基于主客觀訴訟劃分的行政公益訴訟類型化

摘 要：

行政公益訴訟常態(tài)化開展以來，司法實踐中一直對行政公益訴訟構造定位認識不清，行政公益訴訟目的在維護公共利益與權利救濟間搖擺，這與學界普遍認知的行政公益訴訟屬于客觀訴訟范疇的認知存在內(nèi)在張力。在司法資源有限的現(xiàn)實環(huán)境下，若不能明確行政公益訴訟的目的與構造，則勢必對行政公益訴訟核心功能的實現(xiàn)造成排擠，無法形成均衡的訴訟整體。為確保行政公益訴訟核心功能的純化，應加強行政公益訴訟類型化研究。行政公益訴訟依照救濟利益的不同，可以分為主觀行政公益訴訟與客觀行政公益訴訟。前者以修復受損國家利益為價值導向，后者以維護社會公共利益為訴訟目標。不同類型的行政公益訴訟，需在提起主體、第三人參與訴訟、受案范圍、起訴期限等具體制度上匹配與之適應的各項具體訴訟要件。

關鍵詞：行政公益訴訟；主觀訴訟；客觀訴訟；類型化構建

作者簡介：冉崇瀟，中國政法大學博士研究生，主要研究方向：行政法學（E-mail：2102010038@cupl.edu.cn; 北京 100088）。

基金項目：北京市社會科學基金重大項目“我國成文法體制下判例運用的理論與實踐比較研究”（19ZDA02）

中圖分類號：D912.1? 文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2023）01-0122-14

建立行政公益訴訟是十八屆四中全會作出的重要戰(zhàn)略部署。學術界圍繞行政公益訴訟的開展與完善，展開了諸多討論，取得了一系列重要學術成果。但大多研究成果都未突破傳統(tǒng)學術認知的藩籬，囿于行政公益訴訟屬于客觀訴訟范疇的定性邏輯。在此認知基礎上，學者們也從客觀訴訟的角度研究行政公益訴訟相關規(guī)則的優(yōu)化問題，【汪棟：《行政公益訴訟制度的客觀化構建——基于司法審查法治秩序形塑功能的分析》，《理論月刊》2022年第1期，第106—118頁；李燕林：《行政公益訴訟訴前程序的檢視與完善——以檢察機關干預行政事務為視角》，《求索》2021年第1期，第171—179頁；劉藝：《構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》，《法學研究》2018年第3期，第39—50頁；盧超：《從司法過程到組織激勵：行政公益訴訟的中國試驗》，《法商研究》2018年第5期，第25—35頁。】如同劉藝所指出“行政公益訴訟只有基于客觀訴訟邏輯，才能得到清晰闡述和良性發(fā)展”【劉藝：《構建行政公益訴訟的客觀訴訟機制》，《法學研究》2018年第3期，第40頁。】。鮮有學者從行政訴訟類型化的視角，對行政公益訴訟進行全局檢視。因而無法解釋為何司法實踐中行政公益訴訟的開展呈現(xiàn)主觀訴訟的傾向，【在“甘肅省白銀市白銀區(qū)人民檢察院訴白銀市住房和城鄉(xiāng)建設局行政公益訴訟案”中，檢察機關認為即便在行政公益訴訟審理期間，行政機關已按照檢察建議的要求充分履行職責，法院仍需依據(jù)相關規(guī)定，作出確認違法的判決。審理法院卻認為，由于行政機關在開庭前已經(jīng)履行相應職責，怠職行為已被糾正，檢察機關的相應訴求已經(jīng)全部實現(xiàn)，遂對檢察機關確認違法的請求予以駁回。法檢兩家的認知偏差正是主觀訴訟和客觀訴訟差異的具體展現(xiàn)?！侩y以厘清行政公益訴訟訴訟目的與訴訟構造間的關系，亦無法準確匹配受案范圍、起訴期限等起訴要件，切實規(guī)范法院的審判活動。事實上，明確行政公益訴訟的訴訟目的與構造，闡明其主觀訴訟或客觀訴訟的法律定位，是一切制度安排的邏輯前提，也是推動行政公益訴訟精細化發(fā)展的必由之路。

