政府董事概念解析與重構(gòu)

蔣科　厲航

摘 要：政府董事是國(guó)家基于股權(quán)或特別立法，委派到公司制國(guó)企或承擔(dān)了公共任務(wù)的私企董事會(huì)中履行公務(wù)職責(zé)的董事，在世界各國(guó)普遍存在。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者也相繼提出了政府董事的概念，但相關(guān)代表性觀點(diǎn)僅反映了政府董事某一方面特征，難以揭示其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及全貌。綜觀各國(guó)政府董事立法與實(shí)踐，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)的政府董事當(dāng)為國(guó)家股權(quán)董事且為非管理層董事并兼具公私法雙重身份，如此才能發(fā)揮其作為政府董事的功能，防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失并保障政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而為我國(guó)國(guó)企混合所有制改革提供制度保障。

關(guān)鍵詞： 政府董事；雙重人格；職能定位；公職身份

中圖分類號(hào)：D922．291．91文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)：1003-7217（2023）02-0147-07

一、引 言

政府董事制度發(fā)端于十九世紀(jì)三十年代的美國(guó)，其最初典型運(yùn)用當(dāng)屬1833年美國(guó)第二銀行的政府董事，他們是總統(tǒng)根據(jù)國(guó)會(huì)授權(quán)任命負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行日常事務(wù)的公務(wù)人員，此后該制度在世界各國(guó)得到了廣泛發(fā)展和運(yùn)用。在我國(guó)，各級(jí)政府國(guó)資委同樣向公司制國(guó)企委派或推選了董事，該類董事均具潛在的行政級(jí)別并承擔(dān)著相應(yīng)的公務(wù)職責(zé)，實(shí)質(zhì)上為我國(guó)的政府董事。但與國(guó)外政府董事大多兼具公職身份不同，我國(guó)的政府董事一旦取得董事身份，即脫離了公務(wù)員法的約束，這使其得以利用公司獨(dú)立法律人格，合法抵御國(guó)資委的監(jiān)管，淪為企業(yè)內(nèi)部人。盡管我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章等對(duì)該類董事進(jìn)行了一定程度的公法規(guī)制，但由于其效力層級(jí)低于《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》），導(dǎo)致我國(guó)的政府董事為《公司法》俘獲，難以發(fā)揮應(yīng)有的功能。在當(dāng)前我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革的背景下，我們有必要對(duì)其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵予以明晰，以期充分發(fā)揮政府董事的功能，防止企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失并保障政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、政府董事溯源

（一）域外政府董事的緣起與發(fā)展

政府董事制度發(fā)源于美國(guó)。1791年，美國(guó)國(guó)會(huì)特許設(shè)立了美國(guó)第一銀行，其是一家公私產(chǎn)權(quán)混合公司，聯(lián)邦政府持有20%的股份。該銀行在當(dāng)時(shí)美國(guó)經(jīng)濟(jì)中扮演著重要角色，其“不僅涉及私有財(cái)產(chǎn)，而且是一個(gè)最重要的政治機(jī)器”[1]。1809年，時(shí)任財(cái)政部長(zhǎng)阿爾伯特

·加勒廷（Albert Gallatin）提出，為了減少銀行的私人控制，建議政府任命一些董事，但國(guó)會(huì)拒絕修改銀行章程并否決了該提議。直到1816年，美國(guó)第二銀行替代了該銀行（政府同樣持有20%的股份），但與前身不同的是，由國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的新銀行章程規(guī)定政府可以任命5名（共25名）董事[2]。據(jù)此，1833年1月，吉爾平（H. D. Gilpin）、約翰·沙利文（John T. Sullivan）、彼德·魏格納（Peter Wager）等人被時(shí)任總統(tǒng)安德魯·杰克遜（Andrew Jackson）推舉并經(jīng)參議院同意任命為政府董事[3]。

政府董事制度在美國(guó)已有近兩百年歷史，主要存在于政府公司和政府支持企業(yè)。政府公司作為一種行政模式，是由國(guó)會(huì)建立的政府機(jī)構(gòu)，其提供市場(chǎng)化的公共服務(wù)并產(chǎn)生滿足或接近其支出的收入，包括政府全資和公私混合兩種類型[4]。政府支持企業(yè)則是國(guó)會(huì)通過(guò)特別法案授權(quán)設(shè)立以實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的私人公司，是一種介于私營(yíng)部門和政府實(shí)體之間的準(zhǔn)政府組織[5]。二者作為執(zhí)行公共政策和行政的工具，主要但不限用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通和基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)、住房和能源政策等[6]。而無(wú)論是政府公司還是政府支持企業(yè)，其典型特征均是通過(guò)董事會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)的日常管理，其中政府董事作為“政府在場(chǎng)的發(fā)言人”，有責(zé)任監(jiān)督企業(yè)日常運(yùn)行，并在企業(yè)發(fā)生不正當(dāng)行為時(shí)向政府報(bào)告[7]。美國(guó)的政府董事既可能來(lái)自相關(guān)行業(yè)或地區(qū)的利益相關(guān)者代表，也可能來(lái)自政府相關(guān)部委的官員，一般由總統(tǒng)或政府部門根據(jù)國(guó)會(huì)授權(quán)法案確定的程序及人數(shù)任命。而政府董事基于其承擔(dān)的公務(wù)職責(zé)，均被視為公職人員不得在企業(yè)領(lǐng)受薪酬和持有股份，且同時(shí)對(duì)政府和公司承擔(dān)信托責(zé)任[8]。

