撤制鎮(zhèn)會走向衰落嗎？

羅翔，賴志勇，樂詩意

[摘要]撤制鎮(zhèn)是構(gòu)建新型城鄉(xiāng)體系和促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要環(huán)節(jié)之一。本文以上海2000年至2003年間的鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調(diào)整作為“準自然實驗”，運用GIS方法復(fù)原撤制鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，應(yīng)用雙重差分模型實證撤制政策的后續(xù)效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)：撤銷建制對于鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展有顯著的負向影響，撤制鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模較之未發(fā)生撤并的對照組顯著下降；而合并后的新鎮(zhèn)及其主鎮(zhèn)的人口規(guī)模均顯著上升。影響機制分析表明：較高級別的基礎(chǔ)教育設(shè)施如中學(xué)與常住人口規(guī)模顯著正相關(guān)，區(qū)縣級別配置的醫(yī)院則表現(xiàn)為不顯著或負相關(guān)，居住用地占比在撤制鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)和合并鎮(zhèn)規(guī)模均顯著正相關(guān)。由此，本文建議要導(dǎo)入治理資源，夯實鎮(zhèn)管社區(qū)；完善公共服務(wù)設(shè)施，激活社區(qū)功能；盤活存量土地資源，有序引導(dǎo)人口集聚。

[關(guān)鍵詞] 撤制鎮(zhèn)；常住人口；準自然實驗；雙重差分；上海浦東

[中圖分類號] F831? ［文獻標識碼］A? ?［文章編號］1000-4211（2023）02-0035-11

一、引言

新時期，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及以縣城為主要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，撤制鎮(zhèn)這一城鄉(xiāng)體系中較為獨特的城鎮(zhèn)形態(tài)，應(yīng)給予關(guān)注和重視，使其在促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮應(yīng)有作用。撤制鎮(zhèn)又稱非建制鎮(zhèn)，是指撤并鎮(zhèn)級建制后，原建制鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)功能區(qū)，屬于集鎮(zhèn)的范疇（劉細彥、馬驍琳，2015）。撤銷鎮(zhèn)建制屬于行政區(qū)劃調(diào)整，近20年來在全國各地均有發(fā)生，但究其原因各不相同。在中西部地區(qū)，自農(nóng)村稅費改革尤其是取消農(nóng)業(yè)稅之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力難以為繼，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)可以一定程度上減輕財政壓力。在東部地區(qū)，土地資源相對緊張，撤并行為或可在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)土地集約利用；此外，在躋身全國強鎮(zhèn)強縣排名的激勵下，部分發(fā)達地區(qū)也傾向于合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以快速實現(xiàn)鎮(zhèn)域或縣域范圍內(nèi)的經(jīng)濟指標增長。

1997年，上海提出“三個集中”發(fā)展戰(zhàn)略，即農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中。2000年，進一步將郊區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展的主戰(zhàn)場，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地開發(fā)逐漸由中心城區(qū)向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。在此背景下，上海郊區(qū)啟動大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，包括撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并和鎮(zhèn)鎮(zhèn)合并等形式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量大幅下降，鎮(zhèn)域平均面積和人口顯著上升（石憶邵，2006）。1996年，上海郊區(qū)共有214個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鎮(zhèn)域面積約22.0km2，鎮(zhèn)人口約1.7萬；至2003年，郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少為121個，平均鎮(zhèn)域面積增至48.4km2，鎮(zhèn)人口增至4.6萬人，且產(chǎn)生了4個面積超過100km2、11個人口超過8萬的大鎮(zhèn)。

上述發(fā)生在上海2000年至2003年間、相對較為集中的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，及其后續(xù)釋放的政策效應(yīng)，可視為一次鎮(zhèn)級行政區(qū)劃調(diào)整的“準自然實驗”（quasi-natural experiment）。以浦東新區(qū)為例，自1993年建政以來，總計發(fā)生28次街鎮(zhèn)撤并。其中，2000年之前僅有3次零星撤并；2003年后因浦東、南匯兩區(qū)合并及興建臨港新城發(fā)生3次撤并；2000—2003年期間，為實施“三個集中”，在區(qū)域范圍內(nèi)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)22次，涉及范圍和后續(xù)影響均較為顯著。