一 行政公益訴訟客觀訴訟定性的省思

檢視行政公益訴訟客觀訴訟定性的弊端，是行政公益訴訟類型化研究開展的邏輯起點。

（一）行政公益訴訟客觀訴訟定性的學術歧見

當前，學術界在證成行政公益訴訟的客觀訴訟性質(zhì)時，提出了 “主體說”“利益說”兩種代表性觀點。

1.“主體說”。持“主體說”的學者著眼于起訴人身份，認為客觀訴訟中的起訴人只是形式上的當事人，與被訴行政機關并不存在法律上的利害關系，而主觀訴訟中的當事人則被限定為主觀權益受行政機關干預之人。行政公益訴訟中，由與行政行為沒有直接利害關系的檢察機關提起訴訟，顯然屬于客觀訴訟的范疇。

客觀訴訟與主觀訴訟的核心區(qū)別在于訴訟目的不同，前者在于維護公共利益，后者則側重保障私人利益。因此，不能僅基于起訴人資格就對訴訟類型作出推斷，而是應當同時考察行政訴訟目的與整體構造。正如我們不能以我國行政訴訟原告資格必須是“合法權益可能受到侵害之人”，就推定我國行政訴訟一定是主觀訴訟一樣。我國行政訴訟雖強調(diào)對當事人權利的救濟，訴的利益被局限在主觀權利救濟上。但法院在審理過程中，并不完全拘泥于原告的訴訟請求，而是采取全面審查的原則，對程序是否合法、裁量是否正當?shù)确蓡栴}，以及事實認定是否清楚、證據(jù)是否充分等事實問題進行審查，【謝進杰主編：《中山大學法律評論》第14卷第3輯，北京：中國民主法制出版社，2017年，第149頁?！烤C合判斷行政行為的合法性，訴訟構造上實際偏向客觀訴訟。同樣若以起訴人身份為判定標準，就很難解釋為什么在德國個人既能提起具有主觀訴訟性質(zhì)的行政訴訟，也能提起具有客觀訴訟傾向的規(guī)范審查之訴。

2.“利益說”。法國學者狄驥將公共利益保護與客觀訴訟緊密連接在一起，創(chuàng)立了客觀訴訟理論。持“利益說”的學者就認為，我國行政公益訴訟的目的就在于維護公共利益，因而屬于客觀訴訟的范疇。質(zhì)言之，當公共利益受到侵害時，由于缺乏直接利害關系人，公共利益的保障處于真空狀態(tài)。國家特創(chuàng)設行政公益訴訟制度，賦予檢察院就無關自身權利的事項開展公益訴訟的職能，彌補由傳統(tǒng)行政訴訟導致的公共利益保護缺位?！玖掷蚣t、馬立群：《作為客觀訴訟的行政公益訴訟》，《行政法學研究》2011年第4期，第11頁?！恳虼?，不論是《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（下文簡稱《試點工作實施辦法》），還是《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下文簡稱《公益訴訟司法解釋》），也都反復重申了行政公益訴訟“加強對國家利益和社會公共利益的保護”的立法目的?！皺z察機關提起行政公益訴訟彌補了訴訟主體的缺位，促進了行政機關依法履行職責，有效保護了國家利益和社會公共利益”【《最高人民檢察院、國土資源部關于加強協(xié)作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》?！?，因而具有客觀訴訟的特征。

