提升地勘單位財政專項資金使用效益的研究

曾純

隨著地勘單位改革的不斷深入，為使地勘財政專項資金達到預期的使用目的，為國家戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)的勘查開發(fā)、地質災害防治、生態(tài)保護和修復、地質技術服務等做出貢獻，地勘單位必須對財政資金支出的真實性、合法性負責。地勘財政專項資金取之于民，服務社會，為國民經(jīng)濟提供資源保障、發(fā)揮公益性、基礎性、戰(zhàn)略性作用是其應有之義，雖然地勘單位的專項資金管理制度、財務核算、項目實施管理的業(yè)務水平在逐年提升，但仍存在諸多問題。為進一步發(fā)揮財政專項資金的應用價值，必須做到堅守統(tǒng)籌規(guī)劃，做好項目整體安排，突出重點，注重績效，?？顚Ｓ?，單獨核算的原則，確保專項資金使用規(guī)范、安全和高效，切實提升對國家資源戰(zhàn)略需求保障能力建設。

一、財政專項資金使用管理中存在問題的分析

（一）預算編制及執(zhí)行管理不到位

在年初項目立項、申請資金時，項目負責人需要完成項目的申報工作，專項資金下達后，必須完成預期的目標任務。在專項資金審計中發(fā)現(xiàn)，項目申報預算與核算存在較大偏差，專項資金的申報工作需要項目負責人根據(jù)項目實施地的地質信息、礦產(chǎn)分布以及地層資料等依據(jù)來預算最終的申報資金數(shù)額。在這個過程中，財務部門與項目部門的溝通協(xié)商不足，具體表現(xiàn)在：1.預算編制不完整，在項目實施過程中列支預算未安排的委托業(yè)務費、材料費、專項設備費等情況；2.預算執(zhí)行不規(guī)范，項目負責人在年初編制預算時，沒有統(tǒng)籌考慮項目組人員安排，導致出差人員與預算編制人員偏差較大，預算執(zhí)行進度與項目實施進度不一致等情況；3.實際支出超預算，對于財政重點監(jiān)控費用項目是要嚴格按照預算來執(zhí)行的，一般不允許自行調整，有些地勘項目支出是沒有一個控制支出的標準，存在超預算執(zhí)行情況，缺乏預算執(zhí)行的剛性約束。

（二）財務管理制度及項目合同管理不健全

雖然我國大部分地勘單位內(nèi)部均制定了財政專項資金管理制度，但是還存在著與實際情況結合不夠，資金管理體系比較單一、引導性和操作性有待加強，責任劃分不清晰、執(zhí)行不到位、項目合同管理不嚴謹?shù)葐栴}。項目合同管理的具體表現(xiàn)為：1.采購方式不合規(guī)，最近幾年上級財務部門下發(fā)了相應的文件，明確要求政府采購限額標準以下的貨物、服務和工程應當全部納入電子賣場管理，協(xié)議供貨、定點采購都是不合規(guī)的，但在實際執(zhí)行中，個別項目未通過電子賣場進行網(wǎng)上采購，很多項目實施地的中小企業(yè)不知道怎么入駐電子賣場，也不愿意繳納相應的入駐保證金；個別項目將主要任務分包給其他單位，按照規(guī)定，項目任務書中的主要工作任務是不能分包的；需要公開招標的沒有走相應程序，政府采購限額以內(nèi)服務需要走公開招標程序，個別單位采購方式不合規(guī)，擅自使用競爭性磋商的方式，甚至不走招標程序，內(nèi)部簽訂協(xié)議，這也是違背三公原則的；2.合同文本不規(guī)范、合同內(nèi)容與支付結算不符：個別項目存在合同明細缺失、工作內(nèi)容缺失、鉆探槽探等費用標準不明確等，合同支付條款不合理，時間不嚴謹，存在提前支付的現(xiàn)象；未按照工程進度、合同約定付款條件支付等情況。

