中國社工組織何以行政化？

項繼權(quán) 侯亞麗

摘 要：隨著政府向社會力量購買服務的發(fā)展，社工組織已成為我國重要的公共服務供給主體。然而，在與政府合作提供公共服務的過程中，社工組織卻頻遭多權(quán)力主體的行政攤派，日益行政化。科層制視角下的案例研究表明，政府科層治理模式中的等級控制思想、層級控制權(quán)分配、等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)在根源上分別造成委托方、中間管理方和項目落地基層組織對社工組織的行政攤派，而社工組織面對多方的行政支配之所以選擇“妥協(xié)”則主要基于生存發(fā)展及良好合作的“關(guān)系理性”。

關(guān)鍵詞：社工組織；政府購買服務；行政化；科層制

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0086－10

收稿日期：2023-02-09

基金項目：

國家社會科學基金青年項目“黨領(lǐng)導基層群眾自治的社會整合機制研究”（20CDJ014）；教育部人文社會科學研究青年基金“城市社區(qū)治理共同體生成要素與可持續(xù)發(fā)展機制研究”（21YJC840030）。

作者簡介：

項繼權(quán)（1962-），男，華中師范大學政治與國際關(guān)系學院教授，博士生導師；

侯亞麗（1993-），女，華中師范大學政治與國際關(guān)系學院博士生。

一、問題的提出與文獻回顧

隨著我國政府購買服務和社會治理創(chuàng)新的發(fā)展，專業(yè)化的社會工作服務機構(gòu)（以下簡稱“社工組織”）日益成為我國社會服務供給的重要主體。2021年4月，民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)的通知》，要求各地加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站建設(shè)，力爭于“十四五”末實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站全覆蓋，增強基層民政服務能力。這一國家政策的出臺進一步推動了社工組織及政府購買社工服務在全國范圍內(nèi)的快速發(fā)展。然而，在與政府部門合作的過程中，中國的社工組織頻頻遭受來自委托方、政府中間管理方及政府基層代理人的諸多合同外的行政攤派，日益行政化。

為何當下中國社工組織在與政府合作提供公共服務過程中會出現(xiàn)嚴重行政化現(xiàn)象？厘清該問題產(chǎn)生的邏輯對于提升“政府-非營利組織”合作生產(chǎn)公共服務的績效，促進社工組織、社會工作行業(yè)的良性發(fā)展具有十分重要的意義。對于社會組織行政化現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，學界目前主要有權(quán)力、資源依賴兩種主流解釋視角。

權(quán)力視角的解釋從政（黨）社權(quán)力關(guān)系、政府權(quán)力控制策略、政府上下級權(quán)力分配、基層治理單元的權(quán)力狀況等多個層面透視了政府及其基層代理人如何形塑社工組織的行政化狀態(tài)。政社權(quán)力關(guān)系研究指出，購買社工服務的政府行政部門處于強勢地位，社工機構(gòu)處于相對弱勢地位，在這種權(quán)力關(guān)系下，經(jīng)常出現(xiàn)的情況是政府部門強制將社工派至行政崗位而社工機構(gòu)無力干預^［1］；黨社關(guān)系研究指出，政黨權(quán)力對社會組織的“分類嵌入”使得派生型社會組織出現(xiàn)科層式依附，而自治型社會組織出現(xiàn)協(xié)同性自主和獨立性自主兩種自主狀況^［2］。有研究更為具體地指出，政府通過干預機構(gòu)人員組成、組織職能、組織結(jié)構(gòu)等手段使官辦社會組織處于行政化之中^［3］。而當政府委托方將服務購買權(quán)力或協(xié)調(diào)權(quán)或評估權(quán)^［4］授予下級政府，作為中間委托方的下級政府便會以自身利益為中心將服務機構(gòu)吸納為行政“幫手”^［5］。此外，作為政府購買服務的落地單位，社區(qū)在國家治理結(jié)構(gòu)中處于低治理權(quán)的位置，其通過資源拼湊的綜合治理方式應對自上而下的多重行政任務，由此產(chǎn)生基層社區(qū)對社會組織的行政攤派^［6］。

資源依賴視角認為，政府與社會組織的非對稱性資源依賴造成了社會組織的行政化^［7］。在競爭性項目制制度環(huán)境下，項目資源關(guān)乎“草根”社會組織生存，因而社會組織被迫承擔額外行政任務以爭取基層政府的增量資源^［8］。積極爭取政府行政體系的吸納也被部分“草根”社會組織作為獲取政府支持的主動性行動策略^［9］。行業(yè)協(xié)會^［10］、官辦基金會^［11］、慈善會^［12］研究也表明三類社會組織行政化的根源在于其人員構(gòu)成、資源來源和合法性過多地受制于政府。

在理論層面，既有研究多側(cè)重對經(jīng)驗現(xiàn)象的描述性分析。在分析對象方面，既有研究發(fā)現(xiàn)服務的直接委托方、配合服務落地的體制內(nèi)利益相關(guān)方皆會對社工組織進行行政攤派，但現(xiàn)有經(jīng)驗研究的關(guān)注點普遍較為單一，或片面關(guān)注政府（委托方或委托方的下級）對社工組織行政化的影響，或僅關(guān)注服務落地組織對社工組織的行政吸納，未將對社工組織產(chǎn)生行政化影響的各方置于統(tǒng)一的社會治理和公共服務體系之中，整體性地探討科層治理體系的運作特征如何形塑社工組織的行政化樣態(tài)。