政府董事制度自美國(guó)產(chǎn)生以來(lái)，出于政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)等原因，在各國(guó)國(guó)有企業(yè)甚至承擔(dān)公共任務(wù)的私人企業(yè)得到了廣泛運(yùn)用，而其功能則在于實(shí)現(xiàn)政府的公共目標(biāo)。政府董事絕大多數(shù)為高級(jí)公務(wù)員，如英美法系國(guó)家的澳大利亞、新西蘭、菲律賓等，大陸法系國(guó)家的法國(guó)、意大利、俄羅斯等。近年來(lái)，為保障國(guó)有企業(yè)董事會(huì)的獨(dú)立性，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布了《OECD國(guó)有企業(yè)公司治理指引》，倡議應(yīng)盡量避免公務(wù)員擔(dān)任政府董事。但各國(guó)實(shí)踐表明，公務(wù)員擔(dān)任政府董事仍為常態(tài)[9]。而作為公司董事，政府董事同樣受到公司法規(guī)制，例如OECD新成員國(guó)智利、愛(ài)沙尼亞、以色列和斯洛文尼亞，其公務(wù)員擔(dān)任政府董事仍受公司法的約束[8]?？傊?，從域外立法及實(shí)踐看，政府董事是政府基于國(guó)家股權(quán)或特別法令任命或推選的董事，其同時(shí)承擔(dān)著公法上的職責(zé)及公司董事的義務(wù)，實(shí)質(zhì)為政府借助公司機(jī)制實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。

（二）我國(guó)政府董事的初步確立及運(yùn)用

眾所周知，1993年《公司法》頒布以前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)主要依據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》設(shè)立，實(shí)行的是廠長(zhǎng)（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，無(wú)所謂政府董事。《公司法》頒布后，國(guó)家作為股東依法向公司制國(guó)企委派或推選了國(guó)家股權(quán)董事，標(biāo)志著我國(guó)私法上的政府董事正式確立。2003年國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，規(guī)定在設(shè)區(qū)的市、州級(jí)以上人民政府設(shè)立國(guó)資委，由其代表同級(jí)政府對(duì)所屬國(guó)企履行出資人職責(zé)。依據(jù)該條例，國(guó)家股權(quán)董事應(yīng)按照國(guó)資委指示在董事會(huì)發(fā)表意見(jiàn)并行使表決權(quán)，其履職情況也需向國(guó)資委報(bào)告，由此國(guó)家股權(quán)董事被賦予了行政法上的意義。2004年國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布《關(guān)于國(guó)有獨(dú)資公司董事會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，要求在國(guó)有獨(dú)資公司試點(diǎn)建立外部董事制度。至此，外部董事又成為國(guó)資委委派的另一類政府董事。

2008年，我國(guó)頒布《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，對(duì)國(guó)家股權(quán)董事的任職條件、考核獎(jiǎng)懲、法律義務(wù)與責(zé)任等作出了系統(tǒng)規(guī)定。2009年，中組部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委發(fā)布《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，對(duì)央企董事（外部董事與職工董事除外）的任職資格、選任、考評(píng)、激勵(lì)與監(jiān)督、退出等予以明確，并按照干部管理權(quán)限將其分別納入中組部和國(guó)務(wù)院國(guó)資委黨委管理，且規(guī)定國(guó)有資本控股、參股公司參照?qǐng)?zhí)行。對(duì)于外部董事，國(guó)務(wù)院國(guó)資委則先后于2009年、2011年頒布《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)作暫行辦法》《董事會(huì)試點(diǎn)中央企業(yè)外部董事履職行為規(guī)范》《專職外部董事管理辦法（試行）》等部門規(guī)章，規(guī)定外部董事須同時(shí)對(duì)國(guó)家出資人和所任職公司負(fù)忠實(shí)與勤勉義務(wù)，并對(duì)專職外部董事的任職條件、選拔與聘任、評(píng)價(jià)與薪酬等進(jìn)行了規(guī)定，將其納入央企負(fù)責(zé)人范疇由國(guó)資委管理。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求在國(guó)有控股企業(yè)也應(yīng)有一定比例的外部董事，由此外部董事作為與國(guó)家股權(quán)董事并行設(shè)立的政府董事，推廣至所有的公司制國(guó)企。

綜上，我國(guó)目前公司制國(guó)企存在國(guó)家股權(quán)董事和外部董事兩種類型，其中前者依據(jù)《公司法》設(shè)立，后者依據(jù)國(guó)資委行政性規(guī)范設(shè)立。對(duì)于該兩類董事，我國(guó)現(xiàn)行立法雖未明確其政府董事之名，但實(shí)際上均由國(guó)資委代表政府任免，且承擔(dān)著企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督之公務(wù)職責(zé)，故與域外政府董事沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。但我國(guó)的政府董事均不具公務(wù)員身份，難免其籍此董事身份遁入私法，規(guī)避公法上的義務(wù)。此外，當(dāng)前國(guó)家股權(quán)董事和外部董事同時(shí)作為政府董事并行設(shè)立的架構(gòu)，與現(xiàn)行《公司法》確立的公司治理機(jī)制不盡相容（外部董事與監(jiān)事會(huì)職能部分重疊）。尤其是在當(dāng)前國(guó)企混合所有制改革的背景下，國(guó)家股東與私人股東當(dāng)同股同權(quán)，國(guó)資委在推選國(guó)家股權(quán)董事與監(jiān)事之外，另行推選外部董事值得商榷。故在新形勢(shì)下，我們有必要對(duì)我國(guó)政府董事的合法性設(shè)置進(jìn)行反思并對(duì)其予以清晰界定，如此才能充分發(fā)揮其功能，促進(jìn)公司制國(guó)企政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、我國(guó)政府董事概念的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論及問(wèn)題

