城市邊緣社區(qū)三治融合中的法治：功能、挑戰(zhàn)與優(yōu)化

摘? 要：法治作為三治融合治理體系的關(guān)鍵要素，是對自治、德治起到程序保障和矯正保障作用的“控制系統(tǒng)”?？疾霱社區(qū)的治理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，城市邊緣社區(qū)的法治實(shí)踐面臨法治參與主體積極性缺乏、法治方式運(yùn)用有限和法治規(guī)范體系銜接不足的挑戰(zhàn)。這主要是城市邊緣社區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)弱、居民異質(zhì)性強(qiáng)和事務(wù)行政性強(qiáng)等特點(diǎn)導(dǎo)致治理資源匱乏的外在因素，以及法治與自治、德治之間存在緊張關(guān)系的內(nèi)在因素共同作用的結(jié)果。基于此，強(qiáng)化法治參與主體的激勵機(jī)制、細(xì)化法治方式解紛的治理過程、深化法治規(guī)范體系的拓補(bǔ)銜接應(yīng)當(dāng)成為城市邊緣社區(qū)三治融合中法治的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：三治融合；城市邊緣社區(qū)；法治；社區(qū)治理

黨的二十大報(bào)告從促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快建設(shè)法治社會、完善社會治理體系等多個維度，對城市社區(qū)治理提出了“打造宜居、韌性、智慧城市” [1]32，“提升社會治理法治化水平”[1]42，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”[1]54等要求。這升華了自黨的十九大以來形成的“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”理論思想，也對《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》中“堅(jiān)持法治、德治、自治相結(jié)合”，“以良法促進(jìn)社會建設(shè)、保障社會善治”的法治社會建設(shè)戰(zhàn)略提出了新要求。理論方面，隨著“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的抽象提煉，以及對“肥西模式”和“宜都模式”等典型案例的歸納總結(jié)，健全三治融合治理體系已經(jīng)成為基層社會實(shí)現(xiàn)良法善治的必由之路。其中，法治既作為三治融合的關(guān)鍵要素存在，也成為評價社區(qū)治理成效的重要指標(biāo)。實(shí)踐方面，城市的基層社會具有豐富的現(xiàn)實(shí)景象，其治理面對的是不均衡發(fā)展的差異化社區(qū)，其中的法治也面臨著異質(zhì)化情境造成的挑戰(zhàn)。畢竟，法治不僅應(yīng)當(dāng)在抽象意義上作為三治融合的一種治理方式被重視，更需要在具體場域中作為三治融合的重要目標(biāo)被實(shí)現(xiàn)。

作為法治情境的城市社區(qū)，以空間區(qū)位和居民社會關(guān)系特征為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為以商品房社區(qū)為代表的主流社區(qū)，以及與之存在明顯區(qū)隔的、位于邊緣劣勢地帶的、由弱勢群體構(gòu)成的邊緣社區(qū)。盡管“城市邊緣社區(qū)”作為一個學(xué)術(shù)概念因在不同學(xué)科領(lǐng)域被廣泛使用而出現(xiàn)內(nèi)涵約化和外延泛化的趨勢，但“空間隔離、社會脆弱性、被污名化和社會排斥、權(quán)利弱勢構(gòu)成城市邊緣社區(qū)的區(qū)別性特征” [2]仍然是理論上對城市邊緣社區(qū)最基本的共識。城市邊緣社區(qū)與主流社區(qū)的區(qū)別性特征決定了其治理資源相對匱乏，必然對社區(qū)法治與自治、德治相融合的治理體系造成挑戰(zhàn)，成為城市基層社會治理的短板。因此，本文聚焦城市邊緣社區(qū)三治融合中的法治，嘗試對其功能定位、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及優(yōu)化路徑展開研究，以期對實(shí)現(xiàn)城市邊緣社區(qū)的良法善治有所裨益。

一、分析框架：法治在城市邊緣社區(qū)三治融合中的功能定位

三治融合無論是作為一種具有實(shí)踐品格的整體性方法論，還是作為具有理論價值的分析性理論框架，法治在其中的功能定位始終是最核心的問題之一。具體到城市邊緣社區(qū)，如何理解法治在三治融合治理體系中的功能定位，是展開研究的基礎(chǔ)。

（一）法治作為三治融合治理體系的關(guān)鍵要素

在要素論視角下，三治融合是一個有機(jī)的整體性治理體系，包括主體、方式和規(guī)范等諸多要素，而不僅僅是作為治理方式的自治、法治和德治的簡單組合。其中，法治是承上啟下的制度安排，發(fā)揮著實(shí)現(xiàn)自治并通往德治的制度保障功能，構(gòu)成了自治與德治的行動框架[3]。作為三治融合治理體系的關(guān)鍵要素，法治即“良法善治”，除了應(yīng)當(dāng)從“良法”的角度將其視作依據(jù)法律規(guī)范進(jìn)行治理的方式和過程外，也應(yīng)當(dāng)從“善治”的角度將其理解為具備獨(dú)立治理能力的、由法治參與主體和規(guī)范體系共同形塑的治理機(jī)制。

