我國(guó)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的完善

劉夢(mèng) 史海濤

摘 ?要：我國(guó)已基本形成以“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估——風(fēng)險(xiǎn)管理——風(fēng)險(xiǎn)溝通”為體系的外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。然而，該機(jī)制卻存在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程獨(dú)立性不足、風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程缺乏整體性、風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程具有形式性的問(wèn)題。為有效防控外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)明確與界定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體的構(gòu)成與性質(zhì)，強(qiáng)化對(duì)引進(jìn)物種的監(jiān)測(cè)以及實(shí)現(xiàn)對(duì)引進(jìn)物種的類型化管理，并在風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程中保障社會(huì)公眾知情權(quán)與決策參與權(quán)。

外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程牽涉的利益包括風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)代表的公共利益、外來(lái)物種引進(jìn)者代表的產(chǎn)業(yè)利益和企業(yè)利益、因外來(lái)物種引進(jìn)受到影響的風(fēng)險(xiǎn)波及者代表的生存利益與經(jīng)濟(jì)利益^[7]。從《生物安全法》第1條以及《外來(lái)入侵物種管理辦法》第1條來(lái)看，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)維護(hù)的公共利益是指生物安全利益，即維護(hù)人的生命和健康、生物的正常生存以及生態(tài)系統(tǒng)的正常結(jié)構(gòu)和功能等不受侵害^[8]；引進(jìn)者代表的產(chǎn)業(yè)利益和企業(yè)利益是指外來(lái)物種引進(jìn)帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)利益；風(fēng)險(xiǎn)波及者代表的生存利益是指其生命安全和生存條件獲得基本保障的利益。公共利益與風(fēng)險(xiǎn)波及者代表的經(jīng)濟(jì)利益與生存利益具有直接的內(nèi)在聯(lián)系，即風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)基于生物安全利益對(duì)物種引進(jìn)者進(jìn)行規(guī)制的過(guò)程也是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)波及者生存利益與經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行保護(hù)的過(guò)程，眾多風(fēng)險(xiǎn)波及者生存利益與經(jīng)濟(jì)利益受損的過(guò)程也是生物安全利益遭受破壞的過(guò)程。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中的價(jià)值衡量，主要是對(duì)生物安全價(jià)值與物種引進(jìn)者的經(jīng)濟(jì)價(jià)值進(jìn)行衡量。生物安全作為國(guó)家總體安全的重要組成部分，是社會(huì)秩序的基礎(chǔ)性要素，是生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)共同追求的目標(biāo)，與外來(lái)入侵物種管理相關(guān)的立法應(yīng)當(dāng)將生物安全作為其價(jià)值追求。因此，在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中應(yīng)將關(guān)涉社會(huì)公眾利益的生物安全價(jià)值作為價(jià)值判斷的終極目標(biāo)^[9]。

3.風(fēng)險(xiǎn)溝通：公眾參與原則

風(fēng)險(xiǎn)溝通在外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制中不可或缺，貫穿于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理全過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)溝通的好與壞，直接關(guān)乎社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)因素的理解和認(rèn)知，關(guān)乎社會(huì)公眾面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的行為選擇，關(guān)乎社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理決策的可接受性，甚至決定著外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防控的成敗^[10]。

風(fēng)險(xiǎn)溝通彰顯的是民主價(jià)值，體現(xiàn)的是公眾參與原則。但是，風(fēng)險(xiǎn)溝通在風(fēng)險(xiǎn)防控各階段所要實(shí)現(xiàn)的目的并不相同，公眾參與的程度也有所差異。首先，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)溝通主要是為了保障社會(huì)公眾的知情權(quán)——知悉與獲取引進(jìn)物種風(fēng)險(xiǎn)信息的權(quán)利^[11]，增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的可接受性。其次，風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)溝通是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的決策參與權(quán)，即社會(huì)公眾充分表達(dá)訴求并與政府協(xié)商做出具有一定共識(shí)的決策，為了建立社會(huì)公眾對(duì)決策者的信任進(jìn)而提高對(duì)決策的接受程度。

三、我國(guó)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的缺陷

（一）外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程獨(dú)立性不足

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的獨(dú)立性影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的科學(xué)性，而實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的獨(dú)立性，首要條件是要完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體與風(fēng)險(xiǎn)管理主體的分離。這是因?yàn)?，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體與風(fēng)險(xiǎn)管理主體的混同很可能導(dǎo)致科學(xué)被政治利益所“俘獲”，進(jìn)而辜負(fù)社會(huì)公眾對(duì)科學(xué)的信任^[12]。然而，我國(guó)一些立法規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)管理主體即為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體，如《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》第14條規(guī)定：“海關(guān)總署采用定性、定量或者兩者結(jié)合的方法開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。”《進(jìn)境動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“海關(guān)總署統(tǒng)一管理進(jìn)境動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析工作?！?/p>