政府董事作為董事會(huì)中的國(guó)家代表，仍具公司法上的董事身份，故各國(guó)對(duì)其沒(méi)有單獨(dú)界定，而是直接稱之為政府董事、國(guó)家代表董事或公股代表董事等。現(xiàn)有文獻(xiàn)也多是從其設(shè)立依據(jù)、功能定位、法律地位與責(zé)任等方面予以側(cè)面論述。概言之，域外政府董事是政府基于國(guó)家股權(quán)或特別法令任命或推選，同時(shí)履行公務(wù)職責(zé)與公司董事義務(wù)的董事。在我國(guó)，政府董事同樣不是法定概念，而是學(xué)界的理論概括，但相關(guān)代表性觀點(diǎn)存在內(nèi)涵不清、法理基礎(chǔ)不明、法律地位及責(zé)任模糊等諸多問(wèn)題，以下試析之。

（一）政府董事機(jī)構(gòu)論

機(jī)構(gòu)論者認(rèn)為，根據(jù)國(guó)務(wù)院《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，國(guó)資委應(yīng)依照公司章程向國(guó)有資本控股、參股公司派出董事，而只有當(dāng)國(guó)資委自身為董事時(shí)，方可派出其董事代表人，故國(guó)資委即國(guó)有資本控股、參股公司的政府董事。國(guó)資委與董事代表人之間是公法上的委任關(guān)系，但其報(bào)酬應(yīng)由國(guó)資委支付并適用民法上有償委任的規(guī)定[10]。然而，將國(guó)資委界定為政府董事與法理及國(guó)企實(shí)踐不符。在我國(guó)《公司法》上，有關(guān)董事的規(guī)定針對(duì)的是自然人，如果由國(guó)資委這一機(jī)構(gòu)擔(dān)任董事，則其董事義務(wù)之履行及責(zé)任之追究均難以落實(shí)，且國(guó)資委集企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)管者、股東、董事多重身份于一身，必然會(huì)導(dǎo)致利益沖突。此外，既然國(guó)資委與其董事代表人之間為公法上的委任關(guān)系，那么自然無(wú)法適用民法上有償委任的規(guī)定。

（二）政府董事外部董事論

有學(xué)者認(rèn)為，狹義上的政府董事專指國(guó)企董事會(huì)中具有一定級(jí)別、由政府支付薪酬的外部董事，而廣義上則包括董事會(huì)中所有由政府選派的董事。政府董事作為國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表，其職責(zé)是代表國(guó)家行使股東權(quán)利[11]。依此觀點(diǎn)，狹義上的政府董事當(dāng)為公職人員，而廣義上的政府董事則還包括在企業(yè)領(lǐng)取薪酬的國(guó)家股權(quán)董事（意味著其為非公職人員），那么二者同為政府董事，為何在身份上有本質(zhì)不同？而依據(jù)《公司法》，國(guó)資委作為股東只能推選其國(guó)家股權(quán)董事及監(jiān)事，另行委派公職人員擔(dān)任外部董事法理依據(jù)何在？此外，其提出政府董事的職責(zé)是代表國(guó)家行使股東權(quán)利，則更有違公司法理，因?yàn)檎伦鳛楣径聼o(wú)權(quán)代行股東權(quán)利，否則可能有違其對(duì)公司整體的忠實(shí)與勤勉義務(wù)。還有學(xué)者提出，政府董事即國(guó)企董事會(huì)中政府委派的董事，為保證政府監(jiān)督的獨(dú)立性，其當(dāng)定位為外部董事且薪酬參照同級(jí)公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)[12]。問(wèn)題是，公司董事級(jí)別從何而來(lái)，如何參照？另政府董事作為公司法人機(jī)關(guān)成員，依公司法理當(dāng)不受提名股東（政府）的直接控制，故依私法邏輯仍然無(wú)法保證政府監(jiān)督的獨(dú)立性。

（三）政府董事公務(wù)員論

公務(wù)員論者認(rèn)為，在現(xiàn)行國(guó)資經(jīng)營(yíng)三級(jí)體制下，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)處于中間層的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司委派公務(wù)員董事，該類董事即政府董事。政府董事既對(duì)公司承擔(dān)忠實(shí)與勤勉義務(wù)，又對(duì)政府負(fù)有特別義務(wù)（報(bào)告和信息溝通義務(wù)），但其應(yīng)當(dāng)基于董事身份獨(dú)立判斷，不得唯國(guó)資委指令行事。而對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司轉(zhuǎn)投資的公司，因其與政府沒(méi)有直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，故不存在政府董事[13]。該論突出強(qiáng)調(diào)了政府董事應(yīng)具公職身份，但對(duì)其法理依據(jù)未作充分論證。而政府董事的特別義務(wù)性質(zhì)不明，導(dǎo)致其獨(dú)立判斷與國(guó)資委指令不一致時(shí)難以取舍。在此，我們實(shí)際上應(yīng)區(qū)分國(guó)資委的指令是行政行為還是股東行為：若是依法指令政府董事履行其公務(wù)職責(zé)，則當(dāng)服從該指令；若是國(guó)資委基于股東私法身份的指令，政府董事則當(dāng)獨(dú)立判斷。另國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有獨(dú)資公司，其轉(zhuǎn)投資的資產(chǎn)仍為純粹的國(guó)有資產(chǎn)，其依法向子公司推選的董事仍為國(guó)家股權(quán)董事并承擔(dān)著公務(wù)職責(zé)。而且，子公司的董事也可能由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的政府董事兼任，于此情形其是否就褪除了原公務(wù)員身份而成為非政府董事？顯然，如果不能從政府董事固有的公務(wù)職責(zé)及其權(quán)力來(lái)源把握其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，就難免存在不周延之處，也與國(guó)企客觀實(shí)踐不符。

