《森林法》立法歷程與比較研究The Legislative Process and Comparative Study of Forest Law

【摘要】森林法是保障我國(guó)林業(yè)發(fā)展的最基本和最重要的一部經(jīng)濟(jì)法。通過比較分析和背景分析的方法，對(duì)我國(guó)歷次森林法進(jìn)行回顧、總結(jié)和評(píng)價(jià)。大致而言：1963 年的《森林保護(hù)條例》是以森林采伐為中心；1984年的《森林法》是以造林綠化為中心；1998年的《森林法》是以保護(hù)修復(fù)為中心；2020 年的《森林法》中以規(guī)劃和權(quán)屬為中心?？傮w來說：《森林法》的制定和修訂順應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，符合林業(yè)由采伐為主到植樹造林，再到生態(tài)保護(hù)、綜合治理的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】森林法 ；森林采伐；造林綠化；保護(hù)修復(fù)；規(guī)劃；權(quán)屬

一、 1963 森林保護(hù)條例：以森林采伐為中心

新中國(guó)成立之初，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了新民主主義革命到社會(huì)主義改造兩個(gè)階段。在此期間，百?gòu)U待興，生產(chǎn)建設(shè)需要大量的原材料，在工業(yè)系統(tǒng)尚不發(fā)達(dá)、替代品尚不充足的情況下，木材需求尤為迫切。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議制定了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)，其中第三十四條“關(guān)于農(nóng)林漁牧業(yè)”指出：保護(hù)森林，并有計(jì)劃地發(fā)展林業(yè)。1950年，林墾部在北京召開第一次全國(guó)林業(yè)業(yè)務(wù)會(huì)議，確定林業(yè)工作的方針和任務(wù)是：普遍護(hù)林，重點(diǎn)造林，合理采伐和合理利用。并決定籌備開發(fā)大興安嶺林區(qū)。同年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全國(guó)林業(yè)工作的指示》，再次強(qiáng)調(diào)了上述的林業(yè)工作方針和任務(wù)，并對(duì)全國(guó)林業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題作了規(guī)定。在《一九五一年農(nóng)林生產(chǎn)的決定》中指出：對(duì)不同地區(qū)應(yīng)提出不同的要求。在山地要求樹立“吃山養(yǎng)山”長(zhǎng)期建設(shè)的觀點(diǎn)，保護(hù)并培育山林，扎山溝，修梯田，開展副業(yè)生產(chǎn)，使貧困的山區(qū)逐漸走向富裕。

《森林保護(hù)條例》[1]是新中國(guó)成立后我國(guó)的第一部森林法規(guī)，由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議第131次會(huì)議通過，1963年5月27 日國(guó)務(wù)院發(fā)布施行?！渡直Ｗo(hù)條例》是一部圍繞采伐為主展開的森林法規(guī)，立法目的為了保護(hù)森林，防止火災(zāi)、濫伐和防治病蟲害，以促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)；強(qiáng)調(diào)了在不同層級(jí)、不同區(qū)域、根據(jù)不同情況，建立相應(yīng)的護(hù)林組織；嚴(yán)格控制采伐，針對(duì)國(guó)有森林、集體單位自有的森林、自然保護(hù)區(qū)的森林制定了不同的采伐規(guī)則。禁止毀林開荒，對(duì)宜林荒山、荒地、沙荒、殘林跡地和新造幼林，實(shí)行定期的封山育林。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自進(jìn)入集體林區(qū)收購(gòu)木材、竹子、柴、炭等；提出了嚴(yán)防森林火災(zāi)，嚴(yán)控森林病蟲害；制定了獎(jiǎng)罰規(guī)則。2

《森林保護(hù)條例》基本章節(jié)內(nèi)容，沒有包括與植樹造林和森林經(jīng)營(yíng)相關(guān)的內(nèi)容，而且森林管理部分也主要是以采伐為主。此外，森林產(chǎn)權(quán)方面，主要是確定了產(chǎn)權(quán)主體，明確所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、限制了處置權(quán)（采伐權(quán)）、但是對(duì)于收益權(quán)沒有提及。

