編制管理的目標取向：人事相宜還是規(guī)?？刂?？

韓瑩瑩 周挺之 張強

摘 要：現(xiàn)代政府人事管理應(yīng)以人事相宜為首要目標，并在此前提下追求精簡高效。以T省航道系統(tǒng)（1974-2015年）為考察對象的時間序列分析表明：編制人員規(guī)模受到體制改革政策而非工作任務(wù)的顯著影響；而編外人員規(guī)模受全省人員編制總量和一般公共服務(wù)支出的顯著影響，即在編制總量一定的條件下，編外人員規(guī)模受經(jīng)濟實力的顯著影響。這表明T省航道系統(tǒng)人員編制管理的目標取向呈現(xiàn)規(guī)?？刂贫侨耸孪嘁说耐怀鎏攸c，偏離了編制管理的政策精神。應(yīng)對編制管理進行目標糾偏、淡化編制的身份屬性并加快研制部門編制配置的客觀標準等，從而推動編制管理的健康發(fā)展和部門編制管理的科學化。

關(guān)鍵詞：編制管理；人事相宜；規(guī)模控制

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）03－0014－10

收稿日期：2021-01-15

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“人民政協(xié)與國家治理體系研究”（19JZD026）。

作者簡介：

韓瑩瑩（1977-），女，華南理工大學公共管理學院教授，博士生導師；

周挺之（1993-），女，華南理工大學公共管理學院博士生；

張 強（1976-），男，華南師范大學政治與公共管理學院教授，博士生導師。

一、研究問題與文獻回顧

（一）研究問題

如何控制政府規(guī)模、降低行政成本是長期以來世界各國政府都高度關(guān)注的重大難題。瓦格納的研究發(fā)現(xiàn)，隨著國民的經(jīng)濟收入有所增加，政府費用支出也會極大提高①。這就是政府活動擴張法則即瓦格納法則，它揭示了政府機構(gòu)和人員的支出規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展的相關(guān)關(guān)系。帕金森定律則表明，雖然在官僚機構(gòu)內(nèi)部存在某種內(nèi)在的膨脹意圖，但從客觀來說，真正雇員的數(shù)量與工作量之間并沒有關(guān)系^{［1］（p.4）}。

有研究表明，中國古代官民比雖呈不斷上升態(tài)勢，但總體始終不高：西漢的官民比是1∶7945，唐朝的官民比是1∶3927，元朝的官民比為1∶2613，明朝的官民比為1∶2299，而清朝的官民比上升到1∶911^{［2］（p.5）}。這既與古代中國的政府職能僅局限于戰(zhàn)爭和收稅等狹小范圍有關(guān)，也與皇權(quán)不下縣的治理體制有關(guān)。新中國成立以來，隨著政府職能范圍的迅速擴大，官民比也隨之快速攀升，從20世紀50年代的1∶67上升到90年代1∶40，2006年更是攀升到1∶26^{［2］（p.5）}。

一方面，我國自1955年首次使用 “編制”概念以來②，出臺了一系列相關(guān)法規(guī)文件③，這表明我國編制管理規(guī)范化、制度化、科學化水平不斷提高。另一方面，雖然歷屆政府都努力精簡機構(gòu)和裁減人員，但人員編制規(guī)模卻呈持續(xù)增長態(tài)勢：中國財政供養(yǎng)人員④1998年時約3843萬，2000年升至4170萬，2007年約4982萬，2008年突破5000萬，2009年約為5393萬^［3］，而到2014年底，中國財政供養(yǎng)人員已超過6400萬^［4］。緣此，不少研究認為我國編制管理并沒有起到控制編制人員規(guī)模的作用。