就法治參與主體而言，三治融合中的法治強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同治理。一方面，吸納了本土資源的現(xiàn)代法治具有民主的基因，與自治共享民主協(xié)商的決策機(jī)制，并為城市基層社會的全過程人民民主提供正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)正義的制度保障；另一方面，傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化的當(dāng)代法治具有良善的氣質(zhì)，與德治同具追求政治上共同善的精神內(nèi)核，并為城市基層社會的公眾參與政治過程提供穩(wěn)定性和長效性的制度支撐。理論上，有學(xué)者提出“鄉(xiāng)土法杰”的概念[4]，認(rèn)為其“在地化”和“現(xiàn)代性”為鄉(xiāng)村法治化建設(shè)提供了有效路徑[5]。這雖然闡明了三治融合中法治的關(guān)鍵參與主體及其在基層社會法治化建設(shè)中的重要地位，但是對法治參與主體形成的多元共治結(jié)構(gòu)揭示不足。本文認(rèn)為，在城市邊緣社區(qū)這樣的基層社會，法治是多元主體共同參與形成的一種協(xié)同治理形態(tài)。

就法治的規(guī)范體系而言，三治融合中的法治秉持法律多元主義的立場。法治不能被簡單地理解為通過國家法律的社會控制，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注法治的“微觀生長機(jī)制”[6]。相較于宏觀層面的國家治理，在微觀層面的基層社會治理，尤其是政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源相對匱乏的城市邊緣社區(qū)治理，法治并非唯一重要的治理要素，其必須與自治和德治相結(jié)合，形成三治融合的治理體系。相應(yīng)地，作為治理依據(jù)的規(guī)范體系必然由兩個相互結(jié)合的部分構(gòu)成：一是國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律，即“國家法”或者說“正式規(guī)范”；二是通過共同體決議或行為人協(xié)議創(chuàng)設(shè)的公約或者法律性契約，即“民間法”或者說“非正式規(guī)范”[7]。理想狀態(tài)下，正式規(guī)范與非正式規(guī)范有序且有效地銜接為一個完備體系，并且作為社會的一個重要子系統(tǒng)存在。然而，實(shí)踐情境中二者存在復(fù)雜的互動關(guān)系，處于長期的調(diào)適狀態(tài)。

（二）法治作為三治融合治理體系的“控制系統(tǒng)”

在關(guān)系論視角下，三治融合是一個自治、法治和德治基于各自不同功能，通過分工合作式互動形成的融合性治理體系。中央發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》將三治融合的功能關(guān)系表述為“自治為基、法治為本、德治為先”，突出了法治的權(quán)威性和根本性。法治的權(quán)威性意味著國家治理和社會治理都應(yīng)當(dāng)以法律為治理的正當(dāng)性來源，以法治為達(dá)成“善治”的公共權(quán)威，自治和德治的具體手段和整體過程均不得違反法律的原則和規(guī)則。法治的根本性意味著國家治理和社會治理必須將法律作為治理的決定性依據(jù)，將法治作為判定“善治”的最終準(zhǔn)據(jù)，自治和德治的目標(biāo)導(dǎo)向和價值追求均不能違背法治的精神和理念。這是關(guān)于法治在三治融合中應(yīng)然地位的政策性表達(dá)，反映出黨和國家對于三治融合中法治功能定位的一般性要求與整體性期望。

與政策性表達(dá)的唯一性不同，由于理論上的學(xué)科知識體系差別和實(shí)踐中的資源稟賦條件不同，三治融合中法治所處的關(guān)系結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出豐富多彩的樣態(tài)。例如，“以自治為基礎(chǔ)、以法治為原則、以德治為特色”[8]，“自治是基礎(chǔ)，法治是邊界和保障，德治是較高追求”[9]。部分學(xué)者嘗試將這些關(guān)系結(jié)構(gòu)模式化，總結(jié)出以“組合框”理論為代表的結(jié)構(gòu)整合論[10]、以“箱式治理”結(jié)構(gòu)為代表的結(jié)構(gòu)功能論[11]、以“指數(shù)”三維模型為代表的系統(tǒng)協(xié)同論[12]等觀點(diǎn)。其中，系統(tǒng)協(xié)同論頗具理論張力，其認(rèn)為三治融合并非自治、法治和德治的簡單相加或組合，而是具有“乘數(shù)效應(yīng)”，可以用公式“自治中有法治和德治×法治中有自治和德治×德治中有自治和法治=善治”表達(dá)[12]。但是，從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，法治與自治、德治相融合是否具有“乘數(shù)效應(yīng)”值得懷疑。既有研究提出的關(guān)于三治融合中法治功能定位的理論觀點(diǎn)尚存一些修補(bǔ)的空間。

本文認(rèn)為，法治在與自治、德治相融合的動態(tài)過程中，除了作為一種具有剛性的約束框架起到基本的托底功能外，也在不斷調(diào)試自身的功能定位，生發(fā)出附合于自治過程且吸納德治教化能力的柔性治理氣質(zhì)。這反映出“三治”在動態(tài)的互動關(guān)系中雖然具備相互促進(jìn)、相互交融、相互協(xié)同的趨勢，但是難以達(dá)到具備“乘數(shù)效應(yīng)”的狀態(tài)。由于法治與自治、德治的作用方向有所差異，作用強(qiáng)度此消彼長，與其將三治理論上融合描述為“算數(shù)乘法”，不如將之解釋為“力的合成”。亦即，若將自治、法治和德治理解為具有方向和程度差異的“力”，則三種治理方式融合形成“合力”的過程不僅存在強(qiáng)化效果，也會產(chǎn)生抵消效應(yīng)。此為法治在城市邊緣社區(qū)三治融合中功能定位的理論分析框架。

