系統(tǒng)性,協(xié)同治理政策環(huán)境欠佳,但測算發(fā)現(xiàn)長江中游城市群發(fā)展差異相對較小,一定程度上沖抵了政策環(huán)境欠佳帶來的協(xié)同阻力。2017年環(huán)境保護部、國家發(fā)改委、水利部聯(lián)合印發(fā)《長江經(jīng)濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》,要求相關(guān)省份和地方關(guān)注長江中游嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題,隨后,環(huán)境保護部在長江經(jīng)濟帶連續(xù)組織環(huán)境執(zhí)法專項聯(lián)合行動,通過督促指導(dǎo)和現(xiàn)場督辦的形式,著力推動各地加大聯(lián)合整治力度。多次聯(lián)合性質(zhì)的環(huán)境專項執(zhí)法行動,雖未形成穩(wěn)定機制或設(shè)置聯(lián)合機構(gòu),但憑借高頻專項執(zhí)法,長江中游地區(qū)環(huán)境狀況明顯得到改善。

路徑Ⅱ: 發(fā)展差異大*政策環(huán)境有利*治理能力差異小。此路徑表明,盡管區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差異較大,但良好的政策環(huán)境提供了清晰的責(zé)任邊界、實施方式、行動標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則。區(qū)域治理主體在清晰規(guī)則約束下,共同開展聯(lián)合行動。同時較小的治理能力差異,降低了區(qū)域內(nèi)部“搭便車”的邊際成本,保證了區(qū)域政府協(xié)同治理的積極意愿。該路徑中政策環(huán)境為核心條件,可概括為“輻射帶動型”橫向協(xié)同。以晉中城市群為例,區(qū)域內(nèi)城市經(jīng)濟發(fā)展差異較大,聯(lián)合治理空氣污染意愿不強。為實現(xiàn)對空氣污染的有效治理,山西省先后出臺《山西省打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》《山西省大氣污染防治條例》和《太原及周邊區(qū)域(1+30)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方案》等政策文件,對晉中城市群大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度、責(zé)任、組織領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)合行動等作出了詳細界定,旨在通過加強聯(lián)防聯(lián)控組織領(lǐng)導(dǎo)、強化區(qū)域政策統(tǒng)籌和信息共享、實行重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動制度、開展聯(lián)合執(zhí)法和優(yōu)勢專家團隊跟蹤研究等,集中解決區(qū)域內(nèi)大氣污染問題,為聯(lián)合治理創(chuàng)設(shè)了良好的政策環(huán)境。此外,來自上中央和上級政府的環(huán)保督察壓力,進一步降低聯(lián)合治理行動阻力,促成了各項聯(lián)防聯(lián)控行動的落實。

路徑Ⅲ: 政治勢能強*組織載體穩(wěn)定*政策環(huán)境有利*治理能力差異小。 此路徑表明,在發(fā)展差異條件缺失情況下, 作為核心條件的政治勢能、組織載體和政策環(huán)境要素聚合, 能夠取得優(yōu)良協(xié)同治理效果。這一路徑的行動邏輯可概括為“全面支持型”橫向協(xié)同。在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和區(qū)域合作方面, 長三角取得的成績有目共睹。 2010年環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、科技部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》, 明確將長三角定位為聯(lián)防聯(lián)控重點區(qū)域。 2012年環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》, 2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》, 對區(qū)域建構(gòu)聯(lián)防聯(lián)控機制釋放了明確的頂層信號。 在此背景下,長三角地區(qū)“三省一市”出臺地方性《大氣污染防治條例》, 強調(diào)建立大氣污染防治協(xié)作機制。 同時于2014年成立長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制辦公室。 可見,頂層政治信號是推動地方聯(lián)合行動的初始動力。 地方政府跟進政策制定和組織建設(shè), 為協(xié)同治理提供行動規(guī)則和組織載體, 最終實現(xiàn)區(qū)域大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控和有效治理。