（三）項目資金使用及會計核算不規(guī)范

專項資金在分配、使用和核算管理過程中仍存在較多問題。

1.部分項目存在資金擠占挪用現(xiàn)象：⑴列支與項目實施無關支出，如列支單位基本支出，非業(yè)務部門的辦公費、水電費、電話費等，列支非本單位費用等；⑵列支在編人員工資，按照規(guī)定，項目工作人員所在單位基礎支出由財政撥款安排的，不得在項目經(jīng)費中列支人員經(jīng)費；⑶用于其他項目支出，單位同時存在多個項目時，混用指標；⑷違規(guī)向自有資金賬戶劃轉資金，個別項目因為項目進度滯后等原因，費用還有結余就違規(guī)向自有資金賬戶轉賬，后續(xù)再支付給合作方。這些問題一旦發(fā)生，經(jīng)濟實質已經(jīng)形成，資金流沒有辦法更改，這就要求項目相關人員做好年初的規(guī)劃，堅守專項資金使用的原則，杜絕類似現(xiàn)象的發(fā)生。

2.部分項目支付管理不明晰：存在個別項目支出差旅費由項目負責人一人代領，勞務費直接支付給勞務公司，無勞務公司支付至個人記錄，未體現(xiàn)出資金流最末級的情況。一次出差中發(fā)生的差旅費、住宿費、租車費等未合并一起報賬，不能很好地反映經(jīng)濟業(yè)務的關聯(lián)性。

3.部分項目附件不全：這塊幾乎是每次專家們審核問題的高發(fā)區(qū)，主要體現(xiàn)在如差旅費缺少出差審批單、考勤表；支付檢測費無檢測報告；購買辦公用品無采購申請單、驗收單、領用單；大型資產(chǎn)無出入庫單；個體工商戶沒有營業(yè)執(zhí)照附件；附件簽字不全等。

4.部門經(jīng)濟科目核算不準確：存在個別租車費列入差旅費；購買繪圖紙列入專用材料費；購買路由器及寬帶安裝，列入維修費；購買圖形工作站金額較大，列入通用設備核算的情況。

（四）績效目標制度及評價體系不明晰

部分地勘單位對績效目標管理工作不重視，管理意識淡薄，管理流程不完善，評價體系也是流于形式，影響績效評價的有效性和結果的應用。具體表現(xiàn)為：1.在年初項目立項、申請資金時要同步申報績效目標，但個別項目未申報績效目標；2.績效目標制定不合理，個別項目產(chǎn)出指標未量化分解，與項目年度工作成果不相對應；3.個別項目績效目標未細化到子項目，跨年項目沒有細化到年度績效目標等。

（五）監(jiān)督管理模式不到位

當前，部分地勘單位沒有建立健全多部門相互協(xié)作的監(jiān)督體系，財政專項資金監(jiān)督管理包含績效評價、資金使用、審計監(jiān)察等。實際情況中項目部、財務部、審計部、經(jīng)管部溝通協(xié)調不夠，對項目實施和資金使用情況缺乏全過程監(jiān)管和專業(yè)指導。項目管理部門以了解項目情況為主，財務部對項目實施情況缺乏深入認識，經(jīng)管部門多側重于績效管理，審計作為專項資金使用管理的有效監(jiān)督方式，多以事后審計為主，審計范疇主要覆蓋大型項目，可能會出現(xiàn)注重賬簿、憑證審計、附件審查的情況等，沒有形成合力，導致監(jiān)督管理缺乏應有的力度。

二、提升地勘單位財政專項資金使用效益的對策

為了更好地規(guī)范資金使用和監(jiān)管，融合現(xiàn)代化信息技術與先進的管理技術手段，自然資源部建設開發(fā)了自然資源資金監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和全國地質災害項目管理系統(tǒng)等專項資金管理信息化平臺，用于細化下達的資金，監(jiān)督績效目標的實現(xiàn)，系統(tǒng)的填報需要項目負責人和財務人員協(xié)作完成，內(nèi)容要相輔相成保持一致，每一筆資金的支付要上傳相應的支付憑證，以實現(xiàn)項目資金的實時監(jiān)控管理，切實提升專項資金的使用效益。