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體是否對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理主體具有依附性亦是判斷風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程獨(dú)立與否的關(guān)鍵。《生物安全法》第12條規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組織建立相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)的生物安全技術(shù)咨詢專家委員會(huì)，為生物安全工作提供咨詢、評(píng)估、論證等技術(shù)支撐。”《外來(lái)入侵物種管理辦法》第7條規(guī)定“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同有關(guān)部門成立外來(lái)入侵物種防控專家委員會(huì)，為外來(lái)入侵物種管理提供咨詢、評(píng)估、論證等技術(shù)支撐?！?005年原國(guó)家林業(yè)局發(fā)布的《引進(jìn)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種種類及數(shù)量審批管理辦法》第15條規(guī)定：“國(guó)家林業(yè)局成立陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種咨詢科學(xué)委員會(huì)，負(fù)責(zé)陸生野生動(dòng)物外來(lái)物種管理的科學(xué)論證、評(píng)估和咨詢。”由此來(lái)看，我國(guó)亦有立法注意到主體分離對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要作用，進(jìn)而規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)是由相關(guān)專家構(gòu)成的專家委員會(huì)。即便如此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主體仍然難以擺脫對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理主體的依附。具體來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)管理主體是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的組織者，是專家委員會(huì)的建構(gòu)者，專家委員會(huì)需要按照風(fēng)險(xiǎn)管理主體的指示完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)并在諸多方面受其領(lǐng)導(dǎo)。如此以來(lái)，風(fēng)險(xiǎn)管理主體的政策導(dǎo)向極易滲入到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在某種價(jià)值偏好影響下失去其應(yīng)有的獨(dú)立性與科學(xué)性。

（二）外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程缺乏整體性

風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)致力于阻止每一個(gè)可能引起入侵危害發(fā)生的因果關(guān)系鏈條^[13]。為了維護(hù)生物安全，外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)堅(jiān)持整體性原則，從計(jì)劃引進(jìn)外來(lái)物種到損害發(fā)生之前進(jìn)行全過(guò)程管理，將末端治理擴(kuò)大到源頭、中間過(guò)程的防控^[14]。

基于整體主義檢視我國(guó)相關(guān)立法，發(fā)現(xiàn)我國(guó)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)管理存在重事前審批輕事中監(jiān)管的問(wèn)題。詳言之，我國(guó)比較關(guān)注引進(jìn)外來(lái)物種的事前審批環(huán)節(jié)，對(duì)評(píng)估制度、許可制度、口岸檢疫制度等皆有專門的規(guī)定，如《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法實(shí)施條例》《植物檢疫條例》《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》《進(jìn)境動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》《外來(lái)物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則》等。但已經(jīng)引進(jìn)的外來(lái)物種，也有可能存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)，需要對(duì)其進(jìn)行持續(xù)的跟蹤監(jiān)測(cè)。然而，我國(guó)缺少對(duì)外來(lái)物種引進(jìn)后使用以及經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管性制度安排。盡管《生物安全法》《外來(lái)入侵物種管理辦法》等有提及監(jiān)測(cè)、預(yù)警的概念與規(guī)定，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，并沒(méi)有具體的配套制度，難以對(duì)已扎根外來(lái)物種進(jìn)行有力的跟蹤治理。

（三）外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程具有形式性

外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)溝通具有形式性，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的有效參與。首先，我國(guó)立法缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)溝通的重視，使得公眾知情權(quán)難以得到保障。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有科學(xué)性與專業(yè)性，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估得出的結(jié)果基本不存在社會(huì)公眾質(zhì)疑的空間。但是，溝通是獲取與理解風(fēng)險(xiǎn)信息的前提。只有準(zhǔn)確理解風(fēng)險(xiǎn)信息，社會(huì)公眾才能達(dá)到理想的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知水平^[15]。因此，為了避免社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息無(wú)法理解而出現(xiàn)盲從情形，需要重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)溝通的實(shí)現(xiàn)，保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的易得性與易解性。