一定程度上，“利益說”回應了“主體說”面臨的詰問，并逐步成為學術界通說。然該學說將公共利益等同于國家利益，值得商榷。公共利益，即“受益人為不確定的多數(shù)”【李百勤與鄭州市二七區(qū)人民政府再審審查與審判監(jiān)督案，（2018）最高法行申2975號最高人民法院行政裁定書?！?，是客觀法律秩序所維護的對象。行政機關違反法律，就是對客觀法律秩序的破壞，侵害的就是社會公共利益。行政機關違反法律，主要包含三個方面：一是相關行政規(guī)范未依照憲法要求及時制定與修改；二是相關規(guī)范實體上未體現(xiàn)公平正義等現(xiàn)代法治理念；三是對違反客觀法律秩序的行為未予以糾正。【薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟為劃分視角》，《國家檢察官學院學報》2021年第2期，第88—89頁。】國家利益，即國家作為私權利主體時所享有的利益。國家利益需訴諸實體法尋繹權利基礎?！境蓞f(xié)中：《論我國行政訴訟的客觀訴訟地位》，《當代法學》2020年第2期，第77頁?！俊稇椃ā返?條“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有”與《民法典》第247條“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小本且?guī)范自然資源的歸屬。憲法上所有權的規(guī)定回答了誰是自然資源所有者的問題，為自然資源的保護提供了綱領性保障。【徐滌宇、胡東海、熊劍波等：《物權法領域公私法接軌問題研究》，北京：北京大學出版社，2016年，第55頁?！俊睹穹ǖ洹返囊?guī)定雖然再次確認了自然資源屬于國家的規(guī)范旨趣，但其扮演著將自然資源憲法上所有權轉(zhuǎn)化為民法上所有權的制度角色，“打通了公法進入私法的路徑，使自然資源所有權進入民法范疇，有了私權基因”【單平基：《自然資源之上權利的層次性》，《中國法學》2021年第4期，第68頁?！俊?jù)此，在民法層面，國家可以作為私法上的法人，對自然資源享有所有權?！緦ψ匀毁Y源國家所有權的性質(zhì)探討，學界還有“公權說”“國家所有制說”等不同觀點，本文在此不再贅述?！坑捎趪易鳛槌橄笾黧w，并不具有實體的穩(wěn)定形態(tài)，無法直接行使自然資源所有權，法律特別擬制以檢察院作為權利實踐主體?！境蓞f(xié)中：《論我國行政訴訟的客觀訴訟定位》，《當代法學》2020年第2期，第77頁?！靠傊怖嫒Q于立法者的政策導向，需要以法律規(guī)定為依據(jù)。而國家利益的維護則取決于對實體法上的權益是否有保護的必要?！菊轮具h：《行政訴訟類型構造論》，北京：法律出版社，2021年，第55頁?！績烧咴诶鎯?nèi)容、利益主體、利益性質(zhì)等方面，有所不同，不能混為一談?！靖咧竞辏骸豆怖妫夯诟拍罾宥ǖ牧⒎▽蚺c制度優(yōu)化》，《江西社會科學》2021年第10期，第185頁。另須指明，“公共利益”與“國家利益”的界定理論界尚未達成一致觀點。除本文采取的二分的觀點外，有學者從公共信托角度，將國家利益納入到廣義的社會公共利益中，詳見肖建國：《利益交錯中的環(huán)境公益訴訟原理》，《中國人民大學學報》2016 年第 2 期，第14—22頁。還有學者認為，國家利益與公共利益在特殊情況下，存在相互交織的情況，見顏運秋、余彥：《公益訴訟司法解釋的建議及理由——對我國〈民事訴訟法〉第55條的理解》，《法學雜志》2013年第7期，第32—42頁?！?/p>

（二）行政公益訴訟定性的規(guī)范設計與實務運作

《公益訴訟司法解釋》第21條規(guī)定，檢察機關提起行政公益訴訟需同時遵循“違法行使職權或者不作為”的行為標準，與“致使國家和社會公共利益受到侵害”的結果標準。【章劍生、胡敏潔、查云飛主編：《行政法判例百選》，北京：法律出版社，2020年，第293頁。】同時，結合解釋第22條的規(guī)定，檢察機關提起公益訴訟，需先固定公共利益受損的證據(jù)材料。事實上，兩標準的法律內(nèi)涵是一種遞進因果關系，結果標準是行為標準的基礎上發(fā)展而來，可通過公共利益受損的事實，反推行政機關存在不法或不作為的行為。在立法者看來，行政機關違反客觀法律秩序，并不當然符合起訴條件。規(guī)范設計上，行政公益訴訟具有主觀訴訟傾向。

人民法院審理行政公益訴訟案件時，也主要圍繞公共利益是否受損進行實質(zhì)審查，判決也集中在如何對受損利益進行修復上。在“安寧市人民檢察院訴安寧市文旅局行政公益訴訟案”【安寧市人民檢察院訴安寧市文化和旅游局行政公益訴訟案，（2020）云7101行初18號昆明鐵路運輸法院行政判決書?！恐?，法院便是判決安寧市文化和旅游局應及時采取必要措施對松花閣進行修復，而非對該市文旅局長期未依法履行對松花閣的監(jiān)管責任的糾正。部分判決甚至一味追求維護特定利益，而損害了客觀法秩序。在“湖北省黃石市磁湖風景區(qū)生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟案”【最高人民檢察院第八檢察廳：《行政公益訴訟典型案例實務指引》（生態(tài)環(huán)境· 資源保護領域）（上冊），北京：中國檢察出版社，2019年，第 15—36 頁。】中，黃石市檢察院向市園林局等五個部門發(fā)出檢察建議，要求對未取得規(guī)劃審批和用地手續(xù)的張某所違法建設的磚瓦結構平房以及非法圍欄構建的魚池進行處理。依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，拆除未取得規(guī)范許可建筑物的，屬于規(guī)劃部門的職責。檢察機關在履行法定職責，維護特定利益時，忽視了對客觀法律秩序的維護?！驹摪覆⒎枪吕扒嗪Ｊ∥鲗幨袖抑袇^(qū)軍事設施保護公益訴訟案”也屬此種情況。詳見劉藝主編：《檢察公益訴訟十大優(yōu)秀案例評述》，北京：中國檢察出版社，2021年，第154—155頁?！?/p>