本文認為中國社工組織之所以產(chǎn)生行政化現(xiàn)象，權(quán)力與資源固然是結(jié)構(gòu)性因素，但卻不足以說明為何在同樣的結(jié)構(gòu)下，不同的組織具有不同的行政化程度和方式。政府購買服務是國家治理體系的重要組織部分，其運作貫通于科層治理體系之中，探究科層治理系統(tǒng)對于社工組織行政化的影響機理可以從根本上揭示其行政化的制度邏輯。因而本文將從科層制視角出發(fā)，建構(gòu)整體性理解社工組織行政化的科層治理模型。

二、概念界定與研究方法

（一）概念界定

在探究社工組織行政化的產(chǎn)生邏輯之前，我們首先需要明確界定“社工組織”及“社工組織行政化”這兩個核心概念。

1.社工組織

目前學界對社工組織尚缺乏明確的定義，總體而言，該概念在使用上有廣義和狹義之分。廣義的社工組織指所有從事社會工作的非營利組織，既包括專業(yè)性社會工作組織，也包括志愿性社會組織；狹義的社工組織指以專業(yè)社會工作知識為依托，提供專業(yè)性、公益性社會服務的社會組織。本研究所指稱的社工組織是狹義上的。從服務綜合性、人員職業(yè)化及服務知識性（服務的知識密集度）程度三個維度來看，社工組織可分為基礎(chǔ)綜合服務類社工組織（如開展全人群社區(qū)服務的社工組織）、基礎(chǔ)專項服務類社工組織（如殘疾人服務社工組織）、知識支持性服務類社工組織（如專業(yè)技能培訓類社工組織）三類。

此外，如果以社工組織的產(chǎn)生方式為標準，上述三類社工組織又可分為“官辦”和“草根”兩種類型。不同類型的社工組織行政化程度、表現(xiàn)及其產(chǎn)生邏輯具有一定差異性，為便于分析，本研究將主要以“草根”基礎(chǔ)綜合服務類社工組織為研究對象，探究其行政化的深層邏輯。

2.社工組織行政化

關(guān)于社工組織行政化，已有成果多據(jù)研究需要界定其所指稱的行政化表現(xiàn)。本文中，“社工組織行政化”指社工組織組織功能的行政性、組織運行方式的官僚化和組織運作過程的政府科層支配性。從組織內(nèi)外部治理的角度看，社工組織的行政化可分為組織外部治理的行政化和內(nèi)部治理的行政化兩大類。社工組織外部治理的行政化指其外部服務功能的行政性、服務項目運行方式的官僚化、服務項目運作過程的政府科層支配性。社工組織內(nèi)部治理的行政化主要指組織內(nèi)部管理的官僚化及組織內(nèi)部運作的政府科層支配性。

社工組織所面臨的不同的行政化現(xiàn)象的形成邏輯具有一定相異性。本研究主要討論服務項目運作過程的政府科層支配性，這種支配性具體表現(xiàn)為項目委托方、中間管理方及基層社區(qū)的多重合同外行政攤派。在“草根”社工組織的諸多行政化現(xiàn)象中，政府及政府基層代理人對社工組織的合同外行政攤派是目前影響“草根”基礎(chǔ)綜合服務類社工組織發(fā)展的最為顯著的行政化現(xiàn)象，因此，本文將主要聚焦此類行政化現(xiàn)象，具體闡釋社工組織面臨多重行政攤派的運作邏輯。

（二）研究方法

2018年至2022年，筆者對B市X社會工作服務中心的多個政府購買社工服務項目進行了跟蹤調(diào)查，通過對機構(gòu)負責人及多位一線項目社工的訪談收集了X機構(gòu)受到委托方、中間管理方、基層社區(qū)行政攤派的大量一手資料，在這些資料基礎(chǔ)上，本文將使用個案研究法，通過分析X機構(gòu)所遭遇的多重行政攤派的產(chǎn)生機理展現(xiàn)政府科層治理如何造成了社工組織的行政化。

三、社工組織行政化的政府科層治理模型

公共服務的政社合作供給是政府科層體系向社工組織發(fā)包服務的過程，服務任務的執(zhí)行也在很大程度上內(nèi)嵌于科層體系之中，因而科層治理體系的思想觀念、運作邏輯對于作為服務任務執(zhí)行方的社工組織具有支配性作用。

馬克斯·韋伯最早論述了科層制的理想類型，概括而言，韋伯的理性科層制組織模型主要具有如下運作特征。一是等級化。作為一個等級實體，科層組織實行職務等級制和權(quán)力等級制，職位按權(quán)力等級組織起來，下級必須服從上級的命令并接受上級的監(jiān)督。等級制職務權(quán)威存在于一切官僚制結(jié)構(gòu)之中。二是規(guī)則化。現(xiàn)代科層組織依靠規(guī)則和程序來規(guī)范組織及其成員的行為，通過規(guī)則對履行職務的權(quán)威進行嚴格劃分界定，職責的履行基于“可計算的規(guī)則”，而無須“看人下菜”，以此確保組織管理工作的一致性、明確性。三是書面化?？茖咏M織的工作建立在書面文件基礎(chǔ)上，行政措施、決定和規(guī)則必須以書面文件的形式作出和記錄。四是專業(yè)化?？茖又平M織中特定職務的職責范圍明確，組織成員憑自己的專業(yè)所長、技術(shù)能力獲得工作機會，享受工資報酬，科層組織的職務管理以全面的專業(yè)性訓練為前提。五是非人化。在科層制組織中，個人的性格和意志因為層級內(nèi)部的工作標準與程序而弱化，個人的服務對象不再是擁有特定職務的個人，而是個人擁有的特定職務。