其次，外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)溝通具有單向性，通常是行政機(jī)關(guān)向社會(huì)公眾進(jìn)行單向信息告知。這種單向性的溝通模式具有“命令—服從”性，風(fēng)險(xiǎn)管理主體處于絕對(duì)支配性的地位，決策目標(biāo)、決策過(guò)程由其主導(dǎo)。社會(huì)公眾對(duì)利益的主張只能通過(guò)有限的途徑表達(dá)，除征求意見(jiàn)階段外，很難參與到?jīng)Q策的起草與制定程序當(dāng)中。即便存在風(fēng)險(xiǎn)溝通的雙向性，也只是“少數(shù)人”的事情，即只有專家才能夠參與雙向性的風(fēng)險(xiǎn)溝通?？傊?，這種依靠單項(xiàng)信息流動(dòng)、以植入知識(shí)或?qū)崿F(xiàn)基本知情為目標(biāo)的信息輸導(dǎo)，是將風(fēng)險(xiǎn)溝通與信息發(fā)布、宣傳教育或科普等活動(dòng)混同的表現(xiàn)，并沒(méi)有達(dá)到公眾實(shí)質(zhì)性參與的目的。

四、我國(guó)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的完善

（一）實(shí)現(xiàn)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的獨(dú)立性

首先，完成與風(fēng)險(xiǎn)管理主體的分離是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程獨(dú)立性的首要任務(wù)。如前所述，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目的之一是為了運(yùn)用科學(xué)知識(shí)保證風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的政治理性化，只有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估忠實(shí)于科學(xué)，方能實(shí)現(xiàn)這種目的，而只有相關(guān)專業(yè)人士才能確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。因此，應(yīng)將繁雜的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估事項(xiàng)交由具備專業(yè)知識(shí)的專家來(lái)處理，即應(yīng)按照《生物安全法》與《外來(lái)入侵物種管理辦法》的規(guī)定，設(shè)立專家委員會(huì)為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供技術(shù)支撐。

其次，專家委員會(huì)的性質(zhì)界定直接決定其能否擺脫對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的依賴。專家委員會(huì)若要擺脫對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的依賴，需要做到以下幾點(diǎn)：第一，具有代表立場(chǎng)上的獨(dú)立性。即專家委員會(huì)應(yīng)不受其他因素的影響，將公共利益作為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的判斷標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立履行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職能。第二，除了確保對(duì)主要工作的獨(dú)立自主性，還應(yīng)確保專家委員會(huì)享有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)、單獨(dú)的人員編制等。本文認(rèn)為，應(yīng)將專家委員會(huì)定性為有別于國(guó)家行政組織，具有特殊性質(zhì)的行政主體。具言之，專家委員會(huì)享有與一般行政主體相同的法律地位，在法律的授權(quán)范圍內(nèi)可以以自己的名義獨(dú)立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估^[12]。而特殊性體現(xiàn)在，其不能對(duì)外行使職權(quán)，即不享有對(duì)外作出決策的權(quán)利，這也是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理分離的特征使然^[16]。如此，才有可能保證專家委員會(huì)只是接受風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的請(qǐng)求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而不受其領(lǐng)導(dǎo)與指揮。但是，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作涉及大量的數(shù)據(jù)信息，在一定程度上亦需要風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)配合提供此類信息。所以，盡管強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的獨(dú)立性，也不能忽視專家委員會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的合作與溝通。

（二）構(gòu)建外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程的整體性

對(duì)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體性防控，應(yīng)盡可能全面地覆蓋風(fēng)險(xiǎn)增生點(diǎn)。首先，需要加強(qiáng)事中監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)引進(jìn)物種的監(jiān)測(cè)。科學(xué)具有不確定性，即便評(píng)估之后的物種被允許引進(jìn)，也不意味著絕對(duì)安全，仍需要進(jìn)行嚴(yán)密的跟蹤監(jiān)測(cè)。目前，我國(guó)頒布了《環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》《地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理辦法》《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)規(guī)范。但是，這些規(guī)范具有明顯的污染防治中心化特點(diǎn)，主要對(duì)污染事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，對(duì)物種多樣性、生物安全領(lǐng)域重視不足^[17]?；诖?，本文提出以下建議：第一，在監(jiān)測(cè)內(nèi)容方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生物多樣性以及生物安全領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)，關(guān)注引進(jìn)物種的利用情況、引進(jìn)物種所屬空間區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的變化情況。第二，在監(jiān)測(cè)主體方面，除了行政主體的監(jiān)測(cè)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)第三方監(jiān)測(cè)市場(chǎng)的建設(shè)，并落實(shí)物種引進(jìn)方的自行監(jiān)測(cè)義務(wù)。第三，在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的共享性方面，構(gòu)建生物安全監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，各類監(jiān)測(cè)主體在該平臺(tái)公開(kāi)、分享通過(guò)監(jiān)測(cè)活動(dòng)所取得的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)生物安全監(jiān)測(cè)信息的高效共享。第四，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)制度與預(yù)警制度的銜接。可以將預(yù)警信息發(fā)布的職權(quán)授予相應(yīng)的監(jiān)測(cè)部門，進(jìn)而防止部門之間因信息傳遞存在時(shí)間差而導(dǎo)致發(fā)生物種入侵災(zāi)害^[18]。