在這個分析框架中，如果進(jìn)一步將三治融合的過程視為整個“動力學(xué)系統(tǒng)”，那么法治作為起到規(guī)制作用的控制性力量，無疑是具有合法性保障功能的“控制系統(tǒng)”，為自治和德治提供制度化的程序保障和矯正保障。相應(yīng)地，自治作為起到動員作用的趨使性力量，是三治融合中的“動力系統(tǒng)”，而德治作為起到向?qū)ё饔玫闹敢粤α?，是三治融合中的“?dǎo)航系統(tǒng)”。城市邊緣社區(qū)治理的多元主體互不統(tǒng)屬、存在不同的利益訴求、權(quán)力與資源相對獨(dú)立，甚至有著不同的善治目標(biāo)。這就需要法治為多元主體的協(xié)商民主自治開展提供程序保障，理順各主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、為權(quán)力行使設(shè)定步驟、為資源分配提供方案，設(shè)定良法善治的一般性目標(biāo)。并且，通過法律除偏矯正參與主體的違法行為，借由規(guī)范的自我調(diào)試防止治理實(shí)踐因?yàn)槁窂揭蕾囅萑胫贫取伴]鎖”等制度失靈狀態(tài)[13]，預(yù)防或消除城市邊緣社區(qū)三治融合實(shí)踐中的越軌行為或避責(zé)行為。

二、現(xiàn)實(shí)樣態(tài)：城市邊緣社區(qū)三治融合中的法治實(shí)踐及其挑戰(zhàn)

城市邊緣社區(qū)作為一個描述性概念，是各種與城市主流社區(qū)具備區(qū)別性特征的社區(qū)泛稱。公租房社區(qū)由政府建設(shè)或購買后，面向城市低保戶、新就業(yè)無房職工、外來務(wù)工人員等城市中低收入住房困難群體配租入住形成，是城市邊緣社區(qū)的代表類型。M社區(qū)是2011年4月建設(shè)完成并開始配租入住的大型公租房社區(qū)，在總建筑面積111萬平方米的空間內(nèi)，共有55棟18292套公租房，常住人口約39900人，但是僅有一個居委會、房管中心和物業(yè)管理公司，治理資源無論是就整體還是人均而言，都處于相對匱乏的狀態(tài)。該社區(qū)不僅由于選址偏遠(yuǎn)且建設(shè)集中而產(chǎn)生空間隔離，還因?yàn)榫用袢后w的弱勢而呈現(xiàn)出社會脆弱性，具有城市邊緣社區(qū)的特征。自2018年起，M社區(qū)探索形成了“自治作主體，法治作保障，德治作支撐”的三治融合實(shí)踐模式，并將三治融合作為長期工作目標(biāo)。這為我們通過考察三治融合的現(xiàn)實(shí)樣態(tài)，發(fā)現(xiàn)城市邊緣社區(qū)三治融合中法治面臨的挑戰(zhàn)提供了典型樣本。

（一）城市邊緣社區(qū)三治融合中的法治實(shí)踐

M社區(qū)黨委和居委會在其制定的《年度黨建工作計(jì)劃》和《任期工作目標(biāo)》中將三治融合表達(dá)為“自治作主體，法治作保障，德治作支撐”，其中的法治實(shí)踐以居民對于公租房公平分配、合法使用及依法退出的治理需求為中心，為自治和德治提供制度性保障。

在法治的參與主體方面，M社區(qū)在街道辦事處和住房保障主管部門等外部力量的支持下，將居委會、房管中心和物業(yè)管理公司作為社區(qū)三治融合的“三駕馬車”，通過“三駕馬車”合力齊驅(qū)為社區(qū)居民提供公共法律服務(wù)，并進(jìn)行法律規(guī)制活動。這是M社區(qū)針對其權(quán)利弱勢特點(diǎn)進(jìn)行的法治參與主體力量整合。在進(jìn)行社區(qū)內(nèi)具體的聯(lián)動執(zhí)法和法律服務(wù)時，一般由居委會牽頭召開聯(lián)席會議決策法治活動的方案，房管中心和物業(yè)管理公司在各自的職責(zé)范圍內(nèi)配合居委會進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法保證方案實(shí)施。盡管在公租房分配準(zhǔn)入、使用監(jiān)管、退出執(zhí)法以及相關(guān)糾紛解決等社區(qū)公共事務(wù)治理過程中，住房保障主管部門和法院等外部力量會主導(dǎo)或介入法治活動，但社區(qū)內(nèi)部仍然維持著多元主體合作共治的基本格局。

在法治的運(yùn)用過程方面，M社區(qū)將正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)正義的法治精神貫穿于公租房“申請-使用-退出”的全過程，使社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)治理駛?cè)敕ㄖ诬壍?，既明確了共治共享的協(xié)商式自治開展的程序要求，也框定了崇德向善的引領(lǐng)式德治功用的底線邊界，一定程度上降低了M社區(qū)因?yàn)樯鐣嗳跣栽斐缮鐓^(qū)治理無序的風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前公租房使用退出激勵機(jī)制闕如，無法解決承租人普遍缺乏主動退出意愿的情況下[14]，公租房強(qiáng)制退出的執(zhí)法、司法和守法活動無疑是觀察法治方式運(yùn)用過程的合適窗口。在M社區(qū)，若居委會在住房保障主管部門組織動員的聯(lián)合執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)居民存在違反法律法規(guī)使用公租房的情況，則會與房管中心一起向該居民發(fā)出《核查通知書》，并與物業(yè)管理公司共同核查情況。在查證情況屬實(shí)后，房管中心及時向該居民發(fā)出《解除租賃合同通知書》，要求居民在合理期限內(nèi)退出公租房，并通知居委會在社區(qū)公示欄公告，以發(fā)揮信息公開和法治宣傳的雙重作用。如果該居民逾期拒不退出公租房，由房管中心向當(dāng)?shù)胤ㄔ荷暾垙?qiáng)制執(zhí)行，借助國家司法力量完成強(qiáng)制退出。