隨著城鎮(zhèn)化進程不斷推進，部分撤制鎮(zhèn)和主鎮(zhèn)逐漸融合發(fā)展，但仍保留著一定數(shù)量、相對獨立的撤制鎮(zhèn)，形成大都市郊區(qū)推進城鎮(zhèn)化進程中的歷史遺留問題（何建木，2015）。一方面，絕大多數(shù)撤制鎮(zhèn)仍保留派出所、社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、中小學(xué)等公共服務(wù)設(shè)施，繼續(xù)為原集鎮(zhèn)居民和鄰近村民提供基本公共服務(wù)。另一方面，因行政資源和發(fā)展重心逐漸往主鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，部分撤制鎮(zhèn)出現(xiàn)經(jīng)濟衰退、人口流失、公共服務(wù)能力弱化等問題，呈現(xiàn)發(fā)展停滯甚至衰落的趨勢。為此，《上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，“激活部分非建制鎮(zhèn)潛力，充分利用區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加快實施基礎(chǔ)設(shè)施改造提升，優(yōu)化醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施水平，增強產(chǎn)業(yè)配套和社區(qū)服務(wù)功能，成為承載優(yōu)質(zhì)項目、吸納農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的平臺載體”。

撤銷建制之后，鎮(zhèn)區(qū)是否會走向衰落？作為行政區(qū)劃調(diào)整的一種類型，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并是否推動鎮(zhèn)域經(jīng)濟增長？近年來，學(xué)術(shù)界和政策研究領(lǐng)域已關(guān)注撤制鎮(zhèn)發(fā)展及其面臨的困境（劉豫萍等，2015；虞丹等，2016），但相關(guān)成果以定性描述為主，尚缺乏基于數(shù)據(jù)分析的量化研究。本文以上海浦東為例，應(yīng)用雙重差分模型，實證分析撤制政策的后續(xù)效應(yīng)，為上海、長三角地區(qū)乃至全國同類型區(qū)域發(fā)展提供改革經(jīng)驗和政策建議。

二、文獻回顧

第一，多尺度的區(qū)劃調(diào)整政策效應(yīng)。行政區(qū)劃調(diào)整包含撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)、地市合并，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并等諸多類型（魏衡等，2009）。既有研究表明區(qū)劃調(diào)整在地級市或區(qū)縣層面對經(jīng)濟發(fā)展具有一定促進作用（耿衛(wèi)軍，2014；尹來盛，2016），例如，高琳（2011）以上海黃浦區(qū)和南市區(qū)合并為例，認為合并有效推動了整體經(jīng)濟增長。進一步的研究表明，區(qū)劃調(diào)整對不同的政策主體存在效果差異。以原屬四川省的重慶市設(shè)置直轄市為例，研究認為直轄對大四川地區(qū)經(jīng)濟增長有一定促進作用，但是主要體現(xiàn)在重慶地區(qū)，對新四川地區(qū)的經(jīng)濟增長沒有影響（王賢彬、聶海峰，2010；陳剛、蔡進兵，2018）。此外，區(qū)劃調(diào)整的政策效應(yīng)還具有時間滯后性和有限性。全國范圍的撤縣設(shè)區(qū)研究證實對城市經(jīng)濟增長僅有約五年的短期效應(yīng)（李郇、徐現(xiàn)祥，2015）。莊汝龍等（2020）以廣東為例，揭示政策紅利一般在第三、第四年才開始顯現(xiàn)。

第二，導(dǎo)致發(fā)展困境的機制分析。撤并后形成的合并鎮(zhèn)可以更大范圍、更高效率配置生產(chǎn)要素，進而促進經(jīng)濟發(fā)展。但鎮(zhèn)域內(nèi)的行政管理、公共服務(wù)、土地開發(fā)往往向主鎮(zhèn)區(qū)集聚，撤制鎮(zhèn)可能因行政資源弱化和發(fā)展重心偏離逐漸邊緣化乃至衰落。既有研究圍繞當前撤制鎮(zhèn)面臨的諸多困境和未來前景展開討論：預(yù)期價值和功能定位下降、產(chǎn)業(yè)外遷導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展動力不足（王興平等，2011；王夢亞、黃婧，2020）；人口流失和老齡化現(xiàn)象并存，空心鎮(zhèn)現(xiàn)象凸顯（劉豫萍等，2015）；公共服務(wù)設(shè)施供給能力弱化，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏維護，土地及設(shè)施閑置（虞丹等，2016）；從發(fā)揮城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)角度重新認識撤制鎮(zhèn)的地位（張浩，2016）；提升功能定位、加強規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持以破解現(xiàn)實瓶頸問題（劉細彥、馬驍琳，2015），進一步發(fā)揮產(chǎn)業(yè)資源優(yōu)勢，激發(fā)撤制鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿?，將其打造成為城?zhèn)體系中的重要城鄉(xiāng)節(jié)點和發(fā)展載體（陶成剛等，2021）。

