全面推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

[摘要] 黨的十八大以來，北京在推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展方面進(jìn)行了大量的探索實踐，區(qū)域均衡發(fā)展在政策制度、重點產(chǎn)業(yè)和要素資源等多個方面取得顯著成效。北京區(qū)域均衡發(fā)展面臨新形勢和新要求，包括扎實推進(jìn)全體人民共同富裕，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和布局，牢牢把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等。處理好頂層設(shè)計和基層實踐、做大“蛋糕”和分好“蛋糕”、增強(qiáng)中心和輻射帶動、城區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展等關(guān)系，助力北京區(qū)域均衡發(fā)展，推進(jìn)國際一流和諧宜居之都建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 區(qū)域均衡發(fā)展；? 高質(zhì)量發(fā)展；? 中國式現(xiàn)代化；? 宜居之都

[中圖分類號] D616? ? ? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? ? ?[文章編號] 0529-1445（2023）05-0065-04

習(xí)近平總書記在北京考察工作時明確指出：“增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展?！?按照習(xí)近平總書記的要求，北京在推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展方面進(jìn)行了大量的探索實踐。北京市第十三次黨代會明確提出，今后五年，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展更趨均衡，鄉(xiāng)村振興取得實質(zhì)性進(jìn)展”。2黨的二十大報告在第四部分“加快構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展”中指出：“深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系?！泵嫦蛭磥恚瑖@建設(shè)國際一流和諧宜居之都，北京要全面落實區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略各項任務(wù)，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展向更高水平和更高質(zhì)量邁進(jìn)。

推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展助力首都高質(zhì)量發(fā)展

區(qū)域均衡發(fā)展政策日益完善。近年來，北京的區(qū)域均衡發(fā)展政策在推進(jìn)首都高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中不斷完善。一方面，北京針對特定地區(qū)出臺了一系列代表性政策，包括《抓住兩大盛會機(jī)遇推動延慶區(qū)加快綠色發(fā)展行動計劃（2020—2022年）》《深入打造新時代首都城市復(fù)興新地標(biāo)? 加快推動京西地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展行動計劃（2022—2025年）》和連續(xù)四輪的城南行動計劃等；另一方面，北京針對生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)先后制定《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實施意見》《關(guān)于推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的實施意見》《北京市關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的實施意見》《關(guān)于新時代高質(zhì)量推動生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的實施方案》等，從制度上推動了區(qū)域均衡發(fā)展。此外，《“健康北京2030”規(guī)劃綱要》《北京市“十四五”時期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施規(guī)劃》等的編制和實施，進(jìn)一步優(yōu)化了城市功能和產(chǎn)業(yè)布局，提高了資源配置效率，為區(qū)域均衡發(fā)展夯實基礎(chǔ)。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡走向系統(tǒng)化均衡。北京堅持內(nèi)部功能重組與向外疏解轉(zhuǎn)移雙向發(fā)力，均衡發(fā)展趨勢愈加明顯?！俺鞘心喜康貐^(qū)發(fā)展提速，京西地區(qū)加快轉(zhuǎn)型，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)綠色發(fā)展之路越走越寬?！?平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)承接了文化、國際交往、科技創(chuàng)新等部分首都功能，布局了許多重大功能性活動和項目，包括城市南部地區(qū)的北京大興國際機(jī)場和臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)承辦的世界園藝博覽會和世界休閑大會以及冬奧延慶賽區(qū)等承辦的北京冬奧會、冬殘奧會部分賽事等。正如習(xí)近平總書記所指出的：“北京冬奧會、冬殘奧會籌辦舉辦對國家發(fā)展特別是京津冀協(xié)同發(fā)展具有強(qiáng)有力的牽引作用?！薄皡^(qū)域交通更加便捷，生態(tài)環(huán)境明顯改善，產(chǎn)業(yè)聯(lián)動更加緊密，公共服務(wù)更加均衡?！?總體上看，區(qū)域均衡發(fā)展逐漸由側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡階段，邁向內(nèi)涵更為豐富的系統(tǒng)化均衡階段。