在法治的規(guī)范體系方面，M社區(qū)法治實(shí)踐的依據(jù)除了住建部制定的《公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）等正式規(guī)范外，還包括居委會、房管中心和物業(yè)管理公司制定的居民公約、工作細(xì)則和物業(yè)管理規(guī)約等非正式規(guī)范。這體現(xiàn)出與主流社會隔離而作用于微觀法治生長機(jī)制造成的城市邊緣社區(qū)規(guī)范體系差異。就法律效力而言，雖然正式規(guī)范相較于非正式規(guī)范由國家強(qiáng)制保障，對社區(qū)治理活動更具一般性的控制力，但是非正式規(guī)范的可操作性強(qiáng)且直接與社區(qū)各項(xiàng)公共事務(wù)相關(guān)，對社區(qū)治理的約束更具延展性、保障更具充分性。在M社區(qū)，正式規(guī)范起到外源性的“高位控制”和“二階調(diào)整”[15]31作用，非正式規(guī)范則是社區(qū)多元主體經(jīng)過反復(fù)互動和實(shí)踐形成的經(jīng)驗(yàn)性法則，展現(xiàn)出其作為“民間法”的社會性、自發(fā)性和內(nèi)在性特征，可及性更高但規(guī)制力較弱。

（二）城市邊緣社區(qū)三治融合中法治面臨的挑戰(zhàn)

M社區(qū)的三治融合在整體上取得了較好的治理成效，其中法治也發(fā)揮了基本的約束和控制功能。但是，本研究在M社區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示：受訪居民中近半數(shù)不經(jīng)常參與社區(qū)法治活動，仍有三成左右對社區(qū)的公共法律服務(wù)表示不夠滿意。這表明以M社區(qū)為代表的城市邊緣社區(qū)的法治實(shí)踐還面臨一些挑戰(zhàn)，制約了三治融合的治理成效。

一是法治參與主體積極性缺乏。M社區(qū)針對其權(quán)利弱勢特點(diǎn)進(jìn)行的法治參與主體力量整合雖然形成了共治格局，但是難以充分調(diào)動主體的積極性。從科層制的角度來看，社區(qū)黨組織黨建引領(lǐng)下的居委會、房管中心和物業(yè)管理公司作為M社區(qū)三治融合的“三駕馬車”，由于三者的組織性質(zhì)不同、統(tǒng)屬關(guān)系殊異，法治實(shí)踐中常常因?yàn)闄?quán)力和資源的配置而相互掣肘，難以形成有效的自主性合作。三方聯(lián)動執(zhí)法和法律服務(wù)多是由街道辦或住房保障主管部門等上級部門以“專項(xiàng)行動”“領(lǐng)導(dǎo)督辦”的形式從高位推動，存在較為嚴(yán)重的公權(quán)依賴傾向。從居民參與的角度來看，在M社區(qū)這樣的城市邊緣社區(qū)中，居民長期生活在“基層政府督辦——社區(qū)居委會苦干——居民看客”的關(guān)系中[16]，形成了法治活動啟動靠政府、行動隨社區(qū)的“被動參與”心態(tài)，主動參與共建共治共享的權(quán)利意識和責(zé)任意識都較為匱乏。

二是法治方式運(yùn)用有限。盡管M社區(qū)基本上將社區(qū)的各項(xiàng)公共事務(wù)治理均納入法治軌道，但比照法治為自治和德治提供制度化保障的理想定位，實(shí)踐中法治方式的運(yùn)用尚不充分，尤其是在糾紛解決的過程中法治保障不夠彰顯。M社區(qū)的社會脆弱性制約了法治方式運(yùn)用的范圍。其一，對于社區(qū)內(nèi)普遍存在或規(guī)模較大的違法違規(guī)行為，存在“制度退讓”或“法律規(guī)避”的現(xiàn)象，制約了法律除偏的效果。如根據(jù)《辦法》第29條的規(guī)定，承租人拖欠租金累計(jì)達(dá)到6個月以上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制退出，但是實(shí)踐中面對相當(dāng)數(shù)量的居民拖欠租金的情況，M社區(qū)房管中心出于節(jié)省制度成本和避免沖突的考慮，基本不會依法啟動強(qiáng)制退出程序。其二，對于社區(qū)內(nèi)較為復(fù)雜的糾紛，化解能力有所不逮，產(chǎn)生矛盾糾紛積累聚集的問題。如賴租居民拒不騰退公租房時，行政強(qiáng)制執(zhí)行或民事訴訟等法律措施因啟動難、過程長、執(zhí)行慢而少有用武之地，社區(qū)主要依靠專項(xiàng)整治和清退行動等短期化、運(yùn)動式的方案解決[17]，社區(qū)糾紛調(diào)解機(jī)制難以發(fā)揮作用。