二、 1979 中華人民共和國(guó)森林法（試行）：指出了森林的重要功能

20世紀(jì)60年代中后期， 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到“文化大革命”的嚴(yán)重影響，曾一度停滯不前。在農(nóng)村，人民公社成為“三面紅旗”之一。人民公社的主要特點(diǎn)是“一大二公”。改革開放之初，百?gòu)U待興。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力最大程度地被調(diào)動(dòng)了起來。1977年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一次全國(guó)代表大會(huì)舉行。大會(huì)宣告“文化大革命”已經(jīng)結(jié)束，重申在20世紀(jì)內(nèi)把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。1978年安徽省鳳陽縣小崗村18戶農(nóng)民自發(fā)組織起來，商議分田單干的事（大包干），在取得了實(shí)踐的成功后，周邊群眾紛紛仿效，“大包干”如星星之火，迅速燃遍了中國(guó)農(nóng)村大地。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)了《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》（即中發(fā)（1982）1號(hào)文件）， 《紀(jì)要》指出：包括包產(chǎn)到戶、包干到戶在內(nèi)的各種生產(chǎn)責(zé)任制，只要群眾不要求改變，就不要?jiǎng)印０a(chǎn)到戶是建立在土地公有基礎(chǔ)上的，是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分。

《中華人民共和國(guó)森林法1979（試行）》[2]是新中國(guó)第一部試行的森林法，也是改革開放后較早制定的幾部法規(guī)之一，全國(guó)人大常委會(huì)（1979年2月23日）第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議原則通過?！吨腥A人民共和國(guó)森林法（試行）》是一部開創(chuàng)性的法律，也是一部過渡性的法律，其中第一條指出了森林的重要功能，提出了立法目的：森林是國(guó)家的重要資源，能夠提供木材和各種林產(chǎn)品，滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的需要；能夠調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙，保障農(nóng)業(yè)、牧業(yè)的發(fā)展；能夠防治空氣污染，保護(hù)和美化環(huán)境，增強(qiáng)人民身心健康。為了加快造林速度，加強(qiáng)森林保護(hù)管理，合理開發(fā)利用森林資源，特制定森林法。3

三、 1984 中華人民共和國(guó)森林法：以造林綠化為中心

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在繼續(xù)貫徹執(zhí)行調(diào)整、改革、整頓、提高的方針中穩(wěn)步前進(jìn)。在農(nóng)村，1983年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在連續(xù)四年增產(chǎn)的基礎(chǔ)上又獲得大豐收，農(nóng)林牧副漁各業(yè)全面發(fā)展。此后，農(nóng)村土地承包責(zé)任制在全國(guó)全面鋪開，林業(yè)作為大農(nóng)業(yè)的一部分，在很多地方，也同樣進(jìn)行了改革和探索。主要是通過改革產(chǎn)權(quán)制度，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，從根本上扭轉(zhuǎn)以前“砍多種少”不可持續(xù)的林業(yè)發(fā)展局面。

1984年7月4日在第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議上，林業(yè)部部長(zhǎng)楊鐘作了關(guān)于《中華人民共和國(guó)森林法（修改草案）》的說明4，提到：從《森林法（試行）》5年多的實(shí)施情況看，存在一些不完善、不確切的問題。主要有兩個(gè)方面：一是《森林法（試行）》對(duì)控制森林消耗，扭轉(zhuǎn)過量采伐的措施不夠有力；有關(guān)處罰的規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，在實(shí)際工作中不好執(zhí)行。二是《森林法（試行）》因?yàn)槭窃囆?，未能引起一些地方的重視，?dǎo)致許多地方亂砍濫伐森林的現(xiàn)象所以一直沒有制止。特別是十一屆三中全會(huì)以來，黨和國(guó)家對(duì)林業(yè)發(fā)布了許多重要政策性文件，有待于納入森林法。