重點產(chǎn)業(yè)布局更加均衡化。在城市功能定位和政府政策的雙重推動下，北京重點產(chǎn)業(yè)布局均衡化水平穩(wěn)步提升。其中，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的“一區(qū)多園”空間布局最具代表性。示范區(qū)由31個發(fā)展組團(tuán)構(gòu)成，其中12個組團(tuán)分布在平原新城，5個組團(tuán)分布在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。3通過均衡化布局，實現(xiàn)示范區(qū)內(nèi)不同組團(tuán)差異化、特色化發(fā)展。盡管中心城區(qū)就業(yè)人口規(guī)模仍處于較高水平，但在產(chǎn)業(yè)布局均衡化的影響下，就業(yè)人口在空間布局上開始呈現(xiàn)由中心城區(qū)向外圍擴(kuò)散的均衡發(fā)展態(tài)勢。同時，中心城區(qū)之外的就業(yè)中心數(shù)量不斷增多，平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的就業(yè)中心正在快速崛起。

要素資源統(tǒng)籌一體化。在深入實施城市總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，北京正在持續(xù)推進(jìn)資金、人才、教育、醫(yī)療等各類要素資源統(tǒng)籌一體化工作。近年來，信息基礎(chǔ)設(shè)施和以近郊鐵路為代表的交通基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，提高了要素流通效率，加速了均等化進(jìn)程。五年來，市域內(nèi)市郊鐵路運營里程由183公里增至365公里；示范創(chuàng)建“美麗鄉(xiāng)村路”300公里，全市達(dá)到1000公里以上。42018年，北京建立了生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與平原區(qū)結(jié)對協(xié)作機(jī)制。各結(jié)對區(qū)之間互動頻繁，在協(xié)作過程中不斷完善協(xié)作框架和措施。通過在生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等多個領(lǐng)域開展多元化合作，促進(jìn)了各區(qū)結(jié)對協(xié)作工作走深走實。通過縮小各類要素資源的城鄉(xiāng)差距、南北差距、山區(qū)和平原地區(qū)差距，北京由多中心節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展階段逐步轉(zhuǎn)向全域多要素一體化發(fā)展階段。

推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展必須堅持首善標(biāo)準(zhǔn)

在向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程中，北京按照黨中央決策部署，“力爭率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，建設(shè)好偉大社會主義祖國的首都、邁向中華民族偉大復(fù)興的大國首都、國際一流的和諧宜居之都”。5這是新時代要求，是黨和人民賦予北京的歷史責(zé)任。

扎實推進(jìn)全體人民共同富裕。推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是共同富裕的核心追求，也是貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。”在高質(zhì)量發(fā)展中扎實推進(jìn)共同富裕，是“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進(jìn)展”的必然要求。北京作為首善之區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平高，理應(yīng)走在共同富裕前列。北京市第十三次黨代會報告指出，今后五年的奮斗目標(biāo)之一是，“全體人民共同富裕邁出新步伐，為率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)”。1在推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的過程中扎實推進(jìn)共同富裕，這是一個長期的過程，需要持續(xù)用力。

進(jìn)一步優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和布局。隨著北京進(jìn)入新一輪城市功能調(diào)整期，市委提出統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，并明確平原新城“支持承接適宜功能和產(chǎn)業(yè)，形成各具特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局”。2作為全國第一個提出減量發(fā)展的超大型城市，北京堅持“瘦身健體”，推動產(chǎn)業(yè)綠色化轉(zhuǎn)型升級。實行減量發(fā)展和綠色發(fā)展會帶來人口減量、土地集約利用和產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，這要求北京區(qū)域產(chǎn)業(yè)定位和布局進(jìn)一步調(diào)整、升級和拓展。在新的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整中，各區(qū)要找準(zhǔn)方向、發(fā)揮自身優(yōu)勢。

牢牢把握數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇。北京提出，打造引領(lǐng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“六個高地”，3到2030年建設(shè)成為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市。當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)成為激活區(qū)域經(jīng)濟(jì)的新動能。市委書記尹力強(qiáng)調(diào)：“聚焦高質(zhì)量這個主題促發(fā)展，完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，堅持‘五子’聯(lián)動服務(wù)和融入新發(fā)展格局，實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。”4數(shù)字經(jīng)濟(jì)具有高創(chuàng)新性、強(qiáng)滲透性、廣覆蓋性等特點，能夠打破時空限制，推動各類資源要素高效流動。把握好數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史性機(jī)遇，將助力部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱的地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

持續(xù)加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。市委書記尹力強(qiáng)調(diào)：“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，努力走出一條具有首都特點的鄉(xiāng)村振興之路，為建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國作出北京貢獻(xiàn)?！?當(dāng)前，全市人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過18萬元，居各省區(qū)市首位，達(dá)到發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中等水平。6北京已具備以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)的經(jīng)濟(jì)實力，率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的條件日趨成熟。