韋伯認為，科層制結(jié)構(gòu)正在現(xiàn)代社會不同類型的組織（國家組織、企業(yè)、教育組織）中擴張，而科層制組織發(fā)展的決定性原因是，它在“純技術(shù)層面上始終優(yōu)越于其他任何組織形式。精確、迅速、明晰、檔案知識、連續(xù)性、酌處權(quán)、統(tǒng)一性、嚴格的隸屬關(guān)系、減少摩擦、降低物力人力成本，在嚴謹?shù)摹绕涫仟殧嘈问降摹倭胖菩姓卸伎梢赃_到最佳狀態(tài)”^{［13］（pp.1321-1377）}。

韋伯所論述的科層制是一種廣義上的概念，指以“分部-分層”“集權(quán)-統(tǒng)一”“指揮-服從”為特征的“金字塔”式的組織模式和管理方式?？茖又平M織模式廣泛存在于政府、企業(yè)、非政府組織和其他大型組織之中。而狹義的科層制主要指以高度集權(quán)、自上而下行政命令為核心特征的政府科層治理模式。在本研究中，我國政府科層治理的組織體系既包括政府行政組織、政府派出單位（如街道辦事處），也包括作為政府基層代理人的城鄉(xiāng)社區(qū)（村居自治組織）。城鄉(xiāng)基層社區(qū)雖不屬于政府機構(gòu)，但其既是政府政策的落腳點，也是政府職能向基層延伸的重要工具，因而其在本質(zhì)上是政府科層治理體系的末梢，是“準行政組織”。

科層治理是政府最基本的也是最具支配性的治理模式，不少研究者在韋伯基礎(chǔ)上對政府科層治理的運作尤其是政府科層治理的分權(quán)問題進行了更加深入的研究。唐斯指出，科層組織高層級的官員在行使其權(quán)力時往往需要對下屬進行授權(quán)，層級授權(quán)使得下級官員對于上級命令的執(zhí)行具有自由裁量權(quán)，當層級授權(quán)伴隨官員間的目標分歧時，科層體系便會出現(xiàn)權(quán)威流失^{［14］（p.108）}。周雪光在研究中國政府科層治理模式時進一步提出了政府科層組織的控制權(quán)分配理論，該理論認為，目標設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)在不同層級政府間的分配會導致不同的政府治理模式，進而誘發(fā)不同的政府行為^［15］。

韋伯的理性科層模型和周雪光的政府層級控制權(quán)分配理論，對于理解政府科層治理制度環(huán)境下中國社工組織所面臨的多重行政攤派具有重要的啟示意義?；谏鲜鲅芯?，本研究將影響社工組織行政化的政府科層治理特征概括為等級控制思想、層級控制權(quán)分配、等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)三個關(guān)鍵維度。其中，第一和第三個維度基于韋伯理性科層模型中的“等級化”特征，第二個維度則基于周雪光的政府控制權(quán)分配理論。上述三個分析維度涵蓋了科層權(quán)力思想、權(quán)力策略、權(quán)力結(jié)構(gòu)三個層面的特征，有利于整體性分析政府科層治理何以造成社工組織的行政化。

科層等級控制思想指政府科層體系中上級對下級的命令式支配控制思想。該思想認為上級具有規(guī)定下級如何行動的決策權(quán)，上級向下級下達命令，下級服從上級，貫徹執(zhí)行上級意志。科層等級控制思想使得作為委托方的政府將契約關(guān)系中的社工組織下屬化，以上下級間的“行政命令方式”自由支配社工組織，社工組織為維護與政府委托方的合作關(guān)系會選擇向委托方妥協(xié)，接受其合同外的行政支配，結(jié)果就造成了委托方對社會組織的行政攤派。

層級控制權(quán)分配是指購買特定社會工作服務的高層級政府部門（委托方）為調(diào)動下級政府部門或單位支持該購買政策的積極性，保障購買服務在基層順利落地，而在自身和下級政府部門或單位（下稱中間管理方）間進行的社工服務項目控制權(quán)的分配活動。社工服務項目控制權(quán)包括目標設(shè)定權(quán)、協(xié)調(diào)實施權(quán)、代理方選擇權(quán)等。上述控制權(quán)在委托方政府和中間管理方政府間的分配，使得后者成為社工服務項目落地實施的重要資源協(xié)調(diào)者，乃至社工組織能否持續(xù)獲得項目的重要建議者，即中間管理方獲得了一部分社工項目的控制權(quán)。對項目控制權(quán)的掌握使得中間管理方對社工組織進行自利性行政支配，社工組織為與中間管理方建立信任、互惠關(guān)系便會選擇向其妥協(xié)，由此產(chǎn)生中間管理方對社工組織的行政攤派。