依照薛剛凌的統(tǒng)計，2019年全國各級法院總共裁判行政公益訴訟171件，其中判決行政機關履行職責124件，約占案件總數(shù)的73%。【薛剛凌：《行政公益訴訟類型化發(fā)展研究——以主觀訴訟和客觀訴訟為劃分視角》，《國家檢察官學院學報》2021年第2期，第84頁?！考创蠖鄶?shù)案件，都是要求行政機關履行相關職責，修復受損利益，而非監(jiān)督行政機關依法行政。

（三）行政公益訴訟客觀訴訟定性的弊端

行政公益訴訟保護公共利益的訴訟目的，與頂層規(guī)范設計和司法實踐中偏向利益救濟主觀定位的偏差，造成整個行政公益訴訟的構造不清晰，無法形成均衡的訴訟整體。【趙宏：《德國行政訴訟制度》，載薛剛凌等：《法治國家與行政訴訟——中國行政訴訟制度基本問題研究》，北京：人民出版社，2015年，第327頁。】面對行政公益訴訟案件數(shù)量的激增，這種內(nèi)部撕裂所導致的問題在常態(tài)化探索中不斷凸顯。

1.各訴訟要件無法精準匹配訴訟制度，法律規(guī)則適用混亂。立法者在修法時，在《行政訴訟法》第一章“訴訟參與人”中，增加檢察院作為提起行政公益訴訟的原告的規(guī)定，即立法者選擇將“行政公益訴訟”內(nèi)鑲于現(xiàn)有行政（私益）訴訟之中。這一規(guī)范設定，表明行政公益訴訟與私益訴訟之間應具有某種程度的“共性”。這種“共性”具體到法律適用上，即表現(xiàn)為除有特殊規(guī)定外，行政公益訴訟的規(guī)定應適用于行政訴訟的基本原理與一般準則。

《行政訴訟法》立法時，立法者并未注意主客觀訴訟的區(qū)分，制度設計上存在著“主觀進、客觀出”的訴、審分離的雜糅狀況。質(zhì)言之，在當事人訴訟資格、第三人參與訴訟、受案范圍、起訴期限上，行政訴訟具有主觀訴訟傾向；在審查標的、審查方式、判決種類上，行政訴訟又具有客觀訴訟特征。為保持訴訟整體均衡，行政訴訟目的要與訴訟構造相匹配，客觀訴訟應搭配與之適應的訴訟要件。若堅持行政公益訴訟客觀取向，行政公益訴訟就應在當事人訴訟資格、第三人參與訴訟、受案范圍、起訴期限等上，匹配具有客觀訴訟性質(zhì)的要件。立法者試圖通過《公益訴訟司法解釋》第26條【《公益訴訟司法解釋》26條：“本解釋未規(guī)定的其他事項，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關司法解釋的規(guī)定?！薄績?yōu)先適用相關司法解釋的規(guī)定，厘定相關主客觀爭議。亦即通過《公益訴訟司法解釋》對相關具有主觀訴訟性質(zhì)的要件進行客觀化修正。但《公益訴訟司法解釋》條文過少，并未就一些爭議問題，如起訴期限、第三人參與訴訟等作出規(guī)定。部分條文（第21條等）還加深了行政公益訴訟主觀痕跡。總之，規(guī)范上的未明確，導致司法實務中對相關訴訟要件是否適用以及如何適用出現(xiàn)混亂，無法形成統(tǒng)一的法秩序格局。