五、 跨區(qū)域環(huán)境橫向協(xié)同治理實現(xiàn)的理論詮釋

橫向協(xié)同治理旨在通過引導(dǎo)地方自主行動,生成區(qū)域自主治理能力和培育自組織功能,破解環(huán)境治理的集體行動困境。奧爾森認(rèn)為,在缺乏強制約束力量和明確規(guī)則情況下,分散的治理主體不會自發(fā)合作產(chǎn)生集體行動,以實現(xiàn)一個即便對各方都有益的目標(biāo)。然而,組態(tài)分析結(jié)果顯示,在政治勢能、政策環(huán)境和組織載體等核心因素作用下,多元行動主體能夠相互配合取得良好協(xié)同治理效果。其中政治勢能提供強制約束力量,政策環(huán)境和組織載體提供約束規(guī)則。三大核心因素彌合了自發(fā)性集體行動實現(xiàn)所欠缺的強制力量和約束規(guī)則。

其一,政治勢能表達了權(quán)威力量對合作的期待和要求,構(gòu)成自上而下的壓力,產(chǎn)生了地方官員政績生產(chǎn)的驅(qū)動力量。比如,2008年北京奧運會受到黨中央和國務(wù)院以及京津冀地區(qū)的高度重視,為保障奧運期間空氣質(zhì)量、貫徹綠色奧運理念,北京、石家莊、天津等地著手開展環(huán)境綜合整治行動并出臺《綠色奧運行動計劃》。在一系列聯(lián)合治理行動下,京津冀地區(qū)北京奧運期間的NOx、SO2、O3和PM2.5平均濃度較奧運時段前后平均濃度均有較大降幅,區(qū)域空氣質(zhì)量明顯改善。

其二,良好政策環(huán)境明確界定了行動主體參與橫向協(xié)同治理的途徑、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),約束了自利性質(zhì)的“搭便車”行為。以京津冀為例,在2008年北京奧運會舉辦前期,京津冀地區(qū)制定大量環(huán)境綜合整治措施,針對空氣污染,設(shè)定了PM2.5污染限值、污染達標(biāo)天數(shù)等具體治理目標(biāo)。目標(biāo)設(shè)定在很大程度上框定了區(qū)域治理主體的行動邊界和責(zé)任歸屬,明確了相應(yīng)責(zé)任懲戒和規(guī)范規(guī)則。以清晰目標(biāo)和明確規(guī)則約束了地方自利行為,保障了協(xié)同行動的有效性。可見,重大事件下頂層注意力資源的大量投入,能夠刺激地方圍繞治理目標(biāo)建構(gòu)完善治理政策體系,因而能夠推動跨區(qū)域地方政府協(xié)同合作。

其三,組織載體穩(wěn)定情況下,地方自主行動能夠在政治勢能、政策環(huán)境的約束下,實現(xiàn)與集體行動的有機融合。比如,長三角地區(qū)在推進重點行業(yè)大氣污染限期治理聯(lián)合行動中,三種要素聚合保障了環(huán)境協(xié)同治理效果。首先,長三角地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期整治,由生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)推動并掌握對污染防治結(jié)果的考核權(quán)。通過將考核結(jié)果納入政府績效和企業(yè)管理業(yè)績,釋放治理信號和頂層期望,形成高位勢能。其次,要求各地成立重點行業(yè)大氣污染限期治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)推進治理行動、制定實施方案和配套政策、統(tǒng)籌安排治理資金分配。出臺《燃煤發(fā)電機組環(huán)保電價及環(huán)境設(shè)施運行監(jiān)管辦法》等政策措施,為限期治理行動創(chuàng)設(shè)了完善的政策環(huán)境。在強有力組織載體支持下,地方政府通過持續(xù)完善協(xié)同組織建設(shè),實現(xiàn)了自主發(fā)展與集體行動的融合。

由此可見,隨著跨區(qū)域政策環(huán)境和組織載體的不斷完善,跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理將逐步實現(xiàn)由政治勢能推動的認(rèn)知協(xié)同,轉(zhuǎn)向自主性、內(nèi)生性的制度協(xié)同,并且地方政府能夠在約束力量和規(guī)則體系驅(qū)動下,在共同行動平臺上開展協(xié)同治理行動,最終實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境橫向協(xié)同治理。

六、 結(jié)論與討論

本文通過實證檢驗跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的影響因素及實現(xiàn)路徑發(fā)現(xiàn),跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理同時受到政治勢能、政策環(huán)境和組織載體的影響。實現(xiàn)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理,既要注重特定政治勢能的適時嵌入,也需要加強跨區(qū)域環(huán)境治理政策體系和組織機構(gòu)建設(shè)。