第三，圍繞“行政區(qū)經(jīng)濟”的理論探討。地方政府獲取資源的能力與行政級別和管轄范圍有關(guān)，行政區(qū)劃調(diào)整意味著行政資源和生產(chǎn)要素重新分配，進而影響經(jīng)濟發(fā)展，尤其是行政級別提升，伴隨著行政區(qū)域、行政自主權(quán)和財政自主權(quán)的提升，直接影響地方資源配置空間范圍和能力（劉君德、舒慶，1996；劉君德、馬祖琦，2016）。區(qū)劃調(diào)整對區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（金中坤、徐瑋，2015）、城市空間結(jié)構(gòu)（李恕宏，2012）、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口和規(guī)劃等方面產(chǎn)生影響（李開宇，2010）。轄區(qū)調(diào)整將細碎化的政府合并，具有在更大區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)一管制和調(diào)度的能力（高琳，2011），通過強化中心城市功能，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置等促進區(qū)域經(jīng)濟增長（高玲玲，2015）；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)惠政策傾斜等方面獲取有力支持（莊汝龍等，2020），以及在短期內(nèi)擴大城市發(fā)展空間和市場運作空間，減少區(qū)域內(nèi)惡性競爭消耗，整合政府間關(guān)系，提升公共效率（張蕾、張京祥，2007）。

第四，以雙重差分為代表的方法探索。雙重差分法（Difference in Difference，DID）是評估政策效應(yīng)的有力工具之一（Ashenfelter O.，1978；陳林、伍海軍，2015），近年來廣泛運用于與區(qū)劃調(diào)整等空間政策有關(guān)的政策效應(yīng)評估（鄭新業(yè)等，2011；劉瑞明，趙仁杰，2015；陳珍珍等，2021、張軍等，2018；李嵐清、岳陽，2021）。同時，該方法在實踐中不斷改進優(yōu)化，逐漸拓展出雙向固定效應(yīng)DID、多期DID、傾向得分匹配DID等（Heckman et al，1997；Angrist J D和Pischke J S，2009），以彌補數(shù)據(jù)缺陷和解決內(nèi)生性問題，例如劉瑞明等（2015）通過PSM-DID方法選擇對照組評估西部大開發(fā)的政策效應(yīng)，又如羅芳等（2022）以長三角城市群擴容為對象，設(shè)置整體城市組、原位城市組和新進城市組分類研究區(qū)域一體化是否有利于減排。

綜上所述，對區(qū)劃調(diào)整的政策效應(yīng)評估較為集中在地級市和區(qū)縣尺度，鎮(zhèn)級尺度的研究相對較少，且集中于描述撤并鎮(zhèn)的現(xiàn)實困境、瓶頸問題和發(fā)展思路，以質(zhì)性分析為主，缺乏基于量化分析的實證研究。較之既有研究成果，本文有如下兩點邊際貢獻：

一是細化研究尺度。受限于撤銷建制后統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺失等客觀原因，鎮(zhèn)級尺度的區(qū)劃調(diào)整效應(yīng)評估尤其難以展開。本文利用村居委數(shù)據(jù)，借助GIS技術(shù)，復(fù)原已不再單列統(tǒng)計的撤制鎮(zhèn)各類數(shù)據(jù)，從而彌補該層級的定量研究空白。

二是拓寬研究對象。除了評估撤并政策是否對撤制鎮(zhèn)產(chǎn)生負面影響，還對主鎮(zhèn)（新行政中心駐地）和合并鎮(zhèn)是否產(chǎn)生正向效應(yīng)進行對照研究，更全面深入地刻畫和評估撤并政策的整體效應(yīng)和局部影響。