2.行政公益訴訟與行政訴訟運行邊界模糊。檢察機關或當事人提起行政公益訴訟或行政訴訟后，并不當然產(chǎn)生限制另一方起訴的法律效果。這是因為公益訴訟和私益訴訟雖然針對同一個行政行為，但當事人不同、訴訟請求不同，不屬于重復起訴。只要符合法律規(guī)定的起訴條件，法院就應當受理。若制度上允許雙訴并行，一方結束訴訟程序后，若行政行為被撤銷，將導致另一訴中法院沒有審查標的；檢察院與普通當事人在證據(jù)收集、運用等方面存在較大能力差異，可能因舉證能力的不同出現(xiàn)相互矛盾的裁判結果。更深層的矛盾在于，劉廣明案后，我國司法實踐開始援引“保護規(guī)范理論”論證非相對人的第三人的訴訟資格，即通過解釋特定法律規(guī)范是否兼具保護特定第三人的規(guī)范意圖來判定第三人的訴訟權能。凡在“保護規(guī)范”射程內(nèi)的第三人，原則上都能提起行政私益訴訟。而公益訴訟保護范圍則以所有受到行政行為影響的公民為保護對象，其射程廣于“保護規(guī)范”所保護的范圍。檢察機關此時提起公益訴訟，則兼有對保護規(guī)范射程內(nèi)公民的私益保護，這顯然與行政公益訴訟維護公共利益的客觀構造存在張力。

二 行政公益訴訟的類型化構建

上述困境，根源在于我國《行政訴訟法》及其司法解釋并未區(qū)分行政公益訴訟的不同類型。行政公益訴訟不論保護客體，均適用同一訴訟規(guī)則，忽略了不同訴訟類型與訴訟要件的因果關系?！緞w：《行政訴訟類型制度的功能》，《法學研究》2013年第5期，第52頁?！炕谏鲜雠袛?，筆者認為應推動行政公益訴訟類型化構建，具體而言就是應重新確立不同類型的行政公益訴訟的訴訟構造。

行政訴訟類型化是指“公民、法人或者其他組織可以行政訴訟請求救濟且法院僅在法定的裁判方法范圍內(nèi)裁判的訴訟形態(tài)”【蔡志方：《行政救濟法新論》，臺北：元照出版有限公司，2000年，第170頁】，是訴訟制度走向成熟化、精細化的必由之路。不同的訴訟類型，“在起訴條件、審理方式、裁判方式和執(zhí)行都有其特點，應適用不同的規(guī)則”【江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，《中國法學》2013年第1期，第18頁?！俊Ｍㄟ^訴訟類型化，闡釋不同訴訟類型的不同要件，“揭示各種訴訟類型的特殊性”【劉飛：《行政訴訟類型制度的功能》，《法學研究》2013年第5期，第52頁?！?，確保核心功能的純化，并致力于型塑與之適應的各種訴訟制度。

行政訴訟的類型劃分，一般以訴訟目的與訴訟構造為標準，可區(qū)分為主觀訴訟與客觀訴訟。前者是為個人提供權利救濟，當事人需主張自身權益受到侵害，才可啟動訴訟程序；后者的目的則是對客觀法律秩序的維護，是否有人權利受損并不重要，也因此原則上任何人都能對行政機關的違法行為提起行政訴訟?！沮w宏：《法治政府與行政訴訟中的權利保護》，《治理研究》2020年第4期，第100頁?！?/p>

（一）行政訴訟主客觀分類的理論溯源

主觀訴訟與客觀訴訟的差異，表面上體現(xiàn)為對當事人原告資格的限定方式與限制程度的不同，或程序當事人與實質(zhì)當事人的不同，實際上則是圍繞“權利”與“訴權”的關系定位而展開。

在主觀訴訟中，公民的主觀公權利兼有實體與程序的雙重功能。公民的主觀公權利首先是公民得以向行政機關請求一定作為、不作為或容忍的法律上之力，【李建良：《行政法基本十講》，臺北：元照出版有限公司，2020年，第325頁。】在訴訟領域投射為行政訴權。當該權利處于被干預的不圓滿的狀態(tài)時，得請求司法機關予以貫徹、救濟?！綱gl.Wilhelm Henke， Das subjective Recht im System desffentlichen Rechts： Ergnzungen und Korrekturen， DV 17（1980）， S.621ff.】實體請求權與訴權結合的理念，形塑了以保護公民主觀權利為主要目的的主觀訴訟構造。在此構造下，權利的實踐為權利的要素之一，所有實體權利都被賦予了訴訟權能，形成了“有權利，必有救濟”的無漏洞的司法保護格局。亦即，在主觀訴訟中，原告乃權利受損的“實質(zhì)當事人”，通過訴訟，救濟被侵犯的個人主觀權利，界定個人得以向國家主張權利實踐的界限?！沮w宏：《保護規(guī)范理論的誤解澄清與本土適用》，《治理研究》2020年第4期，第182頁?！康聡侵饔^訴訟的代表性國家。依照基本法的規(guī)定，在德國公民不是捍衛(wèi)公共利益的適格衛(wèi)士，行政法院也不是評價社會公共利益的適當機構?！綱gl.Hufen，Verwaltungsprozessrecht，§14 Rn.70 ff.】公民提起行政訴訟，是為救濟自身受損權利，而非為維護公共利益。