首先,政治勢能是促成跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵要件。一方面政治勢能以政策為載體,釋放出協(xié)同治理環(huán)境的期望和要求,無形中對地方政府環(huán)境治理形成壓力,驅(qū)動地方政府采取措施實施協(xié)同治理;另一方面,地方政府官員能夠從政治信號中,識別出激勵元素和發(fā)展要素,實現(xiàn)官員自利期望與頂層期望的結(jié)合,孕育出相互間協(xié)同治理行動。在環(huán)境治理領(lǐng)域,集權(quán)式的頂層決策模式和分權(quán)式的地方政策執(zhí)行之間,始終存在集權(quán)—放權(quán)的矛盾,并認(rèn)為這種矛盾是權(quán)威體制與有效治理張力[31]的體現(xiàn)。因此,如何調(diào)適權(quán)威體制與有效治理的張力,是化解集權(quán)—放權(quán)矛盾的關(guān)鍵。政治勢能作為一種非正式的意志表達,具有調(diào)適集權(quán)放權(quán)矛盾、緩和權(quán)威體制與有效治理張力的功效。通過非正式的注意力資源配置,能夠彌補權(quán)威體制資源配置不均衡問題,實現(xiàn)對治理資源的整合與再分配,激活地方治理積極性。政治勢能也縮短了中央與地方的互動距離,確保地方“治理成績”能夠被識別、發(fā)現(xiàn),強化地方的行動激勵。與權(quán)威命令相比,政治勢能更具靈活性,能結(jié)合實際情況適時調(diào)整,確保了壓力、激勵和監(jiān)管的有效融合與在場。因此,政治勢能這只“無形的政府之手”,是調(diào)適央地關(guān)系、促進協(xié)同治理和提高治理有效性的有力手段。

其次,政策環(huán)境和穩(wěn)定組織載體是跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的重要條件。政策作為規(guī)則符號的表達,既體現(xiàn)政府對跨區(qū)域協(xié)同治理的態(tài)度,也提供了跨區(qū)域協(xié)同行動實施的約束規(guī)則,能有效規(guī)范行動和防止“搭便車”問題。政策環(huán)境是跨區(qū)域協(xié)同治理的重要推動力,影響著主體間協(xié)同意愿和動力?？鐓^(qū)域協(xié)同治理涉及利益取向差異的多元治理主體,需要完善約束規(guī)則以限制多元主體行動,明細多元主體行動和責(zé)任的邊界。良好政策環(huán)境既能夠提供清晰的行為規(guī)則和規(guī)范約束,也能夠降低多元主體間的政策摩擦和沖突,減少多元治理主體間的政策重復(fù)和政策打架現(xiàn)象,降低協(xié)同的政策阻力。此外,有形化的組織載體能夠為跨區(qū)域協(xié)同行動提供穩(wěn)定場域和行動平臺,為跨區(qū)域協(xié)同治理行動供給制度規(guī)則。需要指出的是,發(fā)展差異是否對橫向跨區(qū)域協(xié)同治理產(chǎn)生積極影響效應(yīng),需要視具體條件變量組合而定。

本文在以下方面進行了嘗試和創(chuàng)新:首先,研究表明約束力量和明確規(guī)則的聚合,是破解橫向跨區(qū)域集體行動困境的關(guān)鍵。這為單純加大頂層控制壓力難以有效維持穩(wěn)定協(xié)同提供解釋。在保持勢能壓力較大情況下,增強橫向協(xié)同規(guī)則供給,是促成高效跨區(qū)域協(xié)同行動的關(guān)鍵。其次,地方政府在跨區(qū)域協(xié)同治理中并非單純的被控制者,而是具有自主性的理性行動體。由此,探索地方自主力量與科層控制壓力的融合之道,將成為橫向跨區(qū)域協(xié)同持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。研究為破解跨區(qū)域環(huán)境治理的集體行動困境提供了新的解釋,修正了跨區(qū)域環(huán)境橫向協(xié)同治理的分析框架,為持續(xù)改進跨區(qū)域協(xié)同合作政策、機制和模式提供借鑒。此外,為實現(xiàn)高可持續(xù)性的橫向跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理,如何保持政治勢能嵌入強度、如何激發(fā)地方自主協(xié)同建構(gòu)政策環(huán)境和組織載體,這都是亟待深入思考的關(guān)鍵問題。