平臺經濟反壟斷監(jiān)管的困境及對策分析

陳婷婷

反壟斷監(jiān)管作為市場監(jiān)管的重要部分，對轉變政府職能、建設統(tǒng)一大市場、推動我國高質量發(fā)展具有重要作用。而平臺企業(yè)由于具有規(guī)模效應、網絡效應、外部性等特點，容易依靠數(shù)據優(yōu)勢實行跨界競爭來擴張規(guī)模，進而形成壟斷，給我國的監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)，其壟斷行為也不利于我國市場秩序的總體發(fā)展。為此，本文從監(jiān)管機構、平臺企業(yè)兩個方面出發(fā)，基于案例分析當下我國平臺經濟反壟斷監(jiān)管存在的困境，并基于回應性治理理論提出了對策建議。

一、問題的提出

近年來，隨著大數(shù)據、5G、云計算等技術的發(fā)展，平臺企業(yè)不斷壯大，并成為我國國民經濟的重要組成部分，但是在開創(chuàng)新業(yè)態(tài)、新模式，助推經濟發(fā)展的同時，平臺經濟也帶來了壟斷等諸多問題，例如大數(shù)據殺熟等。目前學術界對平臺經濟的研究主要集中在平臺經濟發(fā)展的趨勢、運行模式、監(jiān)管模式探討上，沒有及時地從企業(yè)和政府兩方面分析當下平臺經濟反壟斷監(jiān)管的困境以及具體對策。

基于此，本文通過對某集團反壟斷案例的分析，分別從政府監(jiān)管機構與平臺企業(yè)兩個角度，探究政府監(jiān)管機構應當如何在新時代對平臺經濟這個新業(yè)態(tài)進行有效監(jiān)管，探討如何做到有效監(jiān)管與有為政府的統(tǒng)一。

二、文獻綜述

傳統(tǒng)產業(yè)反壟斷監(jiān)管的對象一般是工業(yè)經濟，理論基礎是由公共物品、外部性等引起的市場失靈，平臺經濟反壟斷監(jiān)管更關注創(chuàng)新和數(shù)據的流動，不局限于保護競爭。數(shù)字經濟時代，學術界研究重點主要有：

一是關于監(jiān)管模式的研究，監(jiān)管模式已從單一政府主導監(jiān)管向多元主體共同監(jiān)管轉變。有學者提出通過建立跨部門的綜合協(xié)調機制，在體制上推動政府職能的優(yōu)化，實現(xiàn)創(chuàng)新與監(jiān)管并重的管制模式。熊鴻儒等學者主張從政府和平臺企業(yè)兩方面實現(xiàn)協(xié)同治理，在事前、事中、事后分別發(fā)揮作用，在政府管制的同時，平臺企業(yè)要加強自治，國外學者在探討數(shù)字平臺監(jiān)管環(huán)境的基礎上，提出建立新的制度機制，實現(xiàn)企業(yè)自律與政府監(jiān)管相結合。劉鵬在回應性監(jiān)管理論本土化分析的基礎上提出完善第三方監(jiān)管，形成監(jiān)管型治理新格局。李韜對平臺經濟的治理邏輯研究后提出發(fā)揮平臺企業(yè)、社會組織、公民個人等在平臺經濟中的協(xié)同治理作用。

二是關于平臺經濟市場結構的研究，數(shù)字時代，傳統(tǒng)的市場結構發(fā)生了變化，傅瑜等學者基于對互聯(lián)網平臺企業(yè)的考察研究了新興市場結構——單寡頭壟斷性結構的問題，提出互聯(lián)網企業(yè)的壟斷只是結構表象，本質上還是競爭。而有學者則認為互聯(lián)網平臺企業(yè)的壟斷實力正逐漸使市場形成進入壁壘。在兩種觀點對立的基礎上，蘇治提出平臺企業(yè)的市場結構屬于分層式壟斷競爭的結構，即大型互聯(lián)網平臺企業(yè)及主營業(yè)務形成壟斷層，中小型為競爭層，壟斷與競爭并存。最近有學者指出平臺經濟反壟斷不應過于偏重市場結構，應該以社會福利為目標，限制壟斷行為，維護消費者和商家的權益。

總之，盡管很多學者已經從市場結構、監(jiān)管模式等方面對反壟斷監(jiān)管進行了研究，但是數(shù)字時代需要進一步結合現(xiàn)實案例進行研究和分析。