（四）政府董事國(guó)家股董事論

持該論者認(rèn)為，政府董事是國(guó)家直接投資情形下，各級(jí)政府及其國(guó)資委依照法律、行政法規(guī)、公司章程和其他特別授權(quán)，向國(guó)家股所在公司董事會(huì)委任的、行使公司經(jīng)營(yíng)決策權(quán)或執(zhí)行公司具體營(yíng)業(yè)事務(wù)的國(guó)家股董事。政府董事是典型的股東董事，不是普通意義上的外部董事，更不是政府官員，依其是否在公司經(jīng)理層任職，分為政府執(zhí)行董事和政府非執(zhí)行董事[14]。而之所以將國(guó)家股董事明確為政府董事：一是有利于表征國(guó)家股董事代表的身份；二是通過(guò)其參與企業(yè)內(nèi)部事務(wù)，表明政府此時(shí)行使的是資本私權(quán)利而非管理性公權(quán)力；三是政府董事概念的引入，有利于明確國(guó)家股董事的職位性質(zhì)與法律責(zé)任。政府董事與國(guó)家及公司之間為雙重代理關(guān)系：一是國(guó)家股權(quán)的委托與代理；二是公司利益的委托與代理。基于該法律地位，政府董事對(duì)國(guó)家股東及公司均負(fù)有忠實(shí)與勤勉義務(wù)[15]。

然而，上述對(duì)政府董事的解讀值得商榷。眾所周知，董事雖由股東提名，但對(duì)公司整體負(fù)有忠實(shí)與勤勉義務(wù)，其不是個(gè)別股東的董事，故股東董事本不存在。另國(guó)家股董事或可理解為經(jīng)國(guó)家股權(quán)支持當(dāng)選的董事，但其并非法定概念，不免引起歧義。例如在有限責(zé)任公司，公司資本并未劃分為股份，無(wú)所謂國(guó)家股；而在股份有限公司，國(guó)家持有的股份實(shí)際上也摻雜了非國(guó)有資本成分。故從持股主體看，將國(guó)家股董事稱為政府董事或許更為恰當(dāng)。但我們不能僅賦予其政府董事之名而忽視其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。由上文可知，域外政府董事實(shí)質(zhì)為公務(wù)董事，我國(guó)的國(guó)家股董事實(shí)際上也不例外。此外，該論提出的政府董事雙重代理法律地位存疑：代理的前提是存在兩個(gè)主體，但政府董事作為公司法人機(jī)關(guān)成員，基于其董事身份的私法人格已被公司吸收，因公司獨(dú)立人格的阻隔，國(guó)家股東與政府董事之間無(wú)法建立代理關(guān)系；若繞開(kāi)公司這一獨(dú)立法人實(shí)體，二者另行簽訂國(guó)家股權(quán)委托代理契約，則政府董事可能因該代理事項(xiàng)而有違對(duì)公司的忠實(shí)義務(wù)，而且國(guó)家股權(quán)內(nèi)容非常豐富，政府董事在董事會(huì)中代理國(guó)家股權(quán)也難以實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，該雙重代理定位將使政府董事處于尷尬境地，當(dāng)國(guó)家股東與公司整體利益不一致時(shí)，其將無(wú)所適從?？梢?jiàn)，單從私法的邏輯難以解釋國(guó)家股董事即為政府董事，也難以揭示政府董事的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及其特殊法理。

四、我國(guó)政府董事概念之重構(gòu)

域外政府董事實(shí)質(zhì)為公務(wù)董事，同時(shí)作為公司法上的董事存在，我國(guó)國(guó)資委委派或推選的董事實(shí)際上與其類似。但我國(guó)學(xué)界對(duì)政府董事的認(rèn)識(shí)不盡一致，相關(guān)界定僅體現(xiàn)了其某一方面特征，難以揭示其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵及全貌。對(duì)此，我們當(dāng)基于我國(guó)國(guó)情并借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，重新界定我國(guó)的政府董事。