《中華人民共和國(guó)森林法》5于1984年9月20日第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過，于1985年1月1日起正式實(shí)施，是在《森林法（試行）》頒布5年后誕生的?？倓t：立法目的是為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要；明確森林資源屬于全民所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法權(quán)益，受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯；將森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林、特種用途林五類；提出林業(yè)建設(shè)實(shí)行以營(yíng)林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，采育結(jié)合，永續(xù)利用的方針；強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)森林實(shí)行限額采伐，鼓勵(lì)植樹造林、封山育林，擴(kuò)大森林覆蓋面積；宣布征收育林費(fèi)，建立育林基金制度6；森林經(jīng)營(yíng)管理：提出林業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和森林經(jīng)營(yíng)方案；森林保護(hù)：禁止毀林行為，劃定自然保護(hù)區(qū)7；植樹造林：提出制定造林規(guī)劃，分主體提出造林任務(wù)，明晰林權(quán)收益，首次提出承包造林；森林采伐：確定采伐原則，分林種明確采伐要求；法律責(zé)任：分類更為全面，對(duì)盜伐、濫伐、超采林木，偽造或者倒賣林木采伐許可證，各種毀林行為，采伐后未完成更新造林任務(wù)等方面做出了具體 規(guī)定。

1984年《中華人民共和國(guó)森林法》，是圍繞以造林綠化為中心制定的法律，不僅植樹造林一章篇幅較大，其他章節(jié)也是集中服務(wù)于造林綠化，多與之有重疊和交叉。

四、1998 中華人民共和國(guó)森林法：以保護(hù)修復(fù)為中心

20世紀(jì)80年代中后期到90年代末期，在農(nóng)村土地承包責(zé)任制和財(cái)政分權(quán)等重大改革的激勵(lì)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始加速，并逐步走向市場(chǎng)化、多元化、國(guó)際化。在此期間，宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在經(jīng)歷了幾次波動(dòng)和1989-1991年間的治理整頓后，很快就又恢復(fù)了強(qiáng)大的活力，到了1998 年，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本架構(gòu)已經(jīng)成型。

從20世紀(jì)80年代初期，隨著林業(yè)“三定”工作的展開，在產(chǎn)權(quán)預(yù)期不穩(wěn)和急功近利思想的誘導(dǎo)下，一些地方出現(xiàn)了森林亂砍濫伐現(xiàn)象，對(duì)此國(guó)家連續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件加以制止，包括：1987年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅(jiān)決制止亂砍濫伐的指示》，1989年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于當(dāng)前亂砍濫伐森林情況的通報(bào)》，1992年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)林業(yè)部《關(guān)于當(dāng)前亂砍濫伐、亂捕濫獵情況和綜合治理措施的報(bào)告》，1993年林業(yè)部發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決制止亂砍濫伐、亂捕濫獵和加強(qiáng)林地管理的緊急通知》。

1998年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議，通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)森林法〉的決定》，進(jìn)行《森林法》的第一次修訂，自1998年7月1日起施行。1998年《中華人民共和國(guó)森林法》8，總則：立法目的是為了保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應(yīng)社會(huì)主義建設(shè)和人民生活的需要；森林經(jīng)營(yíng)管理：依法征占用林地繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；森林保護(hù)：發(fā)揮森林公安和武裝森林警察作用9；植樹造林：原來植樹造林主體由全民所有改為國(guó)家所有10；森林采伐：禁止、限制出口珍貴樹木及其制品、衍生物；法律責(zé)任：除了條款更細(xì)致，受約束內(nèi)容和受約束主體更多，增加了從事森林資源保護(hù)、林業(yè)監(jiān)督管理工作的林業(yè)主管部門的工作人員和其他國(guó)家機(jī)關(guān)的有關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的處理?xiàng)l款。

1998年《中華人民共和國(guó)森林法》，是圍繞森林保護(hù)修復(fù)為中心而制定的法規(guī)，不僅在理念上更加重視森林的保護(hù)和修復(fù)，而且提出建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，加強(qiáng)野生動(dòng)植物保護(hù)及國(guó)際貿(mào)易管理、嚴(yán)格林地管理等新的規(guī)定。隨后國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)《中華人民共和國(guó)森林法釋義》，國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)王志寶在序言中指出[3]：此森林法的制定，是適應(yīng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，是有效地保護(hù)、培育和合理利用森林資源，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量造林營(yíng)林，加快林業(yè)發(fā)展的有力法律武器。此森林法的制定，突出了林業(yè)在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的主體作用。

