事業(yè)單位有效實(shí)施全面預(yù)算管理芻議

王廣民

[摘 要]事業(yè)單位在我國的社會(huì)構(gòu)成中占據(jù)著特殊地位，隨著事業(yè)單位的逐步改革，其在日常運(yùn)作和管理上逐漸向現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)型，而作為內(nèi)部管理控制手段之一的全面預(yù)算管理，自然也受到了事業(yè)單位的廣泛關(guān)注。盡管近年來事業(yè)單位在不斷加強(qiáng)全面預(yù)算管理，但由于各種歷史因素和客觀因素的限制，其全面預(yù)算管理質(zhì)量始終不達(dá)標(biāo)。文章從事業(yè)單位全面預(yù)算管理的必要性及意義出發(fā)，簡述當(dāng)前事業(yè)單位全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問題，結(jié)合實(shí)際嘗試提出相應(yīng)的優(yōu)化措施，以期達(dá)到促進(jìn)事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展的目的。

[關(guān)鍵詞]事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；財(cái)務(wù)管理

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）10-0058-03

大部分事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)資金都源自財(cái)政撥款，事業(yè)單位的全面預(yù)算管理在一定程度上就是對(duì)國家資產(chǎn)的管理。由此，對(duì)事業(yè)單位全面預(yù)算管理的分析不僅能發(fā)現(xiàn)其在運(yùn)轉(zhuǎn)過程中存在的問題，而且對(duì)提高國家財(cái)政統(tǒng)籌規(guī)劃質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展等，也能起到一定的促進(jìn)作用，能夠從事業(yè)單位的角度出發(fā)，補(bǔ)充、豐富我國的全面預(yù)算管理理論體系，更好地發(fā)揮其指導(dǎo)、約束作用，為事業(yè)單位的全面預(yù)算管理提供理論指導(dǎo)。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的必要性及意義

全面預(yù)算管理是一種對(duì)未來經(jīng)營、運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)測，能夠減少因環(huán)境變化等對(duì)事業(yè)單位帶來的傷害與風(fēng)險(xiǎn)，將損失降到最低，防患于未然。在國庫集中支付的要求下，事業(yè)單位要實(shí)行統(tǒng)一結(jié)算管理。事業(yè)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)帶有較強(qiáng)的社會(huì)屬性，事業(yè)單位通過全面預(yù)算管理，可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的有效分配。由此可知，全面預(yù)算管理是事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值的重要手段。

全面預(yù)算管理能夠綜合反映和衡量下一個(gè)會(huì)計(jì)周期的資源支出，便于事業(yè)單位調(diào)配資源，保證各項(xiàng)資源的合理分配，最大程度地開發(fā)資源價(jià)值。雖然事業(yè)單位只是國家資源的代使用者，但在客觀經(jīng)濟(jì)市場的環(huán)境影響下仍存在一定財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如支付風(fēng)險(xiǎn)、籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)和核算風(fēng)險(xiǎn)等。但在全面預(yù)算管理的籌劃下，事業(yè)單位可系統(tǒng)預(yù)測未來事物的發(fā)展情況，采取各種預(yù)算手段盡可能地降低因環(huán)境變化等造成的風(fēng)險(xiǎn)影響，將單位的損失降至最低[1]。

二、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀及問題

（一）全面預(yù)算管理基礎(chǔ)建設(shè)不牢

從形式上來看，事業(yè)單位現(xiàn)已形成了較為完整的全面預(yù)算管理框架，但是從實(shí)質(zhì)應(yīng)用上來看，其還存在一定弊端。盡管事業(yè)單位在不斷強(qiáng)調(diào)全面預(yù)算管理的價(jià)值與重要性，但仍有大部分事業(yè)單位并未形成正確的認(rèn)知，對(duì)預(yù)算管理的理解過于片面，難以通過預(yù)算管理指導(dǎo)實(shí)際工作的開展，且在行動(dòng)上出現(xiàn)問題時(shí)也無法第一時(shí)間予以解決，直接影響了全面預(yù)算管理的實(shí)施效果。

從諸多事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)來看，其關(guān)于全面預(yù)算管理的組織體系并不完善，一方面是因?yàn)閱挝灰?guī)模、人員限制，另一方面是因?yàn)槠鋵?duì)全面預(yù)算管理的日常需求并不像企業(yè)那么大。其組織體系問題主要表現(xiàn)在：事業(yè)單位缺乏專門且獨(dú)立的預(yù)算決策機(jī)構(gòu)、日常工作機(jī)構(gòu)和預(yù)算執(zhí)行結(jié)構(gòu)等，事業(yè)單位多將其綜合到一個(gè)機(jī)構(gòu)上，即預(yù)算管理辦公室，或臨時(shí)性，或常設(shè)性，且在人員配比上也多以兼任或臨時(shí)任用為主，這種情況無法保證事業(yè)單位形成堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，難以支撐單位全面預(yù)算管理的運(yùn)行[2]。