等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)是指政府科層內(nèi)部，從最高層政府至科層末端組織，自上而下、多層級的權(quán)力支配結(jié)構(gòu)。等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)使得末端組織之上的政府部門皆可通過該權(quán)力支配鏈條下達行政任務，上層多層級、多部門的行政任務造成科層末端組織處于有限資源與無限治理任務的責能矛盾之中。此種責能矛盾使得科層末端組織傾向于統(tǒng)合在其轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行項目的社工組織共同應對行政任務，而社工組織為與落地組織建立并維系良好的互惠合作關(guān)系，會選擇接受落地組織的行政協(xié)助要求，助其完成行政任務，這就引發(fā)了項目落地科層末端組織對社工組織的行政攤派。

綜上，中國社工組織所面臨的來自委托、中間管理方和項目落地組織的多重行政攤派，是政府科層治理的等級控制思想、層級控制權(quán)分配、等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)三大特征共同作用的結(jié)果。

四、政府科層治理模式下X社工機構(gòu)的多重行政化

X社會工作服務中心（以下簡稱X機構(gòu)）由B市（B市是我國中部經(jīng)濟實力較強省會城市）高校社會工作專業(yè)的老師和學生于2013年發(fā)起成立，為B市市級社會組織，也是B市最早成立且規(guī)模位居B市前列的社工機構(gòu)。X機構(gòu)具有服務綜合性程度高（其服務內(nèi)容涉及青少年服務、老年人服務、社區(qū)社會組織孵化培育、社區(qū)志愿者隊伍培育、社工項目評估、養(yǎng)老服務評估等多種類型）、人員職業(yè)化程度高、服務知識性程度較低的特征，屬典型的“草根”基礎(chǔ)綜合服務類社工組織。

承接政府購買服務項目是X機構(gòu)的主要經(jīng)費來源，目前X機構(gòu)的政府購買服務項目遍及H省十多個城市。隨著與政府合作的增多，X機構(gòu)經(jīng)常收到來自委托方、政府中間管理方、科層末梢組織（城鄉(xiāng)社區(qū)）合同外的多重行政攤派，且這類攤派有愈演愈烈之勢。X機構(gòu)的行政化困境及其發(fā)生邏輯在同類型社工組織中具有一定的典型性和代表性，下面本文將以X機構(gòu)為個案，分析社工組織多重行政化的產(chǎn)生邏輯。

（一）科層等級控制思想與委托方的行政攤派

許多政府購買服務項目的委托方都具有較強的科層等級控制思想，這會引致委托方的行政攤派。下面以X機構(gòu)A項目為例具體說明。

X機構(gòu)A項目的委托方是T市民政局，該項目在社區(qū)落地，按照服務購買合同和服務計劃，該項目的主要服務內(nèi)容是社區(qū)教育服務及樓棟治理。然而，在A項目的實施過程中，T市民政局的上層領(lǐng)導、各個科室中層領(lǐng)導都具有較強的等級支配思想，將社工組織視為其下屬組織，傾向于使用“行政命令”方式向社工組織下達合同之外的行政任務。

A項目社工表示，T市民政局高層領(lǐng)導經(jīng)常在社工項目推進會上向社工組織附帶安排與社工服務項目并不相關(guān)的行政工作，如憲法宣傳日期間要求社工活動附帶憲法宣傳。社工服務項目的直管科室社工科則會由于人力不足而要求社工組織協(xié)助完成部分行政工作，如辦會、撰寫工作報告、撰寫活動策劃等。2022年4月，T市民政局社工科要籌辦本年度T市社工培訓，該科要求所有購買項目的社工組織共同組織社工培訓會議，包括布置會場、準備臺簽等，參與籌辦會議的社工組織會隨時被通知必須在特定時間前完成特定事項，若臨近下班，社工組織只能加班完成社工科交代的任務。

除主管科室之外，其他科室的領(lǐng)導也將社工組織視為轉(zhuǎn)移行政任務的下屬組織，他們會通過社工科向社工組織安排行政任務。例如，政策法規(guī)科要求社工完成憲法進社區(qū)宣傳活動，A項目社工起初請律師在“5.12汶川地震紀念活動”中為居民講解法律知識，但是提交照片材料之后政策法規(guī)科領(lǐng)導卻回復必須發(fā)放法律知識宣傳冊，其他形式不行，且活動橫幅只能顯示憲法宣傳字樣，不能出現(xiàn)其他活動主題，社工無奈只能請X機構(gòu)的其他項目點按照政策法規(guī)科的要求發(fā)放法律知識宣傳冊并制作專門橫幅。

除政府內(nèi)部行政事務外，T市慈善總會的行政工作也會通過社工科的行政命令下派給社工組織。如社工科要求X機構(gòu)社工幫助T市慈善總會進行慈善募捐項目宣傳以及進行該市慈善總會大病慈善配捐項目的線下醫(yī)院推廣（尋找符合條件的慈善配捐主體）等。

對于委托方通過“行政命令”安排的各類合同外行政任務，盡管社工組織實質(zhì)上不愿接受，但為與委托方保持良好的合作關(guān)系，以持續(xù)獲得項目資源，只能選擇妥協(xié)。Ｘ機構(gòu)負責人表示，行政化已經(jīng)是社工組織與政府建立關(guān)系的方式。