訴權由主觀權利生成，并非行政訴訟展開的唯一途徑。在客觀訴訟模式下，訴權只是當事人的起訴資格，是請求法院對行政糾紛作出判決的權利，“其目的只是為了獲得實體判決的可能性”【趙宏：《主觀公權利、行政訴權與保護規(guī)范理論——基于實體法的思考》，《行政法學研究》2020年第2期，第28頁?！?，而非救濟當事人的主觀權利。訴權與實體權的分置，表明原告的主觀權利是否因行政行為受到侵害，并不在法院的考量范圍內(nèi)?！叭绻姓V訟的制度目的在于保障行政合法性，那么原告適格本身甚至都沒有存在的必要”【王天華：《行政訴訟的構造：日本行政訴訟法研究》，北京：法律出版社，2010年，第55頁。】，從此角度，客觀訴訟模式下，原告只是形式上的當事人，與被訴行政機關不存在法律上的利害關系，不論由誰提起行政訴訟都不影響法院對違法行為的追訴與對公共利益的維護。與德國同為大陸法系國家的法國，行政訴訟模式則屬于客觀訴訟范疇。在法國，除利害關系人外，沒有利害關系的第三人也可以就財政利益、公共設施使用權等反射性利益受損提起行政訴訟，以維護客觀法律秩序。

主觀訴訟與客觀訴訟的目的區(qū)分，導致“法院在審理中卻分別有著與之對應的訴訟程序與訴訟規(guī)則”【梁鴻飛：《中國行政公益訴訟的法理檢視》，《重慶大學學報（社會科學版》）2017年第6期，第98頁。】。不同的行政訴訟類型貫穿不同的主線。在主觀訴訟中，這條主線圍繞當事人原告資格與權利救濟展開。法院在審理過程中，主要應查明當事人是否存在公法權利受到侵害，該侵害是否是由行政行為所引起等事實，并依照案件具體審理情況，撤銷、變更行政行為，確認賠償主體、數(shù)額等?！狙偭?、楊欣：《論我國行政訴訟構造：“主觀訴訟”抑或“客觀訴訟”？》，《行政法學研究》2013年第4期，第32—34頁?！吭诳陀^訴訟中，法院審理以行政行為的合法性為主線。法院在審理中圍繞行政行為作出時的主體、程序、內(nèi)容，查明行政行為的適法程度，并據(jù)此判決駁回當事人訴訟請求或撤銷行政行為。

（二）行政公益訴訟的類型化制度功能

從訴訟類型化的視角出發(fā)，行政公益訴訟可分為保護國家利益的主觀訴訟和保護公共利益的客觀訴訟。作出該類型區(qū)分具有以下三方面的制度功能：

1.完善法律適用規(guī)則。《公益訴訟司法解釋》所籠統(tǒng)確立的法律適用規(guī)則忽略了行政公益訴訟不同類型的訴訟構造。在主觀行政公益訴訟中，法院以國家利益是否受到損害以及如何恢復受損利益為核心開展審判活動。但《行政訴訟法》所確定的審理規(guī)則，又偏向客觀訴訟。為保障相關制度的順利銜接，法院在審理主觀行政公益訴訟時，對相關規(guī)則應參照適用。例如在“大余縣礦產(chǎn)資源管理局未履行征收礦產(chǎn)資源補償費”【歐陽晶、劉榮松：《江西首例行政公益訴訟案宣判：130萬補償費征收入庫》，正義網(wǎng)，（2018-04-15）［2021-04-01］，http：//news.jcrb.com/jxsw/201804/t20180415_1858828.html.】案中，被告大余縣礦產(chǎn)資源管理局在案件審理中已將欠繳的礦產(chǎn)資源補償費全部征收，法院認為判決責令被告履行收繳礦產(chǎn)資源補償費的法定職責已無實際意義，遂依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定作出確認違法的判決。主觀訴訟的目的在于救濟當事人合法權益，不具有權利救濟的內(nèi)容時，法院應判決駁回當事人訴訟請求。據(jù)此，本案中更適宜的判法是駁回當事人訴訟請求。