與我國財政供養(yǎng)人員規(guī)模不斷膨脹的整體態(tài)勢不同，T省航道系統(tǒng)編制人員規(guī)模呈現(xiàn)截然相反的變化圖景。1958年T省正式設(shè)立航運廳，并在航運廳內(nèi)部設(shè)立了航道科。1970年T省在航運廳之外單獨設(shè)立航道管理局，承擔全省航道的建設(shè)、維護和管理職能，實行相對封閉、獨立的垂直管理體制。2009年T省進行了較大規(guī)模的機構(gòu)改革，省航道管理局變?yōu)槭〗煌ㄟ\輸廳管理的直屬事業(yè)單位，下轄16個區(qū)域航道局，但全省航道系統(tǒng)采用的依舊是自上而下的垂直管理體制。T省航道系統(tǒng)作為一個垂直管理的行業(yè)系統(tǒng)運行了40多年，是一個準實驗研究的完美案例。T省航道局官網(wǎng)公開的數(shù)據(jù)顯示：1972年編制人數(shù)⑤是3310個，1998年是2955個；自1999年以來逐年減少，而至2015年時僅有1812個。這與我國人員編制規(guī)模持續(xù)擴大的趨勢截然相反，似乎表明T省航道系統(tǒng)人員編制管理取得了成功。那么，應(yīng)如何評判T省航道系統(tǒng)編制人員規(guī)模逆勢縮減現(xiàn)象？它主要受哪些因素影響？黨政部門人員編制管理的深層次問題是什么？這些問題關(guān)涉我國人員編制管理的目標取向這一根本性問題。

（二）文獻綜述

長期以來政府規(guī)模一直是西方學者感興趣的經(jīng)典學術(shù)話題，而20世紀90年代以來國內(nèi)學者也開始關(guān)注政府規(guī)模和人員編制問題。這些研究主要聚焦于三個主題。

一是傳統(tǒng)政府規(guī)模研究，主要從宏觀視角對其進行積極探討。第一，政府規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系研究。Rubbinson^［5］、Ram^［6］以及Miler & Russek^［7］等都對此展開了研究，他們認為政府規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)展水平之間具有同向發(fā)展的正相關(guān)關(guān)系。而Landau^［8］、Grier & Tullock^［9］、Barro^［10］以及Crain & Lee^［11］的研究卻得出截然不同的結(jié)論，即人均GDP與政府規(guī)模呈負相關(guān)關(guān)系或不確定關(guān)系。Barro研究發(fā)現(xiàn)，政府支出規(guī)模與經(jīng)濟增長并不是線性關(guān)系^［12］。第二，政府規(guī)模與財政分權(quán)關(guān)系研究。Buchanan & Brennan^{［13］（pp.197-217）}提出了這樣的觀點，即財政分權(quán)能夠有效促進競爭，并能夠?qū)φ?guī)模的不斷擴大產(chǎn)生一定的制約。但Oates^［14］、Heil^［15］的研究發(fā)現(xiàn)并不支持這一結(jié)論。

Jin & Zou^［16］研究發(fā)現(xiàn)，中央政府縮小程度比收入分權(quán)導致的地方政府變大程度大，由此使政府規(guī)模變小。

第三，最優(yōu)政府規(guī)模研究。Karras研究發(fā)現(xiàn)，當政府規(guī)模達到最佳水平時，政府的費用支出占GDP的比例為23%^［17］。以Karras的理論為基礎(chǔ)，Vedder & Gallaway測算出美國聯(lián)邦政府最優(yōu)規(guī)模是政府支出占GDP的1745%^{［18］（p.7）}，馬拴友測算出中國政府最優(yōu)規(guī)模是政府支出占GDP的267%^［19］。這類研究主要考察政府機構(gòu)和人員的成本支出，而不關(guān)注人員編制規(guī)模問題。