三、研究設(shè)計

（一）研究假設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并政策的初衷在于節(jié)約行政資源，集中土地、財力資源，或?qū)Τ凡⒑蟮闹麈?zhèn)和合并鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展起到積極作用；同時，因發(fā)展重心遷移，撤制鎮(zhèn)可能逐漸衰落?；谡咴O(shè)計和文獻回顧，本文提出如下假設(shè)：

假設(shè)1：撤并政策對撤制鎮(zhèn)發(fā)展有負向作用；

假設(shè)2：撤并政策對主鎮(zhèn)發(fā)展有正向作用；

假設(shè)3：撤并政策對新形成的合并鎮(zhèn)發(fā)展有正向作用。

（二）研究方法

本文運用雙重差分法，通過構(gòu)建對照組和實驗組，利用撤并前后的人口、經(jīng)濟、公共服務(wù)設(shè)施等數(shù)據(jù)，評估撤制政策對于撤制鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)、以及新形成的合并鎮(zhèn)可能產(chǎn)生的影響。具體操作上，將發(fā)生過撤并的鎮(zhèn)作為實驗組，未發(fā)生過的鎮(zhèn)作為對照組，通過計算兩者在政策前后的雙重差來衡量撤并政策的凈影響，構(gòu)建模型如下：

根據(jù)研究設(shè)計，本文選取上海市浦東新區(qū)2000年至2003年間發(fā)生過撤并的鎮(zhèn)作為實驗組，其中，25個撤制鎮(zhèn)為實驗組一，21個主鎮(zhèn)為實驗組二，21個合并鎮(zhèn)為實驗組三。此外，未發(fā)生撤并的16個鎮(zhèn)為對照組。年份上，撤并前選取1998年，撤并后選取浦東、南匯兩區(qū)合并前的2008年，由此，總計獲取166個樣本。

（三）變量選擇與數(shù)據(jù)來源

回歸模型中，Y為被解釋變量，i和t分別表示第i個街鎮(zhèn)和第t年。本文采用常住人口規(guī)模，一方面人口指標比較簡明、容易獲取且可比性強，常用于綜合衡量區(qū)域發(fā)展，另一方面鎮(zhèn)尺度往往缺乏口徑連續(xù)的經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)據(jù)。常住人口數(shù)據(jù)來自浦東、南匯兩區(qū)統(tǒng)計年鑒。對照組因未發(fā)生過撤并，可通過統(tǒng)計資料直接獲取。實驗組一、二撤并前的人口數(shù)據(jù)通過統(tǒng)計年鑒直接獲取，撤并后的數(shù)據(jù)通過原區(qū)劃范圍內(nèi)的村居委人口數(shù)據(jù)加總還原。

dudt為政策虛擬變量，如果街鎮(zhèn)i在第t年發(fā)生過撤并，則該變量賦值為1，否則賦值為0。α為常數(shù)，εit為隨機誤差項，μt為時間固定效應(yīng)，λi為個體固定效應(yīng)。dudt的系數(shù)β為重點關(guān)注的回歸結(jié)果，在控制街鎮(zhèn)個體固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)后，其含義為受到政策沖擊的街鎮(zhèn)與未受到政策沖擊的街鎮(zhèn)相比，人口規(guī)模是否有顯著變化。對于實驗組一，若β顯著小于零，則表示撤并后撤制鎮(zhèn)人口減少，呈現(xiàn)衰落跡象，即驗證假設(shè)1。對于實驗組二，β顯著大于零，則表示鎮(zhèn)合并后人口向主鎮(zhèn)集聚，對主鎮(zhèn)發(fā)展起到正向作用，即驗證假設(shè)2。對于實驗組三，β顯著大于零，則表示鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并對合并鎮(zhèn)發(fā)展起到正向作用，即驗證假設(shè)3。

控制變量Xit為影響常住人口規(guī)模的相關(guān)變量。借鑒相關(guān)研究及考慮數(shù)據(jù)可獲得性，選取建設(shè)用地、教育資源和醫(yī)療資源等變量。其中，建設(shè)用地以居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地和工業(yè)用地等指標衡量，在于居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地提供生活空間，工業(yè)用地支撐大量就業(yè)人口集聚。用地數(shù)據(jù)來自土地利用資料數(shù)據(jù)庫和鎮(zhèn)志，考慮到鎮(zhèn)之間面積差異較大，用占比表示。教育和醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施也是影響人口分布的重要因素，同樣列為控制變量。教育資源選取受生育趨勢影響較小的中學(xué)數(shù)量，數(shù)據(jù)來自《上海市教育地圖集（2003）》《浦東教育統(tǒng)計手冊（2008-2009）》等。醫(yī)療資源采用鎮(zhèn)域內(nèi)醫(yī)院數(shù)量，數(shù)據(jù)來自浦東新區(qū)統(tǒng)計年鑒。各變量描述性統(tǒng)計如表1所示。