Ｘ機構(gòu)負責人：“行政化太普遍了，我們把行政化作為建立關(guān)系的方式，又不搞關(guān)系（請客送禮與政府搭關(guān)系），當然要幫人家干點活，不然關(guān)系怎么建立？”

上述政府委托方對社工組織進行的多樣的行政攤派與政府科層體制固有的等級控制思想密切相關(guān)，政府委托方傾向于將社工組織代理人視為其雇傭的下屬（即將社工組織下屬化），而非職責分明的合作伙伴。委托方政府作為“上級”通過“行政命令”向社工組織分派其行政任務，社工組織基于“關(guān)系理性”為維護與政府的良好合作關(guān)系只能選擇接受，這就引發(fā)了委托方的各式行政性攤派。

（二）科層層級控制權(quán)分配與中間管理方的行政攤派

在X機構(gòu)所承接的諸多社工服務項目中，有不少項目的委托方為區(qū)級政府部門，但是由于項目需要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或區(qū)內(nèi)各個社區(qū)落地，區(qū)級部門會將項目的部分控制權(quán)授予街道，由街道作為中間管理方協(xié)同推進項目實施和項目管理，此種科層內(nèi)部的層級控制權(quán)分配則會導致中間管理方對社工組織的行政攤派。

在Ｘ機構(gòu)所承擔的相關(guān)政府購買服務項目中，委托方與其下級的控制權(quán)分配狀況主要有兩種形式：一種是委托方單一授權(quán)型，即僅將協(xié)調(diào)實施權(quán)授予中間管理方；另一種則是委托方多維授權(quán)型，即同時將目標設(shè)定權(quán)、協(xié)調(diào)實施權(quán)、代理方選擇權(quán)授予中間管理方，三項權(quán)力由委托方和中間管理方共享。下面將分別以Ｃ項目和Ｄ項目為例說明委托方、中間管理方之間不同的分權(quán)狀況如何影響中間管理方對社工組織的行政攤派。

C項目為典型的單一授權(quán)型項目。該項目為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工站項目（負責在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)開展社區(qū)服務），其委托方為T市（縣級市）民政局，民政局掌握項目的目標設(shè)定權(quán)及代理方選擇權(quán)，同時將項目的主要協(xié)調(diào)實施權(quán)授予項目落地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，P鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責落實X機構(gòu)項目社工的工作場所，并幫助其與社區(qū)進行社工服務的對接溝通，使社工合法地進入社區(qū)開展服務。由于社工服務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其所轄社區(qū)的落地極大依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源和權(quán)力支持，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)會基于其對于項目實施的實際控制權(quán)向社工攤派本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進的行政工作。為了不影響與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合作關(guān)系，C項目社工目前已經(jīng)“承接”了P鄉(xiāng)鎮(zhèn)多個行政部門的行政任務。

X機構(gòu)C項目主管：“P鎮(zhèn)社工站的行政工作（鄉(xiāng)鎮(zhèn)攤派的行政工作）多得不像樣子，都有點兒嚇人了。他們現(xiàn)在管著好幾個口的事，民政辦呀，城建辦呀，宣傳辦呀，還有一些什么新時代文明實踐建設(shè)呀，反正一個社工站的兩個社工對接了六七個行政部門吧?！?/p>

D項目是典型的多維授權(quán)型項目。D項目是W區(qū)民政局購買的街道社工站服務項目，W區(qū)民政局將社工項目目標設(shè)定權(quán)、協(xié)調(diào)實施權(quán)及代理方選擇權(quán)授予項目落地街道，但自身也保留了宏觀性目標設(shè)定權(quán)和最終代理方選擇權(quán)。

就項目目標設(shè)定而言，W區(qū)民政局負責從全區(qū)層面布置各個街道社工站年度主要工作方向和基礎(chǔ)任務指標，同時將每個街道社工站的具體工作目標設(shè)置權(quán)授予各個街道，街道有權(quán)根據(jù)其需求要求社工站開展符合街道特色的個性化服務，W區(qū)民政局作為委托方也要求承接各個社工站的社工組織圍繞各街道中心工作開展服務，同落地街道共同商討具體工作計劃。

在協(xié)調(diào)實施權(quán)方面，W區(qū)民政局通過三方（區(qū)民政局、社工組織、項目落地街道）合同規(guī)定，街道負責街道社工服務中心的場地建設(shè)，承擔設(shè)施設(shè)備以及辦公、日?；顒咏?jīng)費，協(xié)調(diào)社區(qū)與街道社會工作服務中心合作開展服務，完善社區(qū)服務平臺，并對街道社會工作服務中心的人員、服務、考勤等進行日常監(jiān)管。

在代理方選擇權(quán)方面，第一年度街道社工站的代理組織的確定實行社工組織與街道雙向選擇，之后的服務年度，街道有權(quán)提出更換及選擇特定社工組織的意見，區(qū)民政局根據(jù)街道意見與既往社工組織續(xù)簽合同，或者更換社工組織，并按街道的意向與街道偏好的新社工組織簽約。