（二）全面預(yù)算編制問題

事業(yè)單位在預(yù)算編制期間，各業(yè)務(wù)部門的參與度較低。因?yàn)槿珕T性的系統(tǒng)化預(yù)算管理思維并未形成，事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的概念認(rèn)知陷入了邏輯怪圈；又因?yàn)轭A(yù)算與資金有著深刻聯(lián)系，事業(yè)單位自然而然將其歸入到財(cái)務(wù)部門，預(yù)算編制成了財(cái)務(wù)人員的主要工作。各業(yè)務(wù)部門在日常工作飽和的情況下，秉持著“多一事不如少一事”的觀念，自然不會(huì)積極主動(dòng)地參與預(yù)算編制工作中去，導(dǎo)致最終財(cái)務(wù)部門得出的預(yù)算編制結(jié)果真實(shí)性和可信度都有待考察。

事業(yè)單位的預(yù)算編制時(shí)間較短，質(zhì)量無法保證。通常情況下，事業(yè)單位會(huì)在11月左右啟動(dòng)來年的預(yù)算計(jì)劃，且基本在次年2-3月確定最終預(yù)算計(jì)劃，留給預(yù)算編制人員的時(shí)間并不多，要反復(fù)核對(duì)、預(yù)測，短時(shí)間內(nèi)事業(yè)單位根本無法展開充分的檢查與分析，由此得出的預(yù)算編制在質(zhì)量上無法保證，更不用說以此指導(dǎo)后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行與反饋考核了。

（三）全面預(yù)算執(zhí)行問題

從事業(yè)單位的全面預(yù)算執(zhí)行情況來看，其預(yù)算執(zhí)行與事前確定好的預(yù)算編制內(nèi)容、目標(biāo)預(yù)算等存在不一致的行為。

事業(yè)單位的全面預(yù)算編制約束力不足，預(yù)算執(zhí)行脫軌較嚴(yán)重。預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但從事業(yè)單位的實(shí)際情況來看，其并未根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度設(shè)置具體的監(jiān)督機(jī)制，再加上事業(yè)單位整體的預(yù)算管理浮于表面，預(yù)算執(zhí)行顯得十分隨意，預(yù)算執(zhí)行效率較低，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)際與計(jì)劃中的差異分析不到位，難以彰顯預(yù)算管理的真正價(jià)值。

為更好地落實(shí)預(yù)算執(zhí)行任務(wù)，事業(yè)單位根據(jù)業(yè)務(wù)要求和單位規(guī)模，成立了二級(jí)、三級(jí)責(zé)任中心，但是從各層級(jí)的責(zé)任中心銜接情況來看，其各層級(jí)間存在溝通壁壘，預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)難以暢通傳遞，信息不對(duì)稱現(xiàn)象明顯，滯后性嚴(yán)重，單位上層也就無法從中吸取預(yù)算經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致預(yù)算管理陷入惡性循環(huán)。

（四）全面預(yù)算管理考核問題

全面預(yù)算管理考核是對(duì)預(yù)算管理的周期性分析和效果總結(jié)，但從事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的態(tài)度來看，并未重視該部分工作。

一方面，事業(yè)單位并未明確預(yù)算管理考核原則與目標(biāo)，考核指標(biāo)設(shè)置較表面，沒有與崗位建設(shè)、職責(zé)分布等深度結(jié)合，而是簡單用財(cái)務(wù)類指標(biāo)判斷，并將預(yù)算考核結(jié)果當(dāng)成了核算相關(guān)人員薪酬績效的手段，沒有充分挖掘預(yù)算管理考核結(jié)果的價(jià)值。

另一方面，事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理考核的結(jié)果兌現(xiàn)不及時(shí)、不徹底。預(yù)算考核是對(duì)一個(gè)會(huì)計(jì)周期（通常是一年）的所有預(yù)算內(nèi)容的審核，事業(yè)單位多以年度一次考核為主，部分預(yù)算內(nèi)容隨著時(shí)間的推移與積壓，而無法完全反映在年末考核內(nèi)容上，一定程度上打擊了參與預(yù)算考核人員的工作積極性。同時(shí)，與預(yù)算考核結(jié)果掛鉤的獎(jiǎng)懲、問責(zé)措施等也未得到徹底執(zhí)行，降低了預(yù)算管理考核和預(yù)算管理整體的作用與約束力[3]。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的優(yōu)化措施