五、2009 中華人民共和國(guó)森林法：由林地征用修正為征收、征用

20世紀(jì)90年代末期到21世紀(jì)初期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始由注重增長(zhǎng)到注重結(jié)構(gòu)、注重公平、注重可持續(xù)轉(zhuǎn)變，進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)的階段。在農(nóng)村，主要是通過推進(jìn)稅費(fèi)改革和林權(quán)制度改革，實(shí)施惠民政策，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入。

從1998年到2009年間，林業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生了很大變化，林業(yè)發(fā)展更加受到重視，林業(yè)改革取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2003年6月26日，中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》，指出我國(guó)林業(yè)正處在一個(gè)重要的變革和轉(zhuǎn)折時(shí)期，正經(jīng)歷著由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主的歷史性轉(zhuǎn)變”，強(qiáng)調(diào)“貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中，要賦予林業(yè)以重要地位；在生態(tài)建設(shè)中，要賦予林業(yè)以首要地位；在西部大開發(fā)中，要賦予林業(yè)以基礎(chǔ)地位。”2008年6月8日，中共中央 國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，提出用五年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的集體林權(quán)制度改革，實(shí)行集體林地家庭承包經(jīng)營(yíng)制；2009年6月22-23日，中央林業(yè)工作會(huì)議在北京舉行，明確了林業(yè)的“四大地位”“四大使命”，肯定了林地使用權(quán)和林木所有權(quán)的流轉(zhuǎn)性11。

2009年8月27日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議通過了《關(guān)于修改部分法律的決定》，決定如下： 一、對(duì)一些法律中明顯不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求的規(guī)定作出修改。 二、對(duì)一些法律和法律解釋中關(guān)于“征用”的規(guī)定作出修改。其中，（一）將下列法律和法律解釋中的“征用”修改為“征收、征用”，包括《中華人民共和國(guó)森林法》第十八條。這是對(duì)《森林法》進(jìn)行的第二次修訂，《2009 中華人民共和國(guó)森林法（修訂版）》，共七章四十九條，只是在以前的基礎(chǔ)上根據(jù)上面的決定對(duì)個(gè)別字句做出了調(diào)整。

六、2020 中華人民共和國(guó)森林法：以規(guī)劃和明晰權(quán)屬為中心

2010年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加速，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，政府和市場(chǎng)同時(shí)用力，中國(guó)特色社會(huì)主義理論和市場(chǎng)體系初步形成。市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)地位更加牢固，市場(chǎng)環(huán)境得到了不斷改善，國(guó)家宏觀調(diào)控能力不斷提高，治理體系與治理能力現(xiàn)代化得到提升。經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持較高增速，信息和科技發(fā)展成為驅(qū)動(dòng)力量，“五位一體”協(xié)同推進(jìn)12。生態(tài)文明被提到了新高度，國(guó)家公園建設(shè)開始起步，重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重大工程修復(fù)得到加強(qiáng)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化得到空前重視；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革開始發(fā)力，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到重要地位，高質(zhì)量發(fā)展成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中長(zhǎng)期目標(biāo)。

在農(nóng)村，繼續(xù)深化土地產(chǎn)權(quán)改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。2014年1月2日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。同年11月6日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》。2016年10月22日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。同年12月26日??中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》。

2020年《森林法》出臺(tái)的背景：一是鞏固改革成果的需要。需要通過立法，把集體林權(quán)制度改革的成果以法律的形式確定下來，使林權(quán)權(quán)益得到保護(hù)；二是林業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。生態(tài)文明、綠色發(fā)展、美麗中國(guó)建設(shè)提到了國(guó)家高度，相關(guān)的制度就要做出調(diào)整。比如，林地的保護(hù)制度、林木的采伐管理制度、生態(tài)保護(hù)制度、林業(yè)補(bǔ)貼制度等，都要按照保護(hù)生態(tài)的方向做出調(diào)整13；三是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展與林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的需要。需要通過立法，加強(qiáng)森林保護(hù)和修復(fù)，守住森林紅線，維護(hù)森林生態(tài)安全，堅(jiān)持人與自然和諧共生，促進(jìn)林業(yè)轉(zhuǎn)型和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