（一）我國(guó)的政府董事當(dāng)限定為國(guó)家股權(quán)董事

1.國(guó)家股權(quán)為政府董事進(jìn)入董事會(huì)提供了權(quán)利基礎(chǔ)。

政府董事作為國(guó)家股東提名的董事，其提名的基礎(chǔ)在于國(guó)家股權(quán)。域外立法與實(shí)踐也表明，政府董事以國(guó)家股權(quán)支持當(dāng)選為慣例，以政府特別法令直接任命為例外（僅存在于承擔(dān)公共任務(wù)的私企）。我國(guó)嚴(yán)格依照《公司法》的規(guī)定，通過(guò)國(guó)家股權(quán)支持推選董事，該類董事與域外政府董事沒(méi)有實(shí)質(zhì)差異。在我國(guó)，國(guó)家股權(quán)董事之所以為政府董事，不僅是因其由政府提名，而且是因其承擔(dān)著《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及國(guó)資委相關(guān)行政性規(guī)范賦予的公務(wù)職責(zé)。在當(dāng)前國(guó)資經(jīng)營(yíng)三級(jí)體制下，將國(guó)家股權(quán)董事明確為政府董事，有利于將政府董事延伸至所有含國(guó)家股權(quán)的公司，確保政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。值得注意的是，當(dāng)前國(guó)資委委派的外部董事，其產(chǎn)生依據(jù)是國(guó)資委行政性規(guī)范而不是《公司法》，其相關(guān)職能定位也與公司中本就存在的國(guó)家股權(quán)董事及監(jiān)事職能交叉，故我們當(dāng)在符合《公司法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，將其納入國(guó)家股權(quán)董事范圍，即其也當(dāng)以國(guó)家股權(quán)支持委派或推選，以適應(yīng)國(guó)企混合所有制改革的需要。此外，需要明確的是，既然政府董事是基于國(guó)家股權(quán)委派或推選，那么當(dāng)前各級(jí)政府及其國(guó)資委設(shè)立的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司及其轉(zhuǎn)投資的子公司（含混合所有制子公司），當(dāng)然存在國(guó)家股權(quán)董事即政府董事；而對(duì)于混合所有制子公司再轉(zhuǎn)投資的公司，因該轉(zhuǎn)投資資產(chǎn)包含了非國(guó)有成分，其對(duì)轉(zhuǎn)投資公司推選的董事當(dāng)不是政府董事。

2.國(guó)家股權(quán)的全民性為政府董事提供了權(quán)力來(lái)源。

國(guó)家股權(quán)源自國(guó)家的出資，而國(guó)家的出資源自全民所有的財(cái)產(chǎn)即國(guó)有財(cái)產(chǎn)。雖然國(guó)有財(cái)產(chǎn)一旦轉(zhuǎn)化為國(guó)家股權(quán)，在《公司法》上表現(xiàn)為一種私權(quán)利，但國(guó)家股權(quán)的行使基于其資產(chǎn)來(lái)源上的全民性，不可避免地受到一定的公法約束。例如從權(quán)利主體看，國(guó)資委作為代表政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，對(duì)政府負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督；從權(quán)利客體來(lái)看，國(guó)家股權(quán)的形成、轉(zhuǎn)讓或消滅，往往須經(jīng)政府批準(zhǔn)；從權(quán)利內(nèi)容上看，基于國(guó)家股權(quán)的資產(chǎn)收益、參與企業(yè)重大決策和選擇管理者等權(quán)利，均受到一定的公法限制。既然國(guó)家股權(quán)的行使涵蓋了諸多公法因素，而國(guó)資委只能通過(guò)股東（大）會(huì)行使其股東權(quán)，那么其公法上的企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)，就只能通過(guò)其機(jī)構(gòu)公職人員及其委派或推選的董事及監(jiān)事行使。其中，政府董事在董事會(huì)中行使公司經(jīng)營(yíng)決策權(quán)并監(jiān)督經(jīng)理層執(zhí)行，政府監(jiān)事則在監(jiān)事會(huì)中對(duì)含政府董事在內(nèi)的董事會(huì)成員及其經(jīng)理層實(shí)施監(jiān)督。政府董事與政府監(jiān)事在《公司法》上的職權(quán)與普通董事監(jiān)事無(wú)異，但其代表國(guó)資委行使的企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督權(quán)，表面上來(lái)自《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》與國(guó)務(wù)院及其國(guó)資委相關(guān)行政性規(guī)范，實(shí)質(zhì)上則源自國(guó)家股權(quán)的全民性。

3.國(guó)家股權(quán)的公共性決定了政府董事的職能定位。

國(guó)家股權(quán)資產(chǎn)來(lái)源上的全民性決定了其行使目標(biāo)的公共性，其總是與一定的政策目標(biāo)或其他公共目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。例如在自然壟斷性領(lǐng)域，國(guó)家股權(quán)的運(yùn)營(yíng)是為了提供公共產(chǎn)品與服務(wù)；在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，國(guó)家股權(quán)的運(yùn)營(yíng)則要兼顧引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、執(zhí)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策等公共性目標(biāo)。國(guó)家股權(quán)的公共性目標(biāo)主要體現(xiàn)在我國(guó)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、國(guó)務(wù)院國(guó)資委部門規(guī)章及系列行政性文件。這些公共性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，一方面，有賴于國(guó)資委等履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)及政府相關(guān)部門的實(shí)施；另一方面，有賴于企業(yè)微觀層面政府董事及政府監(jiān)事的具體落實(shí)?？梢哉f(shuō)，國(guó)資委承擔(dān)的公法性職責(zé)，最終延伸到其委派到國(guó)企的政府董事及政府監(jiān)事身上，二者分別在董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中履行職責(zé)。而追根溯源，政府董事公法上的職能定位，仍源自國(guó)家股權(quán)的公共性。

（二）我國(guó)的政府董事當(dāng)定位為非管理層董事①

1.我國(guó)政府董事定位為非管理層董事的公法考量。

如前所述，在我國(guó)現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以及國(guó)務(wù)院國(guó)資委相關(guān)部門規(guī)章與行政性文件中，國(guó)資委及其委派或推選的董事承擔(dān)著系列公務(wù)性職責(zé)。具體到政府董事而言，其作為國(guó)資委委派或推選的公務(wù)代表，受托在企業(yè)中承擔(dān)企業(yè)投資監(jiān)管、企業(yè)執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算及企業(yè)遵守國(guó)有資產(chǎn)管理規(guī)范等方面的監(jiān)督職責(zé)。同時(shí)，政府董事負(fù)有將其履職情況及時(shí)向國(guó)資委報(bào)告并接受其監(jiān)督的義務(wù)，國(guó)資委還依法對(duì)政府董事進(jìn)行年度與任期考核并據(jù)此決定其獎(jiǎng)懲?？梢?jiàn)，基于政府董事承擔(dān)著企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督之公務(wù)職責(zé)及其潛在的公職身份，其當(dāng)僅在董事會(huì)中履行公務(wù)職責(zé)，避免因擔(dān)任經(jīng)理層職務(wù)而淪為企業(yè)內(nèi)部人，妨礙其監(jiān)督職能的發(fā)揮。