四、實證分析

（一）回歸分析結(jié)果

在控制個體固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)后進行回歸分析，結(jié)果如表2所示。列1、列2、列3顯示加入不同控制變量后的撤制鎮(zhèn)組結(jié)果，其中，列1顯示在控制住居住用地占比后，政策變量系數(shù)為-0.082，且在10%的統(tǒng)計水平上顯著。列2和列3在加入中學(xué)數(shù)量、醫(yī)院數(shù)量、工業(yè)用地占地、公共設(shè)施用地占比之后，政策變量不顯著，但系數(shù)依舊為負。受撤制政策影響，撤制鎮(zhèn)人口規(guī)模相比未發(fā)生撤制的鎮(zhèn)顯著下降，即該政策對撤制鎮(zhèn)發(fā)展起負向作用。

列4、列5、列6顯示在加入不同控制變量后的主鎮(zhèn)組回歸效果。其中，列4和列5政策變量系數(shù)分別為0.095和0.077，且均在10%的統(tǒng)計水平上顯著；列6雖然政策變量不顯著，但系數(shù)依舊為正?？梢姡艹分普哂绊?，主鎮(zhèn)人口規(guī)模較之未發(fā)生撤并的鎮(zhèn)顯著上升。

列7、列8、列9顯示在加入不同控制變量后的合并鎮(zhèn)組回歸效果。其中，列7和列8在控制居住用地占比、中學(xué)數(shù)量、醫(yī)院數(shù)量后，政策變量系數(shù)分別為0.099和0.097，且均在5%的統(tǒng)計水平上顯著；列9政策變量雖然不顯著，但系數(shù)仍然為正。可見，受撤制政策影響，合并鎮(zhèn)人口規(guī)模相對于不變鎮(zhèn)顯著提升，

綜合三組回歸結(jié)果：街鎮(zhèn)撤并/合并有利于資源整合，對撤并后形成的合并鎮(zhèn)發(fā)展起正向作用。但政策效應(yīng)對主鎮(zhèn)和撤制鎮(zhèn)并不均勻，人口在撤制鎮(zhèn)和主鎮(zhèn)之間此消彼長，主鎮(zhèn)越趨壯大，而撤制鎮(zhèn)出現(xiàn)衰落跡象。

（二）穩(wěn)健性檢驗

1．傾向得分匹配——雙重差分模型（PSM-DID）

運用DID方法的前提是政策效應(yīng)隨機發(fā)生，實驗組和對照組滿足共同趨勢假設(shè)，但實際操作中往往難以完全滿足該條件，由此導(dǎo)致估計結(jié)果有偏。傾向得分匹配—雙重差分模型通過選取與實驗組在某些重要特征上相似的對照組進行政策評估，以獲取更準確的估計結(jié)果。

受限于僅有兩期數(shù)據(jù)，常規(guī) DID模型無法進行平行趨勢檢驗，本文采用PSM-DID檢驗，為每一個實驗組樣本匹配特定的對照組樣本，使準自然實驗近似隨機，以解決選擇偏誤帶來的內(nèi)生性問題。具體操作上，采用K近鄰匹配方法（k=1）進行估計，運用Logistic回歸，并進行數(shù)據(jù)平衡性檢驗。在傾向得分后，各變量實驗組和對照組的值不存在顯著差異，刪除未匹配成功的樣本重新代入DID模型中回歸。結(jié)果如表3所示，撤制鎮(zhèn)組政策變量表現(xiàn)為顯著負相關(guān)，主鎮(zhèn)組和合并鎮(zhèn)組表現(xiàn)為顯著正相關(guān)，與基準回歸結(jié)果一致，進一步驗證了回歸分析結(jié)果。