2020年《森林法》14，2019 年12 月28 日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議表決通過。2020年《森林法》，總則：立法目的：為了踐行綠水青山就是金山銀山理念，保護(hù)、培育和合理利用森林資源，加快國(guó)土綠化，保障森林生態(tài)安全，建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生；遵循原則：生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、保育結(jié)合、可持續(xù)發(fā)展；責(zé)任考核：建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度；分類經(jīng)營(yíng)與森林多功能：商品林生態(tài)林分類經(jīng)營(yíng)管理，突出主導(dǎo)功能，發(fā)揮多種功能；生態(tài)效益補(bǔ)償：建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度；植樹節(jié)：由決定上升到法律；森林權(quán)屬：?jiǎn)为?dú)成章，產(chǎn)權(quán)形式日益完善。規(guī)定：國(guó)有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資等；發(fā)展規(guī)劃：?jiǎn)为?dú)成章并分級(jí)落實(shí)。規(guī)定：應(yīng)當(dāng)將森林資源保護(hù)和林業(yè)發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；森林保護(hù)：增添新內(nèi)容。指出：國(guó)家加強(qiáng)森林資源保護(hù)，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境、維護(hù)生物多樣性和提供林產(chǎn)品等多種功能；造林綠化：形式更加多樣，指導(dǎo)更加具體。推動(dòng)森林城市建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興；經(jīng)營(yíng)管理：分類經(jīng)營(yíng)管理，融入時(shí)代元素。劃分公益林和商品林，對(duì)公益林實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)，鼓勵(lì)發(fā)展商品林；監(jiān)督檢查：?jiǎn)为?dú)成章，明確監(jiān)管責(zé)任15。法律責(zé)任：適應(yīng)新的變化，規(guī)定更加具體。

2020年《森林法》的特點(diǎn)是以規(guī)劃和明晰權(quán)屬為中心，結(jié)構(gòu)方面：增加了森林權(quán)屬、發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督檢查三章，森林采伐不再單獨(dú)成章（形式上淡化了森林采伐），護(hù)林組織放在森林保護(hù)一章，在附則中定義了專業(yè)用語；并且增添了一些新的提法。例如，社會(huì)林業(yè)（國(guó)家鼓勵(lì)公民通過植樹造林、撫育管護(hù)、認(rèn)捐認(rèn)養(yǎng)等方式參與造林綠化），營(yíng)造混交林（各級(jí)人民政府組織造林綠化，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，優(yōu)化林種、樹種結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)使用鄉(xiāng)土樹種和林木良種、營(yíng)造混交林，提高造林綠化質(zhì)量），退耕還林、生態(tài)修復(fù)、抵押貸款、森林保險(xiǎn)、森林認(rèn)證等都是首次提到。

（本文作者單位系國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心）

注釋：

1 【基金項(xiàng)目】國(guó)家林業(yè)和草原局林草“十四五”規(guī)劃指標(biāo)及統(tǒng)計(jì)評(píng)估實(shí)施方案項(xiàng)目“生態(tài)產(chǎn)品的價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究”（編號(hào)：2021-06）。

【作者簡(jiǎn)介】劉珉，國(guó)家林業(yè)和草原局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心研究員，研究方向：林業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策。

2 為了便于比較，以后森林法及歷次修訂主要內(nèi)容介紹只突出變化和亮點(diǎn)部分。

3《中華人民共和國(guó)森林法（試行）》與后面的《1984中華人民共和國(guó)森林法》比較，內(nèi)容變動(dòng)不大，我們將在下一部分深入討論。

4關(guān)于《中華人民共和國(guó)森林法（修改草案）》的說明，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001551.htm

5中華人民共和國(guó)森林法（1984年），http：//www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=95233