2.我國(guó)政府董事定位為非管理層董事的私法考量。

國(guó)家股權(quán)董事作為政府董事，在公司董事會(huì)中實(shí)際發(fā)揮著雙重職能：一方面，是基于其公法上的企業(yè)國(guó)資經(jīng)營(yíng)監(jiān)督職能；另一方面，是基于其《公司法》上的董事經(jīng)營(yíng)決策職能及對(duì)經(jīng)理層的監(jiān)督職能。政府董事在《公司法》上的職能定位有助于其公法上監(jiān)督職能的發(fā)揮，即通過(guò)參與董事會(huì)決策并監(jiān)督經(jīng)理層執(zhí)行，預(yù)防國(guó)企經(jīng)營(yíng)偏離國(guó)資經(jīng)營(yíng)方向、避免企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)流失等。在當(dāng)前國(guó)企混合所有制改革的背景下，將政府董事定位為非管理層董事更具重要意義，如此既落實(shí)了其公法上的監(jiān)督職責(zé)，又實(shí)現(xiàn)了其公務(wù)行為與具體經(jīng)營(yíng)行為的有效隔離。至于為提高公司經(jīng)營(yíng)績(jī)效，非國(guó)家股東推選的市場(chǎng)化的董事?lián)喂芾韺佣赂鼮楹线m，政府董事與非國(guó)家股東推選的董事相互配合，相得益彰，有利于國(guó)家股東與非國(guó)家股東協(xié)作雙贏。此外，之所以將政府董事界定為非管理層董事而不是所謂的外部董事，是為了將其與當(dāng)前國(guó)資委委派的外部董事區(qū)別開(kāi)來(lái)，后者是國(guó)資委基于行政權(quán)在國(guó)家股權(quán)董事之外另行委派的公務(wù)董事，與公司治理機(jī)制不盡相容。為符合《公司法》上的規(guī)定并適應(yīng)國(guó)企混合所有制改革的需要，我們有必要將其改造為《公司法》上的非管理層董事，從而在《公司法》范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)二者的轉(zhuǎn)化。

3.我國(guó)政府董事定位為非管理層董事的現(xiàn)實(shí)考量。

國(guó)資委基于國(guó)家股權(quán)提名的董事候選人當(dāng)選為公司董事后，在董事會(huì)內(nèi)部如何分工純屬公司內(nèi)部事務(wù)。為實(shí)現(xiàn)政府董事監(jiān)督之公務(wù)職責(zé)與具體經(jīng)營(yíng)事務(wù)的隔離，國(guó)資委可通過(guò)作為公司“憲法”的公司章程，規(guī)定政府董事非管理層董事的角色定位。此外，股東（大）會(huì)在選舉董事會(huì)成員之時(shí)，也可事先確定政府董事的職責(zé)范圍。而國(guó)資委作為代表政府履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，有權(quán)發(fā)布相關(guān)行政性規(guī)范，將其委派或推選的董事限定為非管理層董事②。 基于上述理由，將政府董事定位為非管理層董事具有現(xiàn)實(shí)可行性。

（三）我國(guó)的政府董事當(dāng)兼具公私法雙重身份

1.我國(guó)政府董事兼具公私法雙重身份有域外經(jīng)驗(yàn)可借鑒。

我國(guó)政府董事作為國(guó)企董事會(huì)成員，自然具有公司董事的私法身份。與此同時(shí)，其作為代表國(guó)資委（政府）履行公務(wù)職責(zé)的董事，還當(dāng)具有公職身份。域外立法與實(shí)踐表明，政府董事往往兼具公職身份。據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織調(diào)查，目前其成員國(guó)英國(guó)、加拿大、墨西哥、法國(guó)、德國(guó)、奧地利、比利時(shí)、巴西、捷克、芬蘭、希臘、匈牙利、波蘭、斯洛伐克、西班牙、瑞士、土耳其等國(guó)均存在政府委派的公職董事[16]。在其他國(guó)家，例如新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓、越南、立陶宛、阿根廷等國(guó)也均存在公職董事[17]。而各國(guó)為何要賦予政府董事公職身份？正如國(guó)外學(xué)者所言：“除了便利其履行公務(wù)職責(zé)外，還有一個(gè)重要原因，即國(guó)企公司化的背后，國(guó)企及其官員往往隱藏著逃避公法規(guī)制的愿望。”[18]故我們有必要借鑒域外有益經(jīng)驗(yàn)，明確我國(guó)政府董事的公職身份，防止其因處于企業(yè)環(huán)境而遁入私法，以加強(qiáng)對(duì)其監(jiān)管并保障其公務(wù)職責(zé)的履行。

2.我國(guó)政府董事兼具公私法雙重身份有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及法律路徑。