較C項目，D項目區(qū)級服務委托方向街道的多重授權(quán)使得街道不僅具有項目落地實施的協(xié)調(diào)權(quán)，還具有按照街道工作需要合法、自由支配社工的權(quán)力，并在很大程度上決定著社工組織的去留，所以，街道對于社工的行政支配具有更大的權(quán)力空間。C項目社工共5人，他們要完成街道的各類臨時性行政攤派，如協(xié)助拆遷社區(qū)處理文書資料。除此以外，還有1名社工被長期派駐街道新成立的“三方聯(lián)動指導中心”（社區(qū)、物業(yè)、業(yè)委會三方聯(lián)動）從事文職工作。街道也會經(jīng)常因個別行政崗位人員不足而短期借調(diào)個別社工來頂替相關(guān)行政崗位，如借調(diào)社工負責養(yǎng)老系統(tǒng)的錄入、管理工作。C項目社工主管表示，“街道是我們的重要合作單位，然而多數(shù)街道工作人員其實并不了解社工這一職業(yè)，不了解也就無從談及支持。所以，面對街道的行政攤派，社工組織會選擇積極協(xié)助，以在‘幫忙中增進街道對社工的了解并建立信任關(guān)系，從而獲得街道的資源和權(quán)力支持，社工在行政化中與街道建立起開展工作所必須的‘互惠關(guān)系”。

綜合上述案例分析，在政府購買社工服務中，委托方與其下級政府間的項目控制權(quán)分配，會導致其下級政府作為中間管理方基于實際控制權(quán)對社工組織進行行政支配，而社工組織為與中間管理方建立并維系互惠性合作關(guān)系只能選擇服從中間管理方的行政安排，由此產(chǎn)生中間管理方對社工組織的行政攤派。委托方向中間管理方的分權(quán)程度越大，社工組織受到中間管理方的行政攤派程度也就越高。當中間管理方僅被賦予項目落地協(xié)調(diào)實施權(quán)時，其會向社工組織攤派諸多臨時性行政任務；而當中間管理方被同時授予目標設(shè)定權(quán)、協(xié)調(diào)實施權(quán)和代理方選擇權(quán)時，其向社工組織的行政攤派便不僅是臨時性的行政任務，甚至會將社工派遣至特定行政崗位，使社工成為“準行政人員”。

（三）科層等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)與基層社區(qū)的行政攤派

X機構(gòu)所承接的政府購買服務項目多數(shù)為社區(qū)服務項目，即項目需要最終在社區(qū)落地實施，而在項目實施過程中，X機構(gòu)面臨項目落地社區(qū)的普遍性行政攤派， A項目是此類行政攤派的典型。

如上文所述， A項目是T市（省管縣級市）民政局向X機構(gòu)購買的社區(qū)服務項目，該項目落地于CT社區(qū)。我國的政府科層治理為上下職責同構(gòu)的等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)，“中央-省-市-區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）-社區(qū)（村居）”構(gòu)成自上而下的等級權(quán)力支配鏈條。社區(qū)之上眾多職能領(lǐng)域的權(quán)力主體皆可向下下達政令^［16］，這些政令沿等級權(quán)力管道逐級向下傳導，大量的上層行政任務因此而壓至基層社區(qū)，CT社區(qū)就承接著市級、區(qū)級、街道職能部門下達的多樣的行政任務，如全國文明城市創(chuàng)建、計生、低保、安全生產(chǎn)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計等。諸多行政任務使得處于政府科層治理末端的社區(qū)面臨責能矛盾，從而傾向于統(tǒng)合落地社區(qū)的社工組織共同應對其行政任務。以文明城市創(chuàng)建為例，2020年是T市創(chuàng)城評審的第3年，該年的評審結(jié)果直接決定該市是否繼續(xù)擁有全國文明城市的“牌子” ，因而T市要求社區(qū)嚴抓創(chuàng)城工作。為按時完成創(chuàng)城的行政任務，CT社區(qū)要求社工連續(xù)兩周放下所有服務工作，協(xié)助社區(qū)的創(chuàng)城工作，如幫忙監(jiān)督創(chuàng)城廣告牌的安裝工作，并在清潔人員不足時協(xié)助清理垃圾。

A項目社工：“創(chuàng)城的話我們會有更多的工作，唯一的優(yōu)勢就是我們不用去搬垃圾，搬垃圾特別慘，當然大家偶爾也搬啊，因為雇的人手不夠了。創(chuàng)城的時候我們盯著裝廣告，創(chuàng)城那個小區(qū)的廣告全部都裝上，我記得那時候我好像在兩周內(nèi)裝了700塊廣告吧，那會兒我感覺人累得不行，我的行政工作做到凌晨4點，然后6點上班，創(chuàng)城?！?/p>

面對社區(qū)的行政支配，社工表示，社區(qū)是他們最大的合作方，因而無法拒絕其行政協(xié)助要求，只有與社區(qū)建立良好的關(guān)系才能獲得社區(qū)對社工項目的支持和幫助。