三是法治規(guī)范體系銜接不足。以規(guī)范體系的靜態(tài)結(jié)構(gòu)來觀察M社區(qū)三治融合中的法治實(shí)踐，正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間存在較大的縫隙，未能形成一個完備的規(guī)范系統(tǒng)。相較于主流社會，城市邊緣社區(qū)的規(guī)范體系尚不成熟，難以為社區(qū)法治活動提供穩(wěn)定長效的制度支撐。一方面，正式規(guī)范的社會化程度不高，法律規(guī)范未能理順社區(qū)內(nèi)自治事項(xiàng)和行政任務(wù)的關(guān)系，導(dǎo)致非正式規(guī)范難以鏈接到正式規(guī)范；另一方面，非正式規(guī)范的國家化進(jìn)程阻梗，非正式規(guī)范是否符合法律規(guī)定缺乏審查、確認(rèn)或矯正機(jī)制，造成了非正式規(guī)范的合法性危機(jī)。例如，《辦法》對于房管中心是否有權(quán)以及應(yīng)當(dāng)如何與社區(qū)居委會、物業(yè)管理公司開展公租房使用監(jiān)管的聯(lián)動執(zhí)法沒有規(guī)定，M社區(qū)三方聯(lián)動執(zhí)法只能直接依據(jù)三方聯(lián)席會議討論制定的工作細(xì)則進(jìn)行。這不僅導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)公租房的使用監(jiān)管活動欠缺法治化的啟動程序規(guī)范，也造成工作細(xì)則的法律正當(dāng)性不足，實(shí)際上只能以公示、勸說、示范等軟約束方式執(zhí)法，難以應(yīng)對居民長期賴租等復(fù)雜糾紛。

三、理論解析：法治在城市邊緣社區(qū)面臨挑戰(zhàn)的成因分析

城市邊緣社區(qū)法治實(shí)踐面臨挑戰(zhàn)，主要是城市邊緣社區(qū)產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)弱、異質(zhì)性強(qiáng)和行政性強(qiáng)等特點(diǎn)導(dǎo)致治理資源匱乏的外在因素，以及法治與自治、德治之間存在緊張關(guān)系的內(nèi)在因素共同作用的結(jié)果。

（一）城市邊緣社區(qū)特點(diǎn)導(dǎo)致治理資源匱乏

法治作為三治融合治理體系的關(guān)鍵要素，其實(shí)踐成效很大程度上取決于治理單元內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會資源能否支持法治活動的開展，而社區(qū)內(nèi)各種治理資源的分布狀況又由社區(qū)自身的特質(zhì)決定。因此，城市邊緣社區(qū)特點(diǎn)導(dǎo)致的治理資源匱乏是造成其三治融合中的法治面臨挑戰(zhàn)的重要原因。

其一，城市邊緣社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)弱關(guān)聯(lián)特征，社區(qū)內(nèi)的社會資本積累不足?！吧鐣Y本”指社會生活中那些有助于個體行動者更加有效地為共同目標(biāo)而達(dá)成共同行動的要素，如信任、網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范等[18]，是社區(qū)內(nèi)最重要的治理資源。社會資本積累有其規(guī)律，與社區(qū)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度密切關(guān)聯(lián)?；诋a(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與社會黏合度之間呈U形結(jié)構(gòu)[19]，城市邊緣社區(qū)的居民多為臨時租住房屋的城市低收入群體或外來務(wù)工人員，不享有房屋的完全產(chǎn)權(quán)，呈現(xiàn)出一個擁擠的“陌生人社會”特征，處于產(chǎn)權(quán)和社會黏合度俱低的谷底。居民間的社會信任度稀薄，難以形成較為發(fā)達(dá)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社會規(guī)范差，難以形成真正意義上的治理共同體。

其二，城市邊緣社區(qū)的居民及其利益訴求具有強(qiáng)異質(zhì)性，存在較為嚴(yán)重的空間隔離和社會融入問題。城市邊緣社區(qū)與主流社會的隔離將社區(qū)類型與居民所處社會地位之間的關(guān)聯(lián)放大，造成城市邊緣社區(qū)居民及其利益訴求呈現(xiàn)出不同于主流社會的強(qiáng)異質(zhì)性。盡管我國的城市邊緣社區(qū)尚未出現(xiàn)如同圣路易斯市普魯伊特-伊戈公共住房項(xiàng)目那樣淪為“貧民窟”和“犯罪滋生地”的現(xiàn)象，但其面臨越來越嚴(yán)重的社會融入問題已經(jīng)成為不可忽視的客觀情況?？臻g隔離和社會融入問題容易阻斷城市邊緣社區(qū)法治需求的公開表達(dá)和治理資源的有效調(diào)動，產(chǎn)生“孤島效應(yīng)”，與需求匹配的治理資源難以從主流社會有效調(diào)配到城市邊緣社區(qū)內(nèi)。

其三，城市邊緣社區(qū)的公共事務(wù)治理行政性強(qiáng)，強(qiáng)有力和頻繁的行政干預(yù)形成了對公權(quán)高位推動的路徑依賴。城市邊緣社區(qū)因其社會脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)聚集性而成為基層政府和住建部門的重點(diǎn)治理對象，社區(qū)內(nèi)多數(shù)公共事務(wù)治理活動只有借助公權(quán)力高位推動才能有所成效。而這種公權(quán)力高位推動改變社區(qū)內(nèi)法治參與主體的行動邏輯，造成治理活動對公權(quán)力的偏好和對政府資源的依賴。相應(yīng)地，政府輸入資源成為城市邊緣社區(qū)治理資源的主要來源，而且對其他社會資源產(chǎn)生虹吸作用，讓治理資源向公權(quán)力運(yùn)用集中，三治融合及其法治反而缺少治理資源的支持。

（二）法治與自治、德治之間存在緊張關(guān)系

法治是三治融合中起到合法性保障作用的“控制系統(tǒng)”，具備為自治和德治提供程序保障和矯正保障的功能。這就隱含了法治與自治、德治之間除了存在相互促進(jìn)、相互交融、相互協(xié)同的融洽關(guān)系之外，還存在相互制約甚至相互沖突的緊張關(guān)系。這種緊張關(guān)系也導(dǎo)致城市邊緣社區(qū)三治融合中的法治面臨挑戰(zhàn)。