三、研究設計

文章主要采用案例分析的研究方法。一方面，本文的研究目的是探究政府如何對平臺經濟實施有效監(jiān)管，需要回答的是“如何做”的問題，且關注的重心是現(xiàn)實問題，適合采用案例研究方法。另一方面，平臺企業(yè)壟斷行為頻發(fā)，為本文的研究提供了研究對象，文章選取某集團的“二選一”事件作為分析案例，原因在于該集團作為國內互聯(lián)網行業(yè)的代表，其壟斷行為例如“二選一”等引起了廣泛的重視，可以作為平臺經濟壟斷行為的監(jiān)管案例，并且文章總結了平臺經濟反壟斷監(jiān)管當下面臨的困境，基于回應性監(jiān)管理論提出了對策建議。

四、平臺經濟反壟斷監(jiān)管的困境分析——以某集團“二選一”為例

（一）從監(jiān)管機構角度

1．體系方面：監(jiān)管模式亟待改善。傳統(tǒng)的政府監(jiān)管以強制性和事后懲戒性監(jiān)管為主，實行平臺自我規(guī)制一機構柔性監(jiān)管一強制監(jiān)管的路徑，呈現(xiàn)出監(jiān)管剛柔并濟的特征，監(jiān)管機構在大型平臺出現(xiàn)具體的壟斷表現(xiàn)后，通過約談或行政指導的方式提醒平臺企業(yè)守規(guī)，柔性監(jiān)管失效后再采取強制性措施。該集團自2015年起通過書面協(xié)議或口頭的形式要求平臺內商家“二選一”，并通過技術手段必須在其電商平臺和其他平臺之間進行二選一，這種行為不利于市場競爭，市場監(jiān)管總局為此多次在“雙十一”等大型促銷活動來臨之際對電商平臺以約談、行政指導的方式規(guī)勸平臺守法守規(guī)，但是約談過后，此類行為依舊存在，且行為愈發(fā)隱蔽，造成了監(jiān)管困境。

2．在實踐方面，監(jiān)管機構監(jiān)管力度待加強。一方面，反壟斷監(jiān)管主要是由國家反壟斷局實施，自2018年機構改革后，我國實現(xiàn)了反壟斷執(zhí)法機構的統(tǒng)一，但是合并后反壟斷局編制由之前三個部不足100人縮至40余人，執(zhí)法力量有限。在編制人數(shù)較少的情況下，執(zhí)法周期會拉長，例如在應對大型平臺企業(yè)時，需要查詢的資料文件過多，力量不足，執(zhí)法人員工作壓力大。另一方面，平臺企業(yè)技術水平高，壟斷行為較為隱蔽，相比之下，監(jiān)管機構目前的人員配置和專業(yè)化程度有待提升。如今反壟斷監(jiān)管仍處于探索時期，尚未具備完備的算法壟斷精準檢測等新型監(jiān)管手段，救濟措施缺乏及時性。

（二）從平臺企業(yè)來看

1．邊界不明晰：平臺主體責任缺乏。平臺型企業(yè)隨著平臺用戶規(guī)模的擴大，需要承擔的社會責任也不斷增加，例如對發(fā)揮典型作用、保證數(shù)據安全等。當下平臺企業(yè)在交易活動中存在許多社會責任缺失的問題，而傳統(tǒng)的監(jiān)管體系無法進入平臺自留地，給我國的市場監(jiān)管體系的構建帶來挑戰(zhàn)。案例中“二選一”這種行為表明該集團沒有落實好平臺主體的責任，不正當使用數(shù)據資源，濫用搜索、排序等算法對平臺內商家施壓以達成目的，對其他平臺造成了沖擊，屬于限制其他平臺市場競爭行為。

2．競爭不足：平臺壟斷行為頻發(fā)影響創(chuàng)新。如今平臺企業(yè)在經濟紅利和流量紅利的背景下，形成了愈發(fā)注重擴張并購和模式創(chuàng)新的趨勢，造成了壟斷與惡意競爭并存的局面，這種行為不利于我國技術的創(chuàng)新和未來的發(fā)展。雖然在短期內利潤可觀，推動經濟發(fā)展，但是從長遠來看，這種經營方式不利于創(chuàng)新，無益于我國整體發(fā)展。此外，這種一家獨大的發(fā)展勢頭會使其利用自身的規(guī)模優(yōu)勢，阻礙初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展，破壞新進入者和潛在競爭者的發(fā)展。