二是官員規(guī)模及其影響因素研究。第一，對官員規(guī)模問題以及如何進行有效完善的研究。對此，朱光磊、張東波認為，政府規(guī)模的擴大并不是因為官員過多，如何優(yōu)化官員結(jié)構(gòu)并解決好結(jié)構(gòu)不合理問題更為關(guān)鍵^［20］。翁異靜等人提出，如果從經(jīng)濟增長的角度來看，我國實際公務(wù)員的數(shù)量要遠高于理論上制定的公務(wù)員方案，但如果從社會發(fā)展的進程來看，結(jié)果卻是相反的^［21］。第二，對世界不同國家官員規(guī)模進行比較研究。Schiavo-Campo通過對100個國家的比較研究發(fā)現(xiàn)：相對來看，發(fā)展中國家官員規(guī)模不到OECD國家政府雇員規(guī)模的一半，且瓦格納法則依然有效，即雇員規(guī)模有隨著經(jīng)濟發(fā)展而增長的態(tài)勢；而對于OECD國家來說，瓦格納法則不再有效^［22］。第三，官員規(guī)模的影響因素研究。Pennings通過對OECD國家“二戰(zhàn)”以來政府雇員規(guī)模變化進行時間序列分析發(fā)現(xiàn)，制度是影響雇員規(guī)模的重要因素^［23］。Weiner & Lorence通過對美國50個州1950—1986年公職人員規(guī)模的實證研究發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)惰性對雇員規(guī)模有顯著影響，而政黨政治、政府間關(guān)系和環(huán)境等變量對公職人員規(guī)模的影響并不顯著^［24］。孫濤提出，能夠?qū)φ賳T規(guī)模產(chǎn)生重要影響的因素共有五個，即城鄉(xiāng)社會機構(gòu)、當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、公務(wù)員薪酬水平、政府的行政能力以及政府的財政情況^［25］。此外，我國人員編制受到嚴格控制，導致編外人員迅速膨脹，這方面也引起學者關(guān)注⑥。胡曉東認為并非只有編制人員遵循著帕金森定律，事實上編外人員也遵循著這一定律^［26］。這類研究關(guān)注政府雇員規(guī)模的變化及影響因素，而對人員編制的目標取向缺乏討論。

三是中國行政事業(yè)編制配置與調(diào)控的方法和模型研究，包括行政事業(yè)編制配置研究⑦和行政事業(yè)編制總量調(diào)控模型研究⑧。這類研究大多關(guān)注一級政府行政事業(yè)編制總量控制，很少關(guān)注一級政府黨政職能部門的人員編制配置問題。

2007年國務(wù)院第486號令明確提出，行政機構(gòu)的編制需要建立在其職責基礎(chǔ)上，并要遵循精簡的原則進行準確核定?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》提出，要不斷強化黨對機構(gòu)編制工作的領(lǐng)導，并綜合統(tǒng)籌編制資源，積極加大編制調(diào)配的工作力度，進而最大限度地滿足國家發(fā)展的需要?！吨袊伯a(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》也明確要求處理好嚴控機構(gòu)編制與發(fā)展需要之間的關(guān)系，并緊緊圍繞中心、服務(wù)大局，在保證社會向前發(fā)展的同時，盡量滿足人們對美好生活的需求。這些法規(guī)文件都明確了我國編制管理首先要“滿足黨和國家事業(yè)發(fā)展的需要”，其次才考慮“精簡的原則”。也即是說，編制管理的首要目標取向應(yīng)是為黨政部門履行職責提供人員保障，即“事得其人”，那種為精簡而精簡的改革舉措實際上違背了編制管理的初衷?；诖耍疚倪x取T省航道系統(tǒng)作為考察對象，而且立足于編制人員和編外人員雙重維度，探討的主要問題是：T省航道系統(tǒng)編制管理遵循的目標取向究竟是“事得其人”還是“規(guī)?？刂啤保坑绊慣省航道系統(tǒng)人員編制變化的主要因素是什么？編制管理改革的未來指向和可行路徑是什么？

二、研究設(shè)計

（一）分析框架

古典組織理論主要聚焦于組織內(nèi)部的職能、結(jié)構(gòu)和人員等問題。法約爾（Fayol）認為組織結(jié)構(gòu)高度集權(quán)的主要原因是組織職能范圍的不斷擴張，組織縱向?qū)蛹壱蛐枰黾踊驕p少管理層的指導和協(xié)調(diào)而隨著組織規(guī)模的變化而變化^{［27］（p.6）}。帕金森（Parkinson）認為，所有官僚組織都有自我擴張的內(nèi)在動力，其根本原因是組織高層的自私因素，而與組織所承擔的目標和任務(wù)沒有直接關(guān)系?，F(xiàn)代社會系統(tǒng)理論將目光轉(zhuǎn)向組織所處的社會環(huán)境，認為任何組織都是一個開放系統(tǒng)，組織內(nèi)部和外部環(huán)境同時影響著一個組織的規(guī)模和發(fā)展?，F(xiàn)代社會系統(tǒng)理論的重要代表人物巴納德（Barnard）指出，導致正式組織不穩(wěn)定的原因在于其受到了較大外部因素的影響，如果不能讓外部環(huán)境產(chǎn)生的影響降到最低，它就必然會失敗^{［28］（p.5）}。20世紀70年代以來，政府公職人員規(guī)模研究開始綜合考察組織內(nèi)部和外部的多重影響因素⑨。