2．安慰劑檢驗

進一步使用安慰劑檢驗以驗證對人口規(guī)模的影響是否由其他因素導(dǎo)致。該檢驗的核心思想是通過虛構(gòu)實驗組或虛構(gòu)政策時間進行估計，如果“偽政策虛擬變量”的回歸系數(shù)依然顯著，表明原來的估計結(jié)果出現(xiàn)偏差，即被解釋變量可能受到其他政策或者隨機性因素影響。

本文采用隨機虛構(gòu)實驗組方法，在樣本中隨機抽取與原實驗組數(shù)量相同的“偽實驗組”，重復(fù)抽樣500次后反復(fù)估計，得到500次“偽政策虛擬變量”的回歸結(jié)果，并與基準回歸系數(shù)做比較。結(jié)果如圖1所示，撤制鎮(zhèn)組、主鎮(zhèn)組、合并鎮(zhèn)組的回歸系數(shù)均集中分布在0左右，顯著異于各實驗組的基準回歸系數(shù)，且絕大多數(shù)估計值的P值大于0.1，結(jié)果不顯著?？梢?，隨機設(shè)定實驗組并未對人口規(guī)模產(chǎn)生顯著影響，即實驗組和對照組的差異確由撤并政策引起，再次驗證回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

五、結(jié)論與建議

（一）研究結(jié)論

本文基于2000—2003年上海撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的準自然實驗，通過復(fù)原撤并鎮(zhèn)的人口和經(jīng)濟社會發(fā)展數(shù)據(jù)，并運用雙重差分模型討論撤制鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢及其影響機制。主要結(jié)論如下：

第一，撤銷建制對于鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展有顯著的負向影響。常住人口指標因其簡明、可比且信息量豐富，本文用于測度鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展趨勢與質(zhì)量。撤制鎮(zhèn)的常住人口規(guī)模較之未發(fā)生撤并的對照組顯著下降，在控制不同類型用地、教育醫(yī)療設(shè)施等變量后，回歸結(jié)果仍為負相關(guān)。

第二，撤制政策導(dǎo)致合并后的新鎮(zhèn)及其主鎮(zhèn)的人口規(guī)模均顯著上升。雖然，統(tǒng)計數(shù)據(jù)與回歸模型并不直接支持人口在撤制鎮(zhèn)與新鎮(zhèn)（含主鎮(zhèn)）之間流動，但主鎮(zhèn)發(fā)展壯大而同時撤制鎮(zhèn)出現(xiàn)衰落的現(xiàn)象確有發(fā)生。

第三，上述非均衡的政策效應(yīng)，究其原因在于鎮(zhèn)級行政建制及其帶來的各類資源配置對于鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展的貢獻。具體而言，較高級別的基礎(chǔ)教育設(shè)施如中學(xué)，與常住人口規(guī)模顯著正相關(guān)，而在區(qū)縣級別配置的醫(yī)院則表現(xiàn)為不顯著或負相關(guān)。此外，居住用地占比在撤制鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)和合并鎮(zhèn)規(guī)模均為顯著正相關(guān)，一方面在于居住功能是人口與城市發(fā)展的“剛需”，另一方面，在鎮(zhèn)級尺度和范圍內(nèi)，大量宅基地得以保留，成為鎮(zhèn)區(qū)存續(xù)發(fā)展的“韌性”機制。

（二）政策建議

行政區(qū)劃調(diào)整事關(guān)穩(wěn)定與發(fā)展。2022年6月，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過《關(guān)于加強和改進行政區(qū)劃工作的意見》，提出要提升行政區(qū)劃設(shè)置和調(diào)整工作的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性，“非必要的不調(diào)，拿不準的不動，時機條件不成熟的不改”。本文量化評價上海2000年至2003年間撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的政策效應(yīng)，證實撤制后原鎮(zhèn)、主鎮(zhèn)和新鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢出現(xiàn)分異，由此提出政策建議如下：