從法治與自治的關(guān)系來看，自治作為三治融合的“動力系統(tǒng)”，是法治所依托的基礎(chǔ)和所附合的主線。然而，自治的主動性與法治的被動性、自治方式的靈活多樣與法治的正當(dāng)程序要求之間張力較大，二者存在相互沖突的可能。一方面，法治依托于自治實(shí)施，治理參與主體如果基于規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)的考慮，出現(xiàn)守法缺乏能動性的問題[3]，自治就可能成為法治有效實(shí)現(xiàn)的阻礙因素；另一方面，法治附合于自治實(shí)施，治理參與主體對公共政策或法律規(guī)范的變通執(zhí)行如果逾越了制度的剛性邊界，自治就會損害法治權(quán)威。實(shí)踐中，M社區(qū)存在的“制度退讓”“法律規(guī)避”現(xiàn)象就是城市邊緣社區(qū)法治與自治內(nèi)在緊張關(guān)系的真實(shí)寫照。當(dāng)公租房的法治化退出通過社區(qū)自治方式實(shí)現(xiàn)時，社區(qū)自治出于節(jié)省制度成本和避免沖突而怠于運(yùn)用法律程序或者有意變通執(zhí)行法律規(guī)定，都會造成法治面臨動力不足的挑戰(zhàn)。

從法治與德治的關(guān)系來看，德治作為三治融合的“導(dǎo)航系統(tǒng)”，不僅與法治相輔相成，也為法治提供了更高要求的倫理道德引領(lǐng)。但是，縱觀法治與德治從“一體”到“分離”再到“結(jié)合”的關(guān)系發(fā)展史，治理者只有謹(jǐn)慎保持德治的自律性與法治的他律性、德治的柔性教化與法治的剛性控制之間的彈性平衡，才能確保善治實(shí)現(xiàn)。二者一旦失衡，法治與德治的沖突就會凸顯：在規(guī)范維度，若自律性的道德規(guī)范取代他律性的法律規(guī)范成為主要的治理依據(jù)，法治就會虛化，既無法在社區(qū)內(nèi)建立起穩(wěn)定的行為預(yù)期，也無法在社區(qū)內(nèi)形成有效的行為約束；在方式維度，若在解紛的過程中過于倚重柔性教化的德治，對剛性控制的法治方式運(yùn)用不充分，法治就會弱化，不僅難以終局性地解紛，也難以維持社區(qū)和諧有序的政治秩序。實(shí)踐中，M社區(qū)三方聯(lián)動執(zhí)法只能直接依據(jù)三方聯(lián)席會議討論制定的工作細(xì)則，以公示、勸說、示范等方式執(zhí)法，難以對賴租居民形成硬約束就是德治與法治失衡的反映。

四、實(shí)踐圖景：城市邊緣社區(qū)三治融合中法治的優(yōu)化路徑

基于上述分析，面對各種挑戰(zhàn)，需要強(qiáng)化法治參與主體的激勵機(jī)制、細(xì)化法治方式解紛的治理過程、深化法治規(guī)范體系的拓補(bǔ)銜接，逐步形成城市邊緣社區(qū)三治融合良法善治的法治實(shí)踐圖景。

（一）強(qiáng)化法治參與主體的激勵機(jī)制

城市邊緣社區(qū)三治融合治理體系建設(shè)的目標(biāo)導(dǎo)向是實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)的良法善治，讓社區(qū)治理既穩(wěn)定有序又充滿活力，保持持續(xù)創(chuàng)新的能力[20]。面對法治參與主體積極性缺乏的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化激勵機(jī)制，激發(fā)多元參與主體的權(quán)利意識和責(zé)任意識，并保持其法治參與積極性，才能將法治附合于自治并充分發(fā)揮法治對自治的程序保障和矯正保障功能，使城市邊緣社區(qū)三治融合保持創(chuàng)新能力。

社區(qū)黨組織和居委會在職能和人員上具有同構(gòu)性，是在社區(qū)內(nèi)提供首批公共法律服務(wù)和組織引導(dǎo)法治活動開展的關(guān)鍵群體，應(yīng)當(dāng)關(guān)注其“政治人”和“經(jīng)濟(jì)人”雙重身份下的需求滿足，從外在物質(zhì)激勵和內(nèi)在精神激勵兩個維度強(qiáng)化激勵機(jī)制。一方面，借由科層制的資源和權(quán)力傳遞關(guān)系，優(yōu)化與城市邊緣社區(qū)需求相匹配的治理資源供給和調(diào)配制度，明確公權(quán)力干預(yù)和自治權(quán)利行使的資源運(yùn)用界限，強(qiáng)化治理資源導(dǎo)入帶來的物質(zhì)激勵；另一方面，立足社區(qū)黨組織和居委會的政治地位，健全基層法治過程中的責(zé)任機(jī)制，既要健全問責(zé)機(jī)制以強(qiáng)化對社區(qū)黨政權(quán)力的控制和監(jiān)督，也應(yīng)建立容錯機(jī)制為社區(qū)黨組織和居委會保留自主用權(quán)的試錯空間，增強(qiáng)勝任感提升產(chǎn)生的精神激勵。