上述案例分析表明，政府科層治理的等級權(quán)力支配體系是社工組織在社區(qū)場域遭遇社區(qū)行政攤派的制度根源。等級權(quán)力支配體系使得基層社區(qū)必然會出現(xiàn)無限行政任務與有限治理資源的責能矛盾，此種矛盾之下，向落地社區(qū)的社工組織攤派行政工作成為基層社區(qū)為自身減負而做出的理性選擇。而社工組織以外部專業(yè)組織的角色進入社區(qū)開展服務，社區(qū)居委會是社工服務項目執(zhí)行的重要合作方，其服務開展在很大程度上依賴于社區(qū)居委會的在地資源和信息支持，為與社區(qū)保持良好的合作關(guān)系，社工組織往往會順從社區(qū)的行政協(xié)助安排，從而被基層社區(qū)行政化。

五、結(jié)論與討論

本文提出了理解社工組織行政化（多重外部行政攤派）的政府科層治理分析框架，該理論分析框架從等級支配思想、層級控制權(quán)分配、等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)三個維度分析了社區(qū)組織行政化現(xiàn)象。在我們的理論框架中，政府委托方的等級支配思想導致社會組織下屬化，從而造成委托方對社會組織的行政攤派現(xiàn)象；委托方與其下級政府間對于社工項目的目標設(shè)定權(quán)、協(xié)調(diào)實施權(quán)、代理方選擇權(quán)等控制權(quán)的分配，使得作為中間管理方的下級政府擁有對社工項目的實際支配權(quán)，從而造成中間管理方對社工組織的行政攤派；而科層等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)則使處于政府科層治理體系末端的社區(qū)組織陷于有限治理資源與無限治理任務的責能矛盾之中，進而導致其為減輕行政負擔而向進駐社區(qū)的社工組織進行行政攤派。而社工組織之所以接受科層體系多權(quán)力主體的行政支配則是出于“關(guān)系理性”的考慮，即通過接受行政攤派來同委托方、中間管理方、項目落地組織建立信任關(guān)系、互惠關(guān)系，以此獲取組織生存和發(fā)展所需的科層資源和權(quán)力支持。

學界提出的非對稱性資源依賴理論對于理解社工組織所面臨的來自委托方、中間管理方、基層社區(qū)等多主體的行政攤派具有一定的啟示意義，但是該理論沒有注意到，社工組織同中間管理方及基層社區(qū)的資源依賴關(guān)系，在根本上是由政府科層治理模式所形塑的。政府科層治理模式中的層級控制權(quán)分配使得中間管理方擁有社工項目的實際控制權(quán)，進而產(chǎn)生中間管理方向社工組織攤派行政任務的權(quán)力空間。政府科層治理模式中的等級權(quán)力支配結(jié)構(gòu)使得社區(qū)成為社工項目運作的基層協(xié)作方，同時科層體系下派至社區(qū)的多重、高壓性行政任務造成社區(qū)的責能矛盾。在此情況下，社區(qū)為實現(xiàn)自身減負而利用行政上的優(yōu)勢向社工組織攤派行政工作。因此，本文的理論框架指出了社工組織行政化產(chǎn)生的制度性根源，補充了非對稱性資源依賴理論在此方面的解釋短板。

在對社會組織行政化的解釋中，“剩余控制權(quán)”理論及“低治理權(quán)”理論也具有很強的解釋力?！笆Ｓ嗫刂茩?quán)”理論認為，科層上下分層執(zhí)行使得街道作為項目落地組織擁有項目的剩余控制權(quán)（協(xié)調(diào)、監(jiān)督和評估權(quán)力），進而造成街道對社會組織服務目標的干預?！暗椭卫頇?quán)”理論認為基層社區(qū)所處的低治理權(quán)的結(jié)構(gòu)位置導致其通過拼湊資源的方式應對多重行政任務，從而造成社區(qū)對于社工組織的行政攤派。上述兩種權(quán)力理論分別解釋了街道及社區(qū)層面行政攤派的成因，但卻無法對社工組織所承受的委托方、中間管理方及社區(qū)的多重行政攤派做綜合性的解釋。我們的理論框架在借鑒上述理論的基礎(chǔ)上為社工組織面臨的多重行政攤派提供了統(tǒng)一的解釋框架。

需要指出的是，本文的理論框架主要針對社工組織所面臨的合同外行政攤派而提出，而社工組織行政化具有多種面向，不同面向的發(fā)生邏輯并不完全一致，因而本文的理論框架在解釋社工組織的其他行政化問題方面（如緣何社工組織會出現(xiàn)服務文書冗余性生產(chǎn)、緣何社工組織會成為政務代理）缺乏適恰性。社工組織行政化的其他面向需要專門的理論框架予以闡釋，這是需要進一步研究的問題。

中國社工組織在中國社會治理轉(zhuǎn)型的背景下發(fā)展起來，其被賦予了“社會治理主體”的重要時代內(nèi)涵^{［17］（p.28）}。而其從行政化狀態(tài)向?qū)I(yè)化狀態(tài)的轉(zhuǎn)變也極大依賴于地方政府對社會治理創(chuàng)新的重視程度，地方政府對社會治理創(chuàng)新的重視程度越高，越會尊重社工組織的專業(yè)角色，而非隨意進行行政攤派。地方政府對于社會治理創(chuàng)新重視程度的增加也會使基層社區(qū)更加重視社工組織的專業(yè)價值，而非將其視為行政“幫手”。因而省、市等高層級政府應通過多元激勵機制調(diào)動區(qū)級政府、街道創(chuàng)新社會治理的積極性，進而使得地方政府和社區(qū)更加注重發(fā)揮社工組織的專業(yè)價值，減少隨意的行政攤派。