（一）規(guī)范項目預算管理，確保預算編制及執(zhí)行的科學合理

專項資金項目預算是預算執(zhí)行和績效評價的基礎。1.業(yè)財融合齊抓共管。地勘單位領導、財務人員、項目人員要高度重視，統(tǒng)一協(xié)調項目預算管理，建立以預算管理為核算中心的財務管理體系，在預算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)做到財務人員與項目人員共同參與，確保預算編制的科學合理；2.實行全面預算管理。根據(jù)項目實際情況充分測算費用類別和支付額度，預算應涵蓋項目各項費用支出，細化各項支出的主要用途和測算依據(jù)，預算支出與施工進度一致，保證預算執(zhí)行率；3.嚴控預算重點科目。科學編制施工進度確保按期完工，做好資金支付計劃，如人員費、委托業(yè)務費、設備折舊和購置費、會議費等重點費用項目要嚴加把控。通過合理編制預算為項目順利實施提供保障，提高資金使用效益，實行項目負責人負責制，嚴加把控各項預算支出，確保預算編制及執(zhí)行的科學合理。

（二）健全財務管理制度，規(guī)范項目合同管理辦法

健全和完善的專項資金財務管理制度是項目整體安全規(guī)范的前提和保障。1.制定辦法細化操作指南。經(jīng)管部、項目部、財務部等制定全方位的財政項目管理辦法，優(yōu)化資金撥付審核體系，規(guī)范專項資金使用范圍、審批流程、資金支付方式，項目施工進度、質量與資金支付進度相匹配，強化各個部門在專項資金使用與管理中的職責，嚴格制度化管理，形成一套完整的操作手冊，出臺統(tǒng)一的操作指南，統(tǒng)一報賬附件要求，統(tǒng)一會計科目核算，統(tǒng)一合同方式等，并根據(jù)專家們的意見要求實時更新；2.職能部門要深入項目，與項目相關人員充分溝通，詳細了解項目情況，掌握項目流程，實施進度，及時溝通、協(xié)調解決項目實施中存在的與資金支付相關的問題，在發(fā)票及附件等原始資料收集上提供可行的意見，如專家咨詢費所需資料、青苗補償款支付手續(xù)、勞務費聘請民工付款憑據(jù)等。對于大額資金及重大項目支出要嚴格按照三重一大要求完善手續(xù)，采取對公轉賬的支付方式；3.規(guī)范合同管理，項目部門要完善合同臺賬，財務部門要做好項目支出的規(guī)范化審核，從根源上減少專項資金使用問題的發(fā)生；制定統(tǒng)一的勞務費、交通費、委托業(yè)務費等各類合同范本，細化設備租賃、勞務合同的內(nèi)容條款，經(jīng)管部門要對合同的規(guī)范性進行審核，避免出現(xiàn)漏洞；細節(jié)決定成敗，合同管理不規(guī)范的問題是可以在日常管理中發(fā)現(xiàn)和規(guī)避的，這就要求項目相關人員要做到加強溝通，事無巨細，事事具細。

（三）嚴格資金支付審核，提升項目相關人員專業(yè)素養(yǎng)

地勘單位的財務人員及項目人員要深入了解財政專項的業(yè)務特點與工作流程，加強有針對性的專業(yè)學習，確保項目核算的準確性和資金使用支付的規(guī)范性。1.熟悉政策。通過關注財政廳和自然資源廳的門戶網(wǎng)站，實時掌握專項資金管理相關的政策文件，尤其是加強對地質勘查、地質災害防治、生態(tài)環(huán)境保護和修復等相關政策文件的了解和學習；2.參加培訓。聘請經(jīng)濟專家對項目相關人員進行項目管理及資金支付使用的專業(yè)化培訓，不僅是財務方面，還有預算編制、項目合同及實施管理等，明確哪些支付情況是明令禁止的，規(guī)范部門經(jīng)濟科目的核算、發(fā)票附件的具體要求等，嚴格費用報銷原始票據(jù)審核，票據(jù)內(nèi)容與項目不符的不予報銷，確保財政資金?？顚Ｓ谩⒑戏ê弦?guī)；3.加強交流。發(fā)揮傳幫帶作用，打造和諧專業(yè)的項目隊伍。財務人員與項目人員加強溝通，切實提高資金管理意識，優(yōu)化資金支出管理。