第一，導(dǎo)入治理資源，夯實鎮(zhèn)管社區(qū)。近年來，為應(yīng)對快速城鎮(zhèn)化帶來的郊區(qū)人口大鎮(zhèn)管理問題，上海推行鎮(zhèn)管社區(qū)體制，以設(shè)立社區(qū)管理分中心為標志，構(gòu)建非行政化的社區(qū)治理體系（桂家友，2016）。撤制鎮(zhèn)作為典型的鎮(zhèn)管社區(qū)，在人員編制、財政、警力等核心資源配置凍結(jié)甚至轉(zhuǎn)移的情況下，其服務(wù)能力和治理效率無疑面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2014年，基于該年度上海市委一號調(diào)研課題“基層社會治理創(chuàng)新”成果，推出“城市基本管理單元”政策設(shè)計，在既有的鎮(zhèn)管社區(qū)“兩委一中心”（即社區(qū)黨委、社區(qū)委員會、社區(qū)中心）配置基礎(chǔ)上，引導(dǎo)行政資源向基層下沉，將有利于進一步夯實治理基礎(chǔ)。建議在區(qū)位條件適宜和發(fā)展基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)區(qū)，進一步研究析出街道的可行性，逐漸將中心城區(qū)的“兩級政府、三級管理”模式延伸至近遠郊區(qū)。

第二，完善公共服務(wù)設(shè)施，激活社區(qū)功能?；謴?fù)撤制鎮(zhèn)社區(qū)活力的關(guān)鍵，在于補齊公共服務(wù)設(shè)施短板，從而突破公共產(chǎn)品和公共服務(wù)短缺瓶頸，滿足鎮(zhèn)區(qū)群眾日益增長的美好生活需要。為此，一要大力建設(shè)郊區(qū)15分鐘服務(wù)圈，根據(jù)人口年齡、來源等分布特征和需求（羅翔、賴志勇，2021），施行差異化的設(shè)施配置標準，把嬰幼兒托育、義務(wù)教育、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)衛(wèi)生等?；镜拿裆δ苓M一步向郊區(qū)傾斜（羅翔、陳潔，2019）。二要通過購買第三方服務(wù)，引入專業(yè)團隊、中介組織、民非企業(yè)和社會組織及其所提供的社會服務(wù)，在法律和心理咨詢、社區(qū)安全與環(huán)保、公益慈善、權(quán)益維護、社區(qū)空間營造及運維等領(lǐng)域發(fā)揮所長。三要在有市場化潛力的領(lǐng)域大力培育和引入市場力量，豐富教育培訓(xùn)、職業(yè)技能、文體活動、健康咨詢等服務(wù)的層次和品質(zhì)。

第三，盤活存量土地資源，有序引導(dǎo)人口集聚。撤制鎮(zhèn)的存量土地資源，包括大量宅基地，具有“不可移動性”，特別是建設(shè)用地指標，并未隨撤制而轉(zhuǎn)移。一方面，在區(qū)、鎮(zhèn)兩級總體規(guī)劃指導(dǎo)下，加緊編制并實施控制性詳細規(guī)劃，完善鎮(zhèn)區(qū)交通體系和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，為鎮(zhèn)區(qū)振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供土地要素保障（林堅等，2019）。另一方面，充分挖掘集體所有土地利用潛能，特別是作為產(chǎn)業(yè)園區(qū)宿舍、人才公寓的補充供給，既能發(fā)揮鎮(zhèn)區(qū)綜合服務(wù)功能，又利于引導(dǎo)人口有序集聚。

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Will Abolished Towns Go to Fall？

——An Empirical Research on Quasi-Natural Experiment of Shanghai

Luo Xiang1， 2， Lai Zhiyong2， Yue Shiyi2

（1. School of Social Development and Public Policy， Fudan University， Shanghai 200433;

2. Shanghai Pudong Planning and Design Institute， 200127）

Abstract：? The abolished towns are an important part of the new type of urban-rural hierarchy system and the integrated development. The article takes Shanghai's town-level administrative division adjustments between 2000 and 2003 as a quasi-natural experiment. After rebuilding statistical data of abolished towns by GIS， the article applies the Difference-in-Difference （DID） model to empirically demonstrate subsequent effects of administrative merger policies. Its found that the abolished towns have a significantly negative effect on the township development， with the resident population observably decreasing compared to control groups. While in new towns and main towns， both their sizes of resident population increase markedly. To explore influence mechanisms， it is shown that higher-level basic education facilities such as secondary schools have significantly positive correlation with the size of resident population; while the configuration of district-level or county-level hospitals shows a non-significant or negative correlation with the resident population; and the land use proportion of residential land is significantly positively correlated with the resident population of both abolished and new， also main towns. Accordingly， the article proposes policy suggestions from the aspect of reinforcing management structures， improving public facilities and revitalizing land resources.

Key words： Abolished Town; Resident Population; Quasi-Natural Experiment; Difference In Difference; Shanghai Pudong