推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展建設(shè)現(xiàn)代化首都

處理好頂層設(shè)計和基層實踐的關(guān)系，高質(zhì)量實施城市總體規(guī)劃。頂層設(shè)計與基層實踐是辯證統(tǒng)一的，推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展依賴于二者良性互動和有機(jī)結(jié)合。一方面，加強(qiáng)頂層設(shè)計是推進(jìn)基層實踐的基礎(chǔ)，區(qū)域均衡發(fā)展需要頂層設(shè)計來指導(dǎo)、引領(lǐng)和推動；另一方面，在服務(wù)全局的過程中，通過基層實踐總結(jié)經(jīng)驗，為完善頂層設(shè)計提供實踐支撐。北京城市總體規(guī)劃和各區(qū)分區(qū)規(guī)劃為構(gòu)建區(qū)域均衡發(fā)展新格局繪就了藍(lán)圖。在此基礎(chǔ)上，各區(qū)應(yīng)基于自身開發(fā)條件和開發(fā)強(qiáng)度，設(shè)定合理的空間開發(fā)秩序，制定差異化開發(fā)方案。各區(qū)在落實規(guī)劃過程中，要結(jié)合實際情況主動開展均衡發(fā)展試點工作，通過基層創(chuàng)新探索總結(jié)經(jīng)驗，為各類規(guī)劃修編和其他政策的制定和完善提供決策依據(jù)。

處理好做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的關(guān)系，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)，首先要通過全國人民共同奮斗把‘蛋糕’做大做好，然后通過合理的制度安排把‘蛋糕’切好分好?！?在北京推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展過程中，做大“蛋糕”需要探索形成高端引領(lǐng)、創(chuàng)新驅(qū)動、綠色低碳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，提高資源環(huán)境利用效率，實現(xiàn)首都經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；分好“蛋糕”則需要將產(chǎn)業(yè)空間布局與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，通過引導(dǎo)城市功能與產(chǎn)業(yè)均衡化布局，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)要素資源配置，促進(jìn)各類要素均衡化流動。分好“蛋糕”還需要從區(qū)域均衡發(fā)展的戰(zhàn)略全局出發(fā)，進(jìn)一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)醫(yī)療、教育等公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)要素與服務(wù)動態(tài)均衡。

處理好增強(qiáng)中心和輻射帶動的關(guān)系，挖掘區(qū)域增長潛力。同步增強(qiáng)中心城區(qū)的核心競爭力和輻射帶動作用，是推動首都發(fā)展的重要推動力，是推進(jìn)非首都功能疏解的重要手段，也是構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)發(fā)展格局的重要途徑。實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，應(yīng)著力于增強(qiáng)中心城區(qū)的發(fā)展動力和創(chuàng)新活力。在此基礎(chǔ)上，發(fā)揮中心城區(qū)的外溢效應(yīng)，使平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)成為承接部分城市功能的新空間。要進(jìn)一步完善中心城區(qū)發(fā)揮輻射帶動作用的相關(guān)政策，提升中心城區(qū)對平原新城和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的協(xié)作服務(wù)水平。持續(xù)完善跨行政區(qū)管理體系，促進(jìn)城市南部地區(qū)、京西地區(qū)等跨區(qū)地帶行動計劃落地。促進(jìn)跨行政區(qū)合作協(xié)作與產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨區(qū)共建，探索建立同類產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作互助機(jī)制，促進(jìn)跨區(qū)域交通、信息基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，促進(jìn)要素跨區(qū)流動。

處理好城區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)是國內(nèi)大循環(huán)的重要方面。城區(qū)發(fā)展是打通“大城市帶動大京郊、大京郊服務(wù)大城市”這一北京城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路的基礎(chǔ)。城區(qū)發(fā)展好了，才能夠通過區(qū)域結(jié)對協(xié)作機(jī)制，暢通城鄉(xiāng)要素合理配置和高效集聚，推動城區(qū)的人才、資金、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。在探索具有首都特點的鄉(xiāng)村振興之路過程中，鄉(xiāng)村地區(qū)要把握高質(zhì)量發(fā)展機(jī)遇，通過優(yōu)化要素資源均衡化布局，結(jié)合自身優(yōu)勢實現(xiàn)綠色發(fā)展，打造“兩山”理論實踐樣板。借助城區(qū)科技資源激發(fā)農(nóng)村創(chuàng)新活力，培育發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，助力農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，完善農(nóng)村生活設(shè)施，美化農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村生活現(xiàn)代化。

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（作者簡介：楊波，北京市社會科學(xué)院城市問題研究所助理研究員）

責(zé)任編輯 / 高海濤