（一）奠定事業(yè)單位全面預(yù)算管理基礎(chǔ)

要想發(fā)揮出事業(yè)單位全面預(yù)算管理的真正作用，就必須奠定其預(yù)算管理基礎(chǔ)，從思想邏輯和行為行動(dòng)上為全面預(yù)算管理的引入做好鋪墊。

首先，強(qiáng)調(diào)單位全員范圍內(nèi)的預(yù)算管理意識(shí)培養(yǎng)。一要強(qiáng)化管理層的思維認(rèn)知，保證其樹立正確的預(yù)算觀念，可通過技能培訓(xùn)、外聘臨時(shí)講師等方式，提高管理層對(duì)預(yù)算管理的重視程度。二要逐步向單位下層滲透，強(qiáng)調(diào)全員預(yù)算管理意識(shí)的培養(yǎng)，上行下效，逐步將預(yù)算管理潛移默化地滲透到日常行為上。

其次，建立健全單位的預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)。事業(yè)單位必須精簡現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)，將預(yù)算管理工作從財(cái)務(wù)部門獨(dú)立出來，找準(zhǔn)預(yù)算管理專設(shè)機(jī)構(gòu)在當(dāng)前組織結(jié)構(gòu)上的位置，有計(jì)劃、有目的地將其嵌入進(jìn)去，事業(yè)單位可形成如圖1所示的三級(jí)預(yù)算責(zé)任組織結(jié)構(gòu)，其人員配比和崗位職責(zé)等還需結(jié)合單位實(shí)況進(jìn)行具體設(shè)置。

（二）優(yōu)化預(yù)算編制流程

在完善事業(yè)單位全面預(yù)算管理的基本組織結(jié)構(gòu)后，單位需從預(yù)算管理的具體環(huán)節(jié)上逐一優(yōu)化。

第一，強(qiáng)調(diào)單位業(yè)財(cái)融合，為預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)依據(jù)。業(yè)務(wù)是預(yù)算數(shù)據(jù)的提供者，財(cái)務(wù)是預(yù)算數(shù)據(jù)的處理者，只有二者深度結(jié)合，才能夠?yàn)閱挝惶峁┚哂袇⒖純r(jià)值的數(shù)據(jù)。單位可通過業(yè)財(cái)定期交流、鼓勵(lì)業(yè)財(cái)人員溝通等方式，加強(qiáng)業(yè)財(cái)之間的信息置換，充分做好預(yù)算準(zhǔn)備工作。

第二，明確單位預(yù)算目標(biāo)。合理且科學(xué)的預(yù)算目標(biāo)是預(yù)算編制的基點(diǎn)，事業(yè)單位必須根據(jù)上一年度的運(yùn)作情況，結(jié)合上級(jí)主管部門下達(dá)的經(jīng)營計(jì)劃，切實(shí)確定預(yù)算目標(biāo)，并根據(jù)預(yù)算三級(jí)責(zé)任體細(xì)化預(yù)算目標(biāo)，將其分解至各部門與人員，這也是后續(xù)進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核的基本依據(jù)[4]。

第三，選擇與單位適配度更高的預(yù)算編制方法，并加強(qiáng)單位各收支節(jié)點(diǎn)的審核工作。預(yù)算編制方法有很多，如零基預(yù)算、滾動(dòng)預(yù)算、彈性預(yù)算等，不同的預(yù)算方法有不同的使用條件與范圍，單位需根據(jù)自身性質(zhì)選擇不同的預(yù)算編制方法，保證其可應(yīng)對(duì)單位內(nèi)外各種環(huán)境因素的沖擊與影響。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度

首先，編制預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃表，保證階段性的預(yù)算執(zhí)行到位。單位需根據(jù)各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)度科學(xué)調(diào)配資源，及時(shí)上報(bào)并結(jié)合預(yù)算編制下達(dá)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)，編制項(xiàng)目年度工作計(jì)劃，保證預(yù)算順利執(zhí)行。