居民是基層法治最直接、最重要的主體參與者，沒有居民的實(shí)質(zhì)參與就不可能實(shí)現(xiàn)城市邊緣社區(qū)的良法善治。從居民參與法治實(shí)踐的意愿和動機(jī)出發(fā)，應(yīng)當(dāng)從居民個人和社會組織兩個層面強(qiáng)化激勵機(jī)制，激發(fā)居民參與法治的權(quán)利意識和責(zé)任意識。在居民個人層面，應(yīng)當(dāng)建立直接確認(rèn)和保障居民權(quán)益的公共法律服務(wù)體系，為城市邊緣社區(qū)居民表達(dá)訴求和救濟(jì)權(quán)利拓展渠道，增強(qiáng)居民用法的權(quán)利意識和守法的責(zé)任意識；在社會組織層面，應(yīng)當(dāng)通過“公益創(chuàng)投”“組織孵化”和“志愿服務(wù)”等多種形式拓展和培育社會資本，引入政府、高校和企業(yè)等外部力量為城市邊緣社區(qū)居民的自組織提供治理資源支持，激發(fā)居民成規(guī)模、有組織、能動性地參與法治。

物業(yè)管理公司和運(yùn)營機(jī)構(gòu)基于公共服務(wù)提供關(guān)系成為城市邊緣社區(qū)法治實(shí)踐不可忽視的參與者。其在參與法治的過程中，不僅要遵循“委托-代理”的市場邏輯參與公共法律服務(wù)供給，也要按照聯(lián)席、聯(lián)動“合作共治”的政治邏輯參與三治融合中的法治行動。因此，應(yīng)當(dāng)在增加資金支持、稅費(fèi)減免等經(jīng)濟(jì)激勵的同時，建立其公共法律服務(wù)供給效果的標(biāo)準(zhǔn)體系和考核機(jī)制，強(qiáng)化其參與社區(qū)聯(lián)動執(zhí)法的責(zé)任意識。

（二）細(xì)化法治方式解紛的治理過程

相較于社區(qū)內(nèi)其他的公共事務(wù)治理，糾紛化解帶有基層司法活動的性質(zhì)，是消弭社區(qū)內(nèi)主體權(quán)力和治理資源矛盾沖突、緩釋不同治理方式緊張關(guān)系的重要法治手段。因而，法治對自治、德治的程序保障和矯正保障功能，集中體現(xiàn)為法治能夠化解社區(qū)糾紛，從而明確各參與主體的權(quán)責(zé)范圍、調(diào)整治理資源的分配方案，為社區(qū)公共事務(wù)的有效治理提供良法善治的終局性方案。當(dāng)城市邊緣社區(qū)三治融合中的法治對化解社區(qū)糾紛捉襟見肘時，細(xì)化法治方式解紛的治理過程理當(dāng)成為優(yōu)選和根本的因應(yīng)策略。

在流程上，以城市邊緣社區(qū)糾紛化解的難易程度為標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化法治解紛的繁簡分離型程序設(shè)計(jì)。城市邊緣社區(qū)治理資源匱乏的狀況要求其法治解紛不能對所有類型的糾紛都采用統(tǒng)一的程序，而是應(yīng)當(dāng)將簡單糾紛與復(fù)雜糾紛相分離，分別設(shè)計(jì)對應(yīng)的程序，以優(yōu)化治理資源的配置和運(yùn)用。對于簡單糾紛，采取就地調(diào)解、上門調(diào)解等簡易調(diào)解方式，在社區(qū)自治過程中綜合運(yùn)用法治和德治等方式即時解紛，避免用力過猛的法治；對于較為復(fù)雜的糾紛，應(yīng)當(dāng)按照人民調(diào)解程序啟動社區(qū)調(diào)解機(jī)制，在強(qiáng)調(diào)法治剛性約束力的前提下，運(yùn)用行政治理資源，適當(dāng)引入德治的勸說、示范等方式，防止制度退讓或法律規(guī)避損害法治權(quán)威；對于復(fù)雜的糾紛，則需要及時啟動社區(qū)調(diào)解機(jī)制之外的法律程序，避免矛盾糾紛積累聚集。

在結(jié)構(gòu)上，以城市邊緣社區(qū)糾紛化解的效力范圍為依據(jù)，細(xì)化法治解紛的公私合作式制度架構(gòu)。城市邊緣社區(qū)內(nèi)的糾紛包括社區(qū)自治過程中產(chǎn)生并在社區(qū)內(nèi)化解的“自治型糾紛”、行政干預(yù)導(dǎo)致并由公權(quán)力主導(dǎo)解決的“行政型糾紛”、訴諸專業(yè)性的司法裁判者尋求權(quán)利救濟(jì)與糾紛處理的“司法型糾紛”。其中，第一類處于社區(qū)自治的領(lǐng)域內(nèi)，三治融合中的法治能夠獨(dú)立或與德治相結(jié)合化解；后兩類則是外部力量干預(yù)前者而衍生出的糾紛類型，超越了社區(qū)自治的界限，其化解需要公法手段與私法手段合作治理[17]。在城市邊緣社區(qū)內(nèi)，對于自治型糾紛應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持私法自治理念，彰顯法治對自治和德治的保障；對于行政型糾紛應(yīng)當(dāng)在界分私法自治與公法規(guī)制的基礎(chǔ)上，將公權(quán)力高位推動社區(qū)法治解紛的方式長期化、常態(tài)化和制度化，形成公私合作式的法治行動結(jié)構(gòu)；對于司法型糾紛應(yīng)當(dāng)在啟動和執(zhí)行的過程中適度引入自治和德治，以靈活的私法手段彌補(bǔ)公法手段存在的啟動難、過程長、執(zhí)行慢等問題，增強(qiáng)法治的柔性治理氣質(zhì)。