（1）我國(guó)政府董事實(shí)際上均具潛在的公職身份。

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)為確立國(guó)企的市場(chǎng)主體地位，取消了國(guó)企的行政級(jí)別，但并未取消國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)（含國(guó)家股權(quán)董事）的行政級(jí)別，其作為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，仍然按照干部管理權(quán)限納入各級(jí)黨委組織部門管理。究其原因，從路徑依賴的角度看，我國(guó)國(guó)企原本就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，即使在國(guó)企公司化改制后，其治理機(jī)制也不可能完全脫離其原有模式。路徑依賴?yán)碚摫砻鳎骸耙粋€(gè)國(guó)家在任何時(shí)間點(diǎn)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)模式都部分依賴于它之前的模式，而一個(gè)國(guó)家的國(guó)企治理機(jī)制將由該國(guó)的社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)背景形成?！盵19]故我國(guó)的政府董事具公職身份有其必然性，只不過(guò)我國(guó)出于國(guó)企市場(chǎng)化的考慮將之隱藏于內(nèi)?？傊?，當(dāng)前我國(guó)政府董事潛在的公職身份為其在法律上得以明確提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。（2）我國(guó)政府董事公職身份具有法律上的可行路徑。

在公司法上，國(guó)資委作為股東委派或推選國(guó)家股權(quán)董事是其法定權(quán)利，至于該董事是否為公務(wù)員則在所不問(wèn)，只要其滿足《公司法》上董事任職條件即可。而在我國(guó)《公務(wù)員法》上，則明確了公務(wù)員職位分類及其轉(zhuǎn)任、調(diào)任、聘任等制度，這為我國(guó)賦予政府董事公職身份創(chuàng)造了條件。例如該法第十六條規(guī)定，公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類，對(duì)于具有職位特殊性需要單獨(dú)管理的，可以增設(shè)其他類別?？梢?jiàn)，政府董事職位的特殊性完全符合公務(wù)員職位分類要求，具備對(duì)其按公務(wù)員管理的可能性。又如該法第六十九條、第七十條規(guī)定，公務(wù)員可以與國(guó)有企業(yè)中從事公務(wù)的人員交流，交流方式包括轉(zhuǎn)任和調(diào)任，這實(shí)際上又提供了公務(wù)員與政府董事雙向交流的途徑。再如根據(jù)該法第十六章對(duì)聘任制公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定，政府機(jī)關(guān)可對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位實(shí)行聘任制，通過(guò)聘任合同約定雙方的權(quán)利義務(wù)、職位及職責(zé)、違約責(zé)任等，合同期限一至五年并實(shí)行協(xié)議工資制，政府機(jī)關(guān)依據(jù)《公務(wù)員法》和聘任合同對(duì)其進(jìn)行管理。可見(jiàn)，聘任制公務(wù)員完全契合了政府董事的職位要求，便于作為政府組成部門的國(guó)資委從市場(chǎng)上選聘專業(yè)人士擔(dān)任政府董事，其聘期可與公司董事任期一致，而協(xié)議工資制則滿足了市場(chǎng)專業(yè)人士的薪酬要求。此外，從市場(chǎng)上選聘政府董事，克服了現(xiàn)職公務(wù)員擔(dān)任政府董事人員儲(chǔ)備及專業(yè)素質(zhì)之不足，而將其納入聘任制公務(wù)員管理，則賦予了其公職身份，由此其當(dāng)對(duì)國(guó)家負(fù)有公法上的忠實(shí)與勤勉義務(wù)，在政府董事職位上勤勉盡責(zé)。

3.我國(guó)政府董事兼具公私法雙重身份的沖突可有效解決。

盡管我國(guó)政府董事應(yīng)當(dāng)具備且可以具備公職身份，但其畢竟處于國(guó)企這一商事主體法人機(jī)關(guān)內(nèi)部，其雙重身份可能導(dǎo)致其公私法上角色的沖突。為有效協(xié)調(diào)其可能的沖突，我們可從以下幾個(gè)方面入手。

（1）通過(guò)公司章程對(duì)政府董事雙重身份的沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。

公司章程作為股東共同制定的公司“憲法”，可對(duì)公司事務(wù)作出最權(quán)威的規(guī)定。國(guó)資委作為國(guó)有公司獨(dú)資股東或控股股東，完全可以借助這一軟法，在不違反《公司法》強(qiáng)制性規(guī)定的情形下，行使其章程制定權(quán)和修改權(quán)，通過(guò)公司章程協(xié)調(diào)政府董事雙重身份可能的沖突。具體來(lái)講：一是明確公司的經(jīng)營(yíng)范圍和宗旨，使公司目標(biāo)與政府目標(biāo)相一致，減少政府董事公私法上目標(biāo)的沖突；二是限定政府董事的角色定位，禁止其擔(dān)任經(jīng)理層職務(wù)，僅在董事會(huì)中履行監(jiān)督職責(zé)，類似于目前國(guó)資委委派的外部董事的角色；三是規(guī)定董事會(huì)的議事規(guī)則與程序，對(duì)重大事項(xiàng)的決策提交含國(guó)資委在內(nèi)的股東（大）會(huì)批準(zhǔn)，從而借助《公司法》上的正當(dāng)程序，消解政府董事雙重身份可能帶來(lái)的沖突。