其次，事業(yè)單位必須加強(qiáng)對(duì)動(dòng)態(tài)化預(yù)算執(zhí)行信息的掌控，暢通預(yù)算反饋和報(bào)告渠道，這也是判斷預(yù)算是否需要調(diào)整的重要參照。在編制預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃書的基礎(chǔ)上，定期召開預(yù)算分析會(huì)，匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，總結(jié)其中存在的執(zhí)行問題，加強(qiáng)不同部門間、層級(jí)間的預(yù)算內(nèi)容的溝通，確定是否需要調(diào)整預(yù)算，保證預(yù)算管理執(zhí)行主線不受影響。

最后，加強(qiáng)預(yù)算管理執(zhí)行監(jiān)督。除了依靠單位的調(diào)整和預(yù)算執(zhí)行人員的主觀意識(shí)外，預(yù)算執(zhí)行的外力監(jiān)督也同樣十分重要。建立健全的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行所涉及的全部日常活動(dòng)等進(jìn)行全面、系統(tǒng)且具體的監(jiān)控，并通過具體的激勵(lì)機(jī)制等鼓勵(lì)員工自覺進(jìn)行自我監(jiān)督及相互監(jiān)督。健全預(yù)算授權(quán)審批制度，防止不規(guī)范行為發(fā)生，保證預(yù)算執(zhí)行能夠順利展開。如果出現(xiàn)預(yù)算編制外的預(yù)算支出，必須通過項(xiàng)目主管、部門主管、預(yù)算管理辦公室、預(yù)算管理委員會(huì)的層層審批，確定是否需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，減少越權(quán)或違規(guī)行為發(fā)生，保證預(yù)算調(diào)整的順利執(zhí)行；對(duì)不經(jīng)過審批就進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須重罰[5]。

（四）完善預(yù)算考核激勵(lì)

對(duì)預(yù)算管理的考核是預(yù)算管理周期的末端工作，它既是對(duì)當(dāng)期預(yù)算管理成果的總結(jié)，也可作為下一年度預(yù)算管理的參考，單位必須重視預(yù)算管理的考核工作。

明確單位預(yù)算考核基本內(nèi)容，包括對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算結(jié)果的考核。其中，預(yù)算編制考核主要是考核其及時(shí)性（編制、報(bào)送是否及時(shí)）、完整性（編制內(nèi)容是否完整、全面）及合理性（編制是否有依據(jù)、收支是否合理）；預(yù)算執(zhí)行考核主要是考核其時(shí)效性（預(yù)算收支執(zhí)行情況）、準(zhǔn)確性（預(yù)算是否準(zhǔn)確、是否存在調(diào)整等）；預(yù)算結(jié)果考核主要審查其效益性，是否達(dá)到了預(yù)定的預(yù)算目標(biāo)。根據(jù)不同的考核內(nèi)容，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，并將其落實(shí)到相應(yīng)的人員身上，秉持公平公正公開的原則，及時(shí)兌現(xiàn)考核結(jié)果，保證預(yù)算考核的嚴(yán)肅性與及時(shí)性。

加強(qiáng)對(duì)預(yù)算考核結(jié)果的應(yīng)用，除了向下反映員工薪酬績效外，還要以此為依據(jù)向上論證單位年度規(guī)劃設(shè)計(jì)是否合理，對(duì)國家財(cái)政資金等資源的利用是否達(dá)到最大化、最優(yōu)化要求，這才是事業(yè)單位實(shí)施預(yù)算管理的根本價(jià)值。

四、結(jié)語

事業(yè)單位是我國重要的政府機(jī)構(gòu)組織，在社會(huì)環(huán)境中的重要性不言而喻，其對(duì)全面預(yù)算管理的利用，不僅是提升自身資源籌劃能力、提高管理質(zhì)量的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)國家資源價(jià)值最大化的表現(xiàn)。文章通過相關(guān)內(nèi)容的闡述，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位在預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，全面預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考評(píng)等各階段都存在相應(yīng)的問題，結(jié)合事業(yè)單位自身的性質(zhì)，也從如下方面提出針對(duì)性的優(yōu)化措施：保證事業(yè)單位預(yù)算管理組織結(jié)構(gòu)的獨(dú)立性，配備專業(yè)化的預(yù)算管理人才；選擇與單位需求適配度高的預(yù)算編制方法，如實(shí)反映單位預(yù)算需求；加大預(yù)算執(zhí)行力度，做好預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督工作，嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整程序，明確授權(quán)審批，保證預(yù)算編制剛性約束；明確預(yù)算考核內(nèi)容與考核對(duì)象，加大對(duì)預(yù)算考核的結(jié)果應(yīng)用力度，充分發(fā)揮全面預(yù)算管理的價(jià)值，促進(jìn)事業(yè)單位的健康可持續(xù)發(fā)展。

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