（三）深化法治規(guī)范體系的拓補(bǔ)銜接

良法是善治的前提，正式規(guī)范與非正式規(guī)范形成無縫銜接的完備規(guī)范體系是城市邊緣社區(qū)三治融合治理體系理想的秩序基礎(chǔ)。同時，規(guī)范作為社會治理的一種“制度性成就”，“既是原因又是結(jié)果”[15]356。法治規(guī)范體系在社區(qū)治理實(shí)踐中處于長期的調(diào)適狀態(tài)，在正式規(guī)范社會化與非正式規(guī)范國家化兩種并存的進(jìn)程中，深化二者互補(bǔ)互動、協(xié)同融貫的銜接關(guān)系。針對城市邊緣社區(qū)三治融合中法治的規(guī)范體系存在的銜接不足問題，應(yīng)當(dāng)基于正式規(guī)范與非正式規(guī)范的調(diào)適關(guān)系，深化法治規(guī)范體系的拓補(bǔ)銜接。

正式規(guī)范對社區(qū)治理的二階調(diào)整，本質(zhì)上是為克服或防止城市邊緣社區(qū)治理失靈而進(jìn)行的元治理[21]，而這種元治理要求在正式規(guī)范自上而下融入非正式規(guī)范的過程中建立正式規(guī)范對非正式規(guī)范的補(bǔ)正機(jī)制，提高正式規(guī)范的社會化程度。其一，以正式規(guī)范補(bǔ)強(qiáng)非正式規(guī)范的效力，在法律規(guī)范中厘清社區(qū)內(nèi)自治事項(xiàng)和行政任務(wù)的關(guān)系，確認(rèn)和保障社區(qū)自治的權(quán)限范圍，明確行政權(quán)力干預(yù)社區(qū)公共事務(wù)的程序、職權(quán)和責(zé)任。并且，設(shè)置國家法律對于社區(qū)規(guī)范的轉(zhuǎn)介性條款和兜底性條款，保證正式規(guī)范與非正式規(guī)范之間的效力鏈接，防止國家法律在城市邊緣社區(qū)法治實(shí)踐中被虛置的風(fēng)險(xiǎn)。其二，針對正式規(guī)范矯正非正式規(guī)范的內(nèi)容，建立國家法律對于社區(qū)公約、工作細(xì)則等非正式規(guī)范的合法性審查、確認(rèn)或矯正機(jī)制，確定“國家認(rèn)可的規(guī)范才是法律”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，保證社區(qū)法治規(guī)范體系的良法性質(zhì)。

非正式規(guī)范在城市邊緣社區(qū)的可及性更高、調(diào)整面更廣但規(guī)制力較弱。這就要求非正式規(guī)范在自下而上整合到正式規(guī)范的過程中，建立非正式規(guī)范對正式規(guī)范的拓展機(jī)制，提高非正式規(guī)范的國家化程度。根據(jù)制度變遷理論，這種拓展機(jī)制存在兩種進(jìn)路：一是非正式規(guī)范對正式規(guī)范的續(xù)造，將實(shí)踐情境中的經(jīng)驗(yàn)法則與正式規(guī)范相結(jié)合，使正式規(guī)范的內(nèi)容在非正式規(guī)范的文本中具體化呈現(xiàn)，借助正式規(guī)范的普遍效力擴(kuò)大非正式規(guī)范的調(diào)整范圍；二是非正式規(guī)范的正式化改造，通過國家法律對社區(qū)規(guī)范的審查和確認(rèn)機(jī)制，將城市邊緣社區(qū)三治融合實(shí)踐中自治規(guī)范、道德規(guī)范等非正式規(guī)范向正式規(guī)范轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)非正式規(guī)范的內(nèi)生性制度化，保證社區(qū)法治規(guī)范體系的協(xié)同融貫。

五、結(jié)語

以上分析表明，城市邊緣社區(qū)三治融合中的“法治”相較于國家善政層面的“法治”更加具體化，因而社區(qū)的“法律”相較于國家的“法律”表現(xiàn)形式更加多元化。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義法治建設(shè)有兩條主要脈絡(luò)：一是從規(guī)范文本創(chuàng)制到法治理念的縱向提升；二是從法治政府攻堅(jiān)向社會各方面全面法治化的橫向延展[22]。這兩條脈絡(luò)貫穿于基層社會法治過程中，表現(xiàn)為城市邊緣社區(qū)多元主體依據(jù)居民自治形成的非正式規(guī)范與國家貫徹實(shí)施的正式規(guī)范共同推進(jìn)社區(qū)治理，并持續(xù)優(yōu)化社區(qū)三治融合中法治的活動，反映出三治融合對于法治由“社會控制”向“規(guī)范治理”轉(zhuǎn)變的要求。社區(qū)三治融合中的法治應(yīng)當(dāng)超越社會控制的工具主義觀念，進(jìn)入工具理性與價值理性相統(tǒng)一的法治精神培育的維度，使社區(qū)的法律結(jié)構(gòu)在社會因素支配下形成多元化的良法體系，并隨著社會因素改變而變遷，以適應(yīng)社會規(guī)范治理的善治需要。社區(qū)的良法善治不僅需要正式規(guī)范與非正式規(guī)范緊密銜接的健全制度體系，更需要居民在自覺守法的基礎(chǔ)上生發(fā)出法治精神，將規(guī)范治理作為社區(qū)政治秩序追求的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：何飛）