6《1979年森林法（試行）》規(guī)定：建立育林基金制度，從木材、竹子和林產(chǎn)品的售價(jià)中征收一定數(shù)額的育林費(fèi)，用于跡地更新也可用于營(yíng)造新林，以應(yīng)對(duì)林業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，彌補(bǔ)歷史上長(zhǎng)期過伐所造成的森林資源的損失。

7《1979年森林法（試行）》規(guī)定：嚴(yán)禁毀林開荒、毀林搞副業(yè)；在珍貴、稀有動(dòng)物和植物的生長(zhǎng)繁殖地區(qū)，劃定自然保護(hù)區(qū)，建立機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)保護(hù)管理，開展科學(xué)研究。

8中華人民共和國(guó)森林法（1998年修正），http：//www.gov.cn/govweb/fwxx/content_2265088.htm

9 1979年《中華人民共和國(guó)森林法（試行）》規(guī)定：省、自治區(qū)革命委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要，在重點(diǎn)林區(qū)設(shè)立公安局、派出所，配備森林警察，加強(qiáng)治安，保護(hù)森林。

10 1984年《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定：宜林荒山荒地，屬于全民所有的，由林業(yè)主管部門和其他主管部門組織造林；全民所有和集體所有的宜林荒山荒地可以由集體或者個(gè)人承包造林。全民所有制單位營(yíng)造的林木，由營(yíng)造單位經(jīng)營(yíng)并按照國(guó)家規(guī)定支配林木收益。

11溫家寶總理在講話中明確指出，林業(yè)在貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位，在生態(tài)建設(shè)中具有首要地位，在西部大開發(fā)中具有基礎(chǔ)地位，在應(yīng)對(duì)氣候變化中具有特殊地位（四大地位）。

回良玉副總理在講話中指出：當(dāng)前，我國(guó)正處于繼續(xù)全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)生態(tài)文明，已成為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，林業(yè)工作肩負(fù)著更加重大的歷史使命。一是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，必須把發(fā)展林業(yè)作為重大舉措。二是建設(shè)生態(tài)文明，必須把發(fā)展林業(yè)作為首要任務(wù)。三是應(yīng)對(duì)氣候變化，必須把發(fā)展林業(yè)作為戰(zhàn)略選擇。四是解決“三農(nóng)”問題，必須把發(fā)展林業(yè)作為重要途徑（四大使命）。以中央名義召開林業(yè)工作會(huì)議，是新中國(guó)成立以來的第一次，也是我黨歷史上的第一次。

國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)賈治邦指出：這場(chǎng)改革是深化農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)重大變革，它為30年來的農(nóng)村改革賦予了新的內(nèi)涵。中央文件明確規(guī)定，林地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓，可以入股甚至可以作為合作的名義進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這就肯定了它具有流轉(zhuǎn)性。林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)承包后，林地上面的林木所有權(quán)也同時(shí)落實(shí)到位了，而且林地的樹木量有幾十億方，這是進(jìn)行直補(bǔ)的，如果變現(xiàn)就是貨幣，所以具有資產(chǎn)性的。

12 “五位一體”的總布局包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五大方面。

13 劉振偉：四部法律列入本屆五年立法規(guī)劃， http：//npc.people.com.cn/n/2014/0309/c376899-24579790.html.

14 中華人民共和國(guó)森林法，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/201912/cdb75f0436604da58ddad953f6fb14c2.shtml

15 1979年《中華人民共和國(guó)森林法（試行）》規(guī)定：國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，在林區(qū)縣的林業(yè)部門、國(guó)營(yíng)林業(yè)局和重點(diǎn)國(guó)營(yíng)林場(chǎng)，各委任一至三名不脫產(chǎn)的林業(yè)檢察員，負(fù)責(zé)檢察國(guó)家林業(yè)政策法令的貫徹執(zhí)行。林業(yè)檢察員的職責(zé)范圍，由國(guó)家檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一規(guī)定。

秀色峰林 ?王燕勤 攝

飛翔 ?陳鴻標(biāo) 攝