由上可知，政府公職人員規(guī)模既受組織的目標、結(jié)構(gòu)和任務(wù)等內(nèi)部因素的影響，又受政治、經(jīng)濟和社會需求等外部環(huán)境因素的影響?；诖?，我們從組織系統(tǒng)的內(nèi)部和外部兩個維度出發(fā)，甄別出T省航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模的影響因素：一是組織內(nèi)部因素，如航道系統(tǒng)自身的體制變革、職能轉(zhuǎn)變和任務(wù)變化等；二是組織外部因素，如政治家關(guān)于編制管理改革的指示、人員編制法規(guī)政策的變化等。

（二）研究假設(shè)

從組織內(nèi)部維度看，我們首先根據(jù)T省航道局官網(wǎng)公布的十項職責和相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，初步甄別出可能影響航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模的變量，即客運周轉(zhuǎn)量⑩、貨運周轉(zhuǎn)量^B11、航道基本建設(shè)投資^B12、航道養(yǎng)護投資^B13、航道收費^B14和行政審批量^B15?；跀?shù)據(jù)可獲得性和連續(xù)性原則，結(jié)合對T省航道系統(tǒng)相關(guān)負責人的訪談和專家座談，我們對上述變量進行了刪減和合并。其中，行政審批量因年份數(shù)據(jù)缺失嚴重而予以刪除，航道收費在2003年稅費改革后被取消，也予以刪除；航道基本建設(shè)投資和航道養(yǎng)護投資可合并為航道建設(shè)養(yǎng)護投資^B16。古典組織理論認為，組織任務(wù)變化會影響組織人員數(shù)量的增減。基于此，我們認為航道建設(shè)養(yǎng)護投資能夠更加直觀地體現(xiàn)T省航道系統(tǒng)在建設(shè)與維護方面的工作總量情況，但客運與貨運的周轉(zhuǎn)量體現(xiàn)的則是公共服務(wù)總量情況，這些都可能對T省航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模產(chǎn)生影響。由此，我們提出以下假設(shè)：

H1a：航道建設(shè)養(yǎng)護投資顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量；

H1b：客運周轉(zhuǎn)量顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量；

H1c：貨運周轉(zhuǎn)量顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量。

一般公共服務(wù)支出增減會直接影響人員費用的增減，進而影響人員編制的增減。因此，從組織外部視角出發(fā)，可以做出這樣的推測：航道系統(tǒng)人員的編制與T省一般公共服務(wù)支出^B17之間具有一定的關(guān)系。緣此，我們推測T省人員編制總量^B18（簡稱“人員編制總量”）與航道系統(tǒng)人員編制顯著相關(guān)。據(jù)此我們提出如下假設(shè)：

H1d：T省一般公共服務(wù)支出顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量；

H1e：T省人員編制總量顯著影響航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量。

我國公共部門人員編制有很強的政治性。2013年，李克強提出，在本屆政府行使職能期間，財政供養(yǎng)的人員只會不斷減少，而不會增加。相關(guān)數(shù)據(jù)也顯示，2013年以來全國行政事業(yè)編制總量整體上呈下降態(tài)勢。人員編制配置歷來都是黨和國家機構(gòu)改革的核心之一，具體體現(xiàn)為作為部門設(shè)置依據(jù)的“三定方案”（定職能、定機構(gòu)、定編）。我們有理由相信，編制管理相關(guān)政治支持、法規(guī)政策必然對人員編制數(shù)量產(chǎn)生影響。由此我們提出假設(shè)：