多元化的地方政府社會治理創(chuàng)新激勵制度應當包括項目激勵、資金激勵、考核激勵及獎勵激勵四個方面。首先，省市級地方政府應通過示范創(chuàng)建項目（示范區(qū)、示范街道）及多元的公益創(chuàng)投項目激勵區(qū)、街政府積極主動與社會組織合作開展區(qū)域內(nèi)社會治理創(chuàng)新工作，并大力支持社會組織爭取省、市級公益創(chuàng)投項目資源。其次，省市級政府應通過專項轉(zhuǎn)移支付資金支持下級政府開展社會組織發(fā)展、社會工作發(fā)展、社區(qū)治理發(fā)展等方面的創(chuàng)新工作。再次，省市級政府應提高社會治理創(chuàng)新工作在區(qū)、街主要領(lǐng)導綜合考核中所占的比例，并將社會治理創(chuàng)新工作作為區(qū)、街主要干部晉升的重要考察指標。最后，省市級政府應在重點社會治理創(chuàng)新領(lǐng)域制定評優(yōu)獎勵制度，促進區(qū)、街政府以及社區(qū)大力發(fā)揮社會組織專業(yè)功能，與社會組織合作創(chuàng)優(yōu)爭先。例如，成都市在全市開展“百佳社區(qū)”評選，獲評社區(qū)將獲20萬元獎勵，“百佳社區(qū)”評選極大地調(diào)動了區(qū)、街政府以及社區(qū)與社會組織合作開展社區(qū)治理創(chuàng)新工作的熱情。

系統(tǒng)化、綜合性的社會治理創(chuàng)新激勵制度將有效提升社工組織在我國社會治理轉(zhuǎn)型中的專業(yè)效能，使其為實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化貢獻專業(yè)力量。

參考文獻：

［1］鄭廣懷，張政.社會工作機構(gòu)何以向勞務公司轉(zhuǎn)變 ——基于國家—社會關(guān)系的視角［J］.廣東社會科學，2021，（4）.

［2］唐文玉.分類嵌入：當前中國黨社關(guān)系的一個描述框架［J］.求實，2022，（2）.

［3］吳月.隱性控制、組織模仿與社團行政化——來自S 機構(gòu)的經(jīng)驗研究［J］.公共管理學報，2014，（3）.

［4］郎曉波.剩余控制權(quán)：社會組織自主性的機制考察 ——以 H 市多邊合同執(zhí)行為例［J］.中國行政管理，2020，（4）.

［5］陳天祥，鄭佳斯.雙重委托代理下的政社關(guān)系：政府購買社會服務的新解釋框架［J］.公共管理學報，2016，（3）.

［6］陳家建，趙陽.“低治理權(quán)”與基層購買公共服務困境研究［J］.社會學研究，2019，（1）.

［7］劉志輝.政府與社會組織關(guān)系：從非對稱性共生到對稱性互惠共生［J］.天津行政學院學報，2017，（3）.

［8］彭少峰.依附式合作：政府與社會組織關(guān)系轉(zhuǎn)型的新特征［J］.社會主義研究，2017，（5）.

［9］張緊跟，莊文嘉.非正式政治：一個“草根”NGO的行動策略 ——以廣州業(yè)主委員會聯(lián)誼會籌備委員會為例［J］.社會學研究，2008，（2）.

［10］李國武.行業(yè)協(xié)會的目標置換傾向及其原因分析［J］.江蘇行政學院學報，2008，（3）.

［11］徐宇珊.非對稱性依賴：中國基金會與政府的關(guān)系研究［J］.公共管理學報，2008，（1）.

［12］田凱.組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運作——一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架［J］.社會學研究，2004，（4）.

［13］［德］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會（上卷）［M］.林榮遠.北京：商務印書館，1977.

［14］［美］安東尼·唐斯. 官僚制內(nèi)幕［M］.郭小聰.北京：中國人民大學出版社，2006.

［15］周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個控制權(quán)理論［J］.社會學研究，2012，（5）.

［16］周慶智.論中國社區(qū)治理——從威權(quán)式治理到參與式治理的轉(zhuǎn)型［J］.學習與探索，2016，（6）.

［17］黃曉春.當代中國治理轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展［M］.北京：社會科學文獻出版社，2022.

［責任編輯：賈雙躍］

Why Are Chinese Social Work Organizations Administrative？

—An Explanation of a Government Bureaucratic Governance Model

Xiang Jiquan， Hou Yali

（Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079）

Abstract：With the development of government purchasing services from social forces， social work organizations have become an important public service provider in our country. However， in the process of cooperating with the government to provide public services， social work organizations are frequently subject to administrative apportionment by multiple power subjects， and are increasingly administrative. The case study from the perspective of bureaucracy shows that the idea of hierarchical control， the distribution of hierarchical control power， and the structure of hierarchical power domination in the governments bureaucratic governance model respectively cause the entrusting party， the intermediate management party， and the project landing grassroots organizations to assign administrative tasks to social work organizations. And the reason why social work organizations choose “compromise” in the face of multiple administrative domination is mainly based on the “relational rationality” of survival， development and good cooperation.

Key words：social work organization， government purchasing services， administrativeization， bureaucracy