2.優(yōu)化行政訴訟權力運行結構。行政機關執(zhí)行部分檢察建議或法院判決時，實際指向的是政府治理權限，而這又涉及地方財政的重新分配與使用。在我國，行政機關內(nèi)部呈現(xiàn)金字塔型統(tǒng)屬結構，上級行政機關對下級行政機關具有人事、經(jīng)費等絕對控制權?！緩埥▊ィ骸端痉ń鹱炙悍ㄔ航y(tǒng)屬結構及其調(diào)整》，《中國法律評論》2017年第6期，第24頁?！繉ν鈩t表現(xiàn)為行政一體模式，由政府統(tǒng)一領導各級部門職權運行。而在司法階段，法院往往遵循嚴格的“職權法定”，將義務主體限定于政府部門。政府不是法院判決約束的義務人，沒有政府參與，裁判面臨執(zhí)行困難。

探索建立行政公益訴訟，是黨的十八屆四中全會的重要部署。行政機關和檢察院、法院都展現(xiàn)了相當默契，協(xié)力配合完成檢察建議或法院判決，由此掩蓋了法院判決強行改變地方財政支出的正當性?！臼┝潱骸墩撔姓嬖V訟的起訴期限》，《浙江社會科學》2020年第1期，第78頁。】伴隨行政公益訴訟實踐的不斷深入，地方財政無力支持行政機關執(zhí)行檢察建議或判決的情況日益顯露?！驹凇案Ｖ菔袀}山區(qū)人民檢察院訴福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局一案”中，被告福州市倉山區(qū)農(nóng)林水局在答辯中稱“被告已在法定職權范圍內(nèi)履行了對涉案林地相應的監(jiān)管職責……（被告違法行為）涉及包括被告在內(nèi)的多個行政機關的相關法定職權，需要多個行政機關聯(lián)合執(zhí)法……被告就已上報區(qū)政府請求協(xié)調(diào)多部門進行執(zhí)法，被告已在法定職權范圍內(nèi)履行了對涉案林地相應的監(jiān)管職責。涉案林地未能在公益訴訟人發(fā)出檢察建議后一個月內(nèi)‘恢復林地原狀及‘國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)，有多方面的原因，非被告‘怠于履職所致”。參見福建省福州市倉山區(qū)人民法院行政判決書，（2017）閩0104行初字第24號?！?/p>

在主觀訴訟中，訴訟目的在于恢復被行政機關侵犯的國家利益。依據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下文簡稱《公益訴訟辦案規(guī)則》），行政公益訴訟在制度上設置了訴前程序，經(jīng)過訴前檢察建議等程序，行政機關仍沒有依法履行職責的，檢察機關才能依法提起訴訟。《公益訴訟辦案規(guī)則》并未區(qū)分行政機關并未履行職責的原因。在行政公益訴訟中，除被告是政府外，行政機關履行檢察建議或法院判決需要政府經(jīng)費支持，而政府經(jīng)費又需同級人大的批準。筆者認為，若因為經(jīng)費原因?qū)е滦姓C關無法履行檢察建議，檢察機關可將此情況報送同級人大常委會和人民政府，不宜在此種情況下生硬依照規(guī)定，提起行政訴訟。事實上，在地方立法中，已有不少省市就此作出了前瞻性規(guī)定?！纠纭栋不帐∪嗣翊泶髸瘴瘑T會關于加強檢察公益訴訟工作的決定》就規(guī)定“重大、典型行政公益訴訟案件的訴前檢察建議報送同級人大常委會，并抄送同級人民政府”?！恳郧笆觥鞍矊幨袡z察院訴安寧市文旅局行政公益訴訟案”為例，被告在答辯中主張并非自己不愿履行職責，而是由于修繕經(jīng)費一直未被審批，導致修繕工作延宕。即便法院作出了繼續(xù)履行職責的判決，判決也面臨因經(jīng)費不足而無法執(zhí)行的情況，行政公益訴訟反而喪失其應有威信。