五、平臺經濟反壟斷監(jiān)管的對策建議

（一）從監(jiān)管機構角度

1．完善平臺經濟反壟斷體系建設。首先，在回應性治理理論的基礎上，優(yōu)化監(jiān)管框架，強化相對柔和的事前監(jiān)管。治理平臺企業(yè)壟斷行為，不能單靠平臺企業(yè)自我規(guī)制，應通過激勵性措施加強企業(yè)反壟斷的合規(guī)動力，設立獎懲制度，引導其建立反壟斷合規(guī)監(jiān)管與評價制度，并且實行定期考核，獎罰分明，對于屢次實行強制“二選一”行為的平臺企業(yè)應加大懲處力度。其次，在以政府為主的監(jiān)管體系基礎上，充分發(fā)揮社會組織、行業(yè)協(xié)會、消費者等第三方監(jiān)管的作用。總之，在事前監(jiān)管階段，鼓勵平臺企業(yè)建立內部合規(guī)制度，通過獎懲制度促進合規(guī)制度的實行，促進企業(yè)自我規(guī)制。在事中階段，監(jiān)管機構應該加強市場調查，利用外部監(jiān)督體系，監(jiān)督好平臺企業(yè)，爭取做到壟斷行為早發(fā)現(xiàn)、早規(guī)制。在事后階段，監(jiān)管機構可以通過罰款等行政處罰方式對平臺企業(yè)的壟斷行為進行規(guī)制。

2．充實監(jiān)管機構的監(jiān)管力量。第一，監(jiān)管機構應當加強執(zhí)法隊伍建設，擴充反壟斷局的人員編制，在每年的公務員招錄考試中，多招收與法學、經濟學等專業(yè)相關的人才。加強執(zhí)法人員培訓，注重執(zhí)法人員素質、業(yè)務能力的全方面培養(yǎng)，組成專業(yè)執(zhí)法隊伍處理平臺的壟斷行為，還可以通過公開招標的方式借助專業(yè)的市場調查機構開展監(jiān)管工作，提升工作的專業(yè)性。第二，加強科技監(jiān)管的力度，監(jiān)管機構要與時俱進，加強對數(shù)據的跟蹤、監(jiān)測與評估，注重運用大數(shù)據等新型數(shù)字及技術，賦能反壟斷監(jiān)管，破除壟斷行為隱蔽的困境?？梢越梃b浙江省“浙江公平在線”的經驗，利用數(shù)字賦能監(jiān)管機制，激發(fā)內生動力，建立平臺經濟數(shù)字化監(jiān)管系統(tǒng)，對“二選一”“大數(shù)據殺熟”等限定交易的壟斷行為實行精準有效的監(jiān)管。

（二）從平臺企業(yè)角度

1．平臺企業(yè)落實主體責任。平臺企業(yè)對上具有對監(jiān)管機構的平臺責任，對下具有對平臺用戶的平臺責任。首先，平臺型企業(yè)應當依法合規(guī)經營，維護公平競爭的市場機制，為平臺內經營者和消費者提供真實且準確的信息，保障其知情權和選擇權，暢通投訴、舉報渠道，且應當公示對平臺經營者的懲罰性措施。其次，平臺企業(yè)應完善服務協(xié)議、運營、流量分配等交易規(guī)則，公平客觀地運用數(shù)據和資源，保護消費者和商家的隱私和數(shù)據安全，保護平臺內消費者和經營者的合法權益，而不是通過各種手段濫用市場支配地位限制市場的公平競爭，獲取不正當利益。

2．維護競爭促進創(chuàng)新。對于平臺經濟反壟斷監(jiān)管對經濟發(fā)展是否有弊端的爭議，本文認為平臺反壟斷監(jiān)管并不會使其失去核心競爭力，歐美對谷歌、蘋果等超級平臺壟斷行為的監(jiān)管并沒有使這些企業(yè)倒臺，反而促使他們積極創(chuàng)新。實際上，我們當下說的反壟斷監(jiān)管的目的在于使行業(yè)秩序從無序到有序，引導企業(yè)實現(xiàn)良性競爭，而利用不良競爭手段等行為影響了初創(chuàng)企業(yè)的發(fā)展，不益于整個市場的長遠發(fā)展?；ヂ?lián)網行業(yè)中的佼佼者應該把重點放在創(chuàng)新上來，提高其核心競爭力，通過技術革新、商業(yè)模式的創(chuàng)新以實現(xiàn)發(fā)展。

六、總結

隨著數(shù)字經濟的發(fā)展，平臺壟斷問題愈發(fā)嚴重，當下我國平臺經濟的反壟斷監(jiān)管仍存在著諸如監(jiān)管機構力量不足、體系不完善等問題，文章針對存在的問題，從監(jiān)管機構和平臺企業(yè)兩方面提出了建議，主張我國的監(jiān)管模式應當強化事前、事中監(jiān)管，實現(xiàn)精準施策，同時應充實我國的監(jiān)管力量，實現(xiàn)數(shù)字賦能監(jiān)管。我國應完善市場監(jiān)管體系，進而實現(xiàn)高質量發(fā)展。