（四）積極開展績效自評，落實專項資金全面績效管理

績效評價工作可以對專項資金的使用效益進行綜合性檢驗和科學評估，確保績效評價工作的有效性，構建常態(tài)化的評價體系。1.提升預算績效管理理念。在年初項目申報立項、申請資金必須同步申報績效目標，原則上績效目標隨資金預算一并下達。項目負責人要對績效目標進行科學有效分析，執(zhí)行過程中精細化監(jiān)控績效目標的實現(xiàn)程度，資金使用進度與項目實施進度相匹配，進一步提升預算績效管理理念；2.開展深入的調研工作。績效目標作為項目立項、資金安排的重要依據(jù)，必須確保其可行性、合理性。資金使用狀況、項目實施安排、全過程發(fā)展規(guī)劃等要進行全面調查研究，積極聽取專家、評審部門的意見，促進績效評價效果的全面提升；3.完善考核指標機制，制定具備針對性與有效性的考核評價指標，展現(xiàn)不同項目的共性績效因素，尤其是對于關鍵性績效指標要明示凸顯其重要性特點，構建科學合理的績效評價體系；4.積極開展項目績效自評，主動配合財政廳和自然資源廳的現(xiàn)場績效評價檢查，要結合績效評價結果總結分析優(yōu)秀經(jīng)驗和方法，對績效評價結果進行公開，讓公眾對專項資金的使用情況進行全面了解；5.加強對績效評價結果的有效使用，加強社會監(jiān)督，建立獎懲分明的激勵機制，對績效評價差的專項資金調減或取消預算安排，對于績效評價一般的專項資金督促部門加強管理并提高績效，將資金管理的相關事項與績效掛鉤，提升績效評價工作質量。

（五）加大財務監(jiān)督力度，確保項目整體可控運行

結合專項資金和項目整體要求，加大對財政專項資金監(jiān)督檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，確保財政專項資金的安全運行。1.開展自查壓實責任。項目部門、財務部門、審計部門、經(jīng)管部門等形成合力一同保障項目的規(guī)范管理，從規(guī)劃、立項、實施、管理等方面入手，加大專項資金監(jiān)督管理力度，積極開展項目自查自糾，轉變以往注重項目結束后的審計檢查，重視項目實施過程中的監(jiān)督，建立項目全生命周期的監(jiān)督機制，硬化責任約束、注重結果導向，提高財政專項資金使用水平；2.加強內(nèi)控體系建設。要充分發(fā)揮單位內(nèi)控制度和內(nèi)部審計紀檢部門的監(jiān)督作用，防范資金使用風險，進一步提高財務管理水平；3.積極配合專項審計。主動接受財政廳、自然資源廳對項目資金使用的專項審計與監(jiān)督，尤其是現(xiàn)在財政廳會聘請經(jīng)濟咨詢公司、會計師事務所等外部監(jiān)督機構對專項資金進行審計。這些機構會更嚴謹、嚴格，項目相關人員要高度重視，審計監(jiān)督部門要對各個項目進行審計引導，對其成果進行客觀的考核評價，保證專項資金整體效益。

綜上所述，在社會經(jīng)濟發(fā)展的背景下，我國財政專項資金使用管理工作取得了較大進展，但仍然存在著一些問題需要進一步完善。為此，地勘單位要客觀分析與總結項目管理和資金使用管理中存在的問題，嚴肅重視專項資金的管理，并通過規(guī)范項目預算管理，確保預算編制的科學合理；健全財務管理制度，規(guī)范項目合同管理辦法；嚴格資金支付審核，提升項目相關人員專業(yè)素養(yǎng)；積極開展績效自評，落實專項資金全面績效管理；加大財務監(jiān)督力度，確保項目整體可控運行等一系列措施來進一步強化管理，著力提升專項資金的使用效益，確保促進我國地勘單位各項工作的有序開展。

（作者單位：湖南省核地質調查所）