（2）通過(guò)影子董事責(zé)任制度減少國(guó)資委對(duì)政府董事的不當(dāng)干預(yù)。

影子董事是英國(guó)公司法上的概念，其是指“雖然不是公司董事，但能夠指揮董事按其意愿進(jìn)行公司決策或管理的人”。[20]英國(guó)公司法將董事劃分為三種基本類型：一是經(jīng)適當(dāng)程序任命的選任董事；二是不經(jīng)任命就行使董事職能的事實(shí)董事；三是通過(guò)向選任董事下達(dá)指令間接控制公司的影子董事。鑒于董事在公司管理中扮演的重要角色，所有類型的董事所行使的權(quán)力，都應(yīng)通過(guò)董事職責(zé)與義務(wù)加以規(guī)制[21]。影子董事的構(gòu)成要件：公司有選任的董事；影子董事指示選任董事從事公司行為；該董事接受了指令；該董事習(xí)慣于接受影子董事的指令[22]。從我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，國(guó)資委雖然不是公司董事，但其利用對(duì)國(guó)家股權(quán)董事的實(shí)際控制來(lái)實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)或經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因此，國(guó)資委控制其董事的行為與影子董事類似。立法創(chuàng)設(shè)影子董事責(zé)任制度，就是在國(guó)資委符合影子董事的構(gòu)成要件時(shí)，將其視為普通董事，要求其承擔(dān)董事的責(zé)任和義務(wù)。如此一來(lái)，迫使國(guó)資委嚴(yán)格區(qū)分其行政行為與股東行為，也使政府董事清晰地認(rèn)識(shí)到，何時(shí)應(yīng)當(dāng)服從國(guó)資委的指令，何時(shí)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立判斷，從而有效緩解其雙重身份可能帶來(lái)的沖突。

（3）通過(guò)國(guó)家民事賠償制度防止國(guó)資委行政權(quán)的濫用。

當(dāng)國(guó)資委的行為符合影子董事的構(gòu)成要件時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償責(zé)任。而國(guó)資委與國(guó)家（政府）之間，在公私法上均為代表與被代表關(guān)系，其民事責(zé)任也當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)，故需確立國(guó)家民事賠償制度使其責(zé)任落到實(shí)處，以有效遏制其權(quán)力沖動(dòng)。在當(dāng)前我國(guó)依法治國(guó)、依法行政的背景下，強(qiáng)大的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制將使國(guó)資委及其官員不得不謹(jǐn)慎行使權(quán)力，使政府董事免受其違法行政指令之困擾。如此，政府董事既能夠在董事會(huì)這一平臺(tái)依法履行其公務(wù)職責(zé)，又能夠履行其公司董事私法上的義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)政府董事應(yīng)有之功能。

注釋：

① 非管理層董事即非經(jīng)理層團(tuán)隊(duì)成員的董事。本文之所以不使用外部董事或非執(zhí)行董事等類似概念，是因?yàn)槎咴诠痉ɡ碚撋先源嬖谄缌x。例如，外部董事和非執(zhí)行董事通?？苫Q使用，但實(shí)際上外部董事是指非本公司員工擔(dān)任的董事（含獨(dú)立董事），而非執(zhí)行董事則可能包括內(nèi)部職工董事。此外，國(guó)務(wù)院國(guó)資委所指的外部董事，則是由國(guó)資委選聘非本公司員工的外部人員擔(dān)任、不負(fù)責(zé)公司執(zhí)行層事務(wù)、薪酬由國(guó)資委確定并由所任職公司支付的董事。顯然，上述概念均不符合政府董事首先是作為國(guó)家股權(quán)董事的基本內(nèi)涵，故本文將其共性抽離出來(lái)即均未擔(dān)任經(jīng)理層職務(wù)而稱之為非管理層董事。

② 華盛頓大學(xué)法學(xué)院克拉克教授認(rèn)為，可以將非管理層董事界定為外部管制的執(zhí)行者。在這種情況下，有關(guān)的行為標(biāo)準(zhǔn)將由外部制定而不是由非管理層董事自己制定，他們可幫助實(shí)施這些標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)多種方式實(shí)現(xiàn)：通過(guò)在董事會(huì)行使投票權(quán)，促使公司采取的行動(dòng)符合這些規(guī)定；利用他們獲取信息的途徑，提醒政府當(dāng)局公司遵守或不遵守規(guī)定的情況。參見(jiàn)： Clarke D C.Setting the record straight： Three concepts of the independent director. The George Washington University Law School Public Law and Legal Theory Working Paper， No.199.2006（3）：5-8. http：//ssrn.com/abstract=892037.

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（責(zé)任編輯：王鐵軍）

Analysis and Reconstruction of the Concept

of Government Director

JIANG Ke1，2，LI Hang1

（1.Law School， Hunan University of Technology and Business，Changsha，Hunan 410205， China；

2. Law School， Hunan University， Changsha，Hunan 410082， China）

Abstract：“Government directors” are directors appointed by the state to perform public duties on the board of directors of state-owned enterprises （SOEs） or private enterprises with public missions， based on equity or special legislation， and are commonly found in countries around the world. In recent years， scholars in China have also put forward the concept of government directors， but the relevant representative views only reflect a certain aspect of government directors， and it is difficult to reveal its substantive connotation and the whole picture. Taking an overview of the legislation and practice of government directors in various countries， and taking into account Chinas national conditions， government directors in China should be state equity directors， non-management directors and both public and private law directors， so that they can perform their functions as government directors， prevent the loss of state-owned assets of enterprises and guarantee the realization of governmental objectives of state-owned enterprises， thus providing institutional guarantee for the current mixed ownership reform of state-owned enterprises in China.

Key words：government director; dual personality；functional positioning; public identity

收稿日期： 2022-11-01

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（15BFX169），湖南省研究生科研創(chuàng)新項(xiàng)目（CX20211157）

作者簡(jiǎn)介： 蔣 科（1970—），男，湖南洪江人，博士，湖南工商大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向：民商法。