其次，為對(duì)外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體性防控，需要對(duì)引進(jìn)物種進(jìn)行分類管理?！渡锇踩ā返?條規(guī)定，維護(hù)生物安全應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持分類管理原則。但是，從我國(guó)檢疫檢驗(yàn)制度以及名錄制度來(lái)看，其管理對(duì)象主要是在我國(guó)已經(jīng)存在的具有危險(xiǎn)性、入侵性的物種，忽略了對(duì)具有潛在危險(xiǎn)性的外來(lái)物種的關(guān)注，這也導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)該類物種缺乏防范與管理?；诖?，應(yīng)對(duì)具有危險(xiǎn)性、潛在危險(xiǎn)性以及暫時(shí)無(wú)危險(xiǎn)性的外來(lái)物種分別形成名錄，并擴(kuò)大對(duì)具有潛在危險(xiǎn)性的外來(lái)物種的監(jiān)管，最終實(shí)現(xiàn)全方位管理。

（三）完善外來(lái)物種入侵風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程的雙向性

首先，可以通過(guò)對(duì)專家委員會(huì)設(shè)置法律義務(wù)的形式來(lái)保障社會(huì)公眾的知情權(quán)。第一，專家委員會(huì)具有公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的義務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)溝通不到位的原因之一是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取具有不對(duì)稱性，社會(huì)公眾難以真正了解外來(lái)物種的風(fēng)險(xiǎn)狀況。因此，專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)渠道公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，保障社會(huì)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息的易得性。第二，專家委員會(huì)具有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行解釋與說(shuō)明的義務(wù)。與單向度的信息公開(kāi)有所不同，風(fēng)險(xiǎn)溝通不只關(guān)注信息發(fā)布環(huán)節(jié)，更關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞的有效性。即為了讓社會(huì)公眾真正理解風(fēng)險(xiǎn)信息的內(nèi)容，專家委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾認(rèn)知不到位的內(nèi)容主動(dòng)解釋說(shuō)明。

其次，風(fēng)險(xiǎn)溝通的實(shí)現(xiàn)還需要保障社會(huì)公眾在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中的決策參與權(quán)。具體需要做到以下方面：第一，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將有利害關(guān)系的社會(huì)公眾尤其是被規(guī)制者置于合作伙伴的地位，使其能夠相對(duì)平等地參與決策。第二，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)暢通公眾參與渠道，形成處理與反饋社會(huì)公眾意見(jiàn)的規(guī)范路徑。公眾參與不應(yīng)只停留在征求意見(jiàn)階段，需要提前到?jīng)Q策的制定過(guò)程，只有風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)在決策之前考慮到民意，才能增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)決策結(jié)果的可接受性。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對(duì)公眾參與決策過(guò)程中提出的問(wèn)題做出積極回應(yīng)，盡量形成各方都能接受的結(jié)論來(lái)固定溝通成果^[19]。第三，風(fēng)險(xiǎn)溝通過(guò)程是民主協(xié)商過(guò)程，雖強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾的“可接受性”，但并不要求各方主體在所有事項(xiàng)上達(dá)成共識(shí)。即使存在意見(jiàn)分歧，只要行政機(jī)關(guān)與公眾持續(xù)協(xié)商對(duì)話，也能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾深層次的理解，進(jìn)而解決或緩解決策層次上的利益沖突和矛盾。需要強(qiáng)調(diào)的是，盡管通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通實(shí)現(xiàn)了社會(huì)公眾的實(shí)質(zhì)參與，風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中命令控制性特征有所松動(dòng)，但是在一定時(shí)期內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位并不會(huì)改變。

參考文獻(xiàn)：[1]曹明德，馬騰.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中生態(tài)環(huán)境法律體系的變遷[J].國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2021（3）：58-70.