H1f：T省航道管理體制改革政策對編制人員數(shù)量有顯著影響。

此外，我們在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，自2009年以后，在T省航道系統(tǒng)中，編制人員總量一直在持續(xù)減少，而編外人員的數(shù)量卻增幅較大?？赡艿慕忉屖?，面對編制管理政策收緊而T省航道系統(tǒng)建設(shè)養(yǎng)護任務(wù)和運營工作量快速加大的窘境，聘用編外人員來解決人手不足問題成為航道系統(tǒng)的唯一選擇?；诖耍c編制人員數(shù)量增減的六項研究假設(shè)相對應(yīng)，我們提出以下六項假設(shè)：

H2a：建設(shè)養(yǎng)護投資顯著影響T省航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2b：客運周轉(zhuǎn)量顯著影響T省航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2c：貨運周轉(zhuǎn)量顯著影響T省航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2d：T省一般公共服務(wù)支出顯著影響航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2e：T省人員編制總量顯著影響航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量；

H2f：T省航道管理體制改革政策對其編外人員數(shù)量有顯著影響。

（三）研究方法和數(shù)據(jù)來源

本文以T省航道系統(tǒng)人員編制變化為考察對象，通過收集統(tǒng)計1974—2015年T省航道系統(tǒng)編制人員和編外人員數(shù)量、客運量、貨運量和航道建設(shè)養(yǎng)護投資規(guī)模，以及T省一般公共服務(wù)支出總量和人員編制總量等數(shù)據(jù)資料開展量化研究，對T省航道系統(tǒng)人員編制規(guī)模變化及其影響因素進行因果分析，并結(jié)合深度訪談對量化研究結(jié)果進行解釋和論證。

本文數(shù)據(jù)來源主要包括T省航道系統(tǒng)官方網(wǎng)站公開的數(shù)據(jù)文件資料和《T省統(tǒng)計年鑒》《T省年鑒》《T省財政年鑒》《T省航道發(fā)展規(guī)劃匯總》。本研究收集的數(shù)據(jù)是典型的時間序列數(shù)據(jù)，因此，我們借助Stata15軟件進行描述性分析和時間序列回歸分析。

三、統(tǒng)計分析與假設(shè)檢驗

（一）描述性分析

圖1清楚呈現(xiàn)了T省航道系統(tǒng)人員規(guī)模（1974-2015年）的變化態(tài)勢。一是就編制人員數(shù)量的變化來看：1974-1982年編制人員持續(xù)增加；1983—1997年編制人員開始穩(wěn)步下降；1996年T省推進“干支合并、省以下垂直管理”的航道體制改革，導致1997年的1982人猛增至1999年的2955人；2000—2015年編制人員又逐年減少，特別是2011年以后，下降的幅度更大。二是就編外人員數(shù)量的變化來看：從1974年開始，一直到2008年，編外人員的總數(shù)并不多，且沒有明顯增減；但2009年以后，編外人員的總數(shù)卻急劇增加，到2015年，編外人員的總數(shù)在編制人員總數(shù)中所占的比例已經(jīng)達到了20%。

造成T省航道系統(tǒng)編制人員和編外人員數(shù)量變化的可能原因主要有兩個方面。

一是相關(guān)管理體制和編制政策的變化對其產(chǎn)生了較大影響甚至可能是最為直接的影響。1981年，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于平衡財政收支、嚴格財政管理的決定》大力主張節(jié)減經(jīng)費，而且還要對人員編制進行嚴格把控。同時，中央與地方的人員編制也需要經(jīng)過國務(wù)院的批準。由此，T省航道系統(tǒng)也積極壓縮了編制，并減小了人員編制的規(guī)模。1997年，T省編辦下發(fā)了關(guān)于管理體制的通知^B19，要求建立“干支合并、省以下垂直領(lǐng)導”的航道管理體制，這導致T省航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量大幅增加。與此同時，人員超編問題開始出現(xiàn)，并由此埋下了諸多隱患。自1998年開始，為貫徹T省新一輪關(guān)于精簡機構(gòu)和人員編制的改革要求，全省航道系統(tǒng)通過離崗退養(yǎng)、買斷工齡等舉措對編制人員進行力度空前的裁減。2006年T省又被確定為編制管理分類改革的試點省份，全省人員編制被凍結(jié)。2009年T省航道系統(tǒng)重啟編制人員招聘計劃，但因航道系統(tǒng)人員跨系統(tǒng)流動性低、待遇不高等原因，招聘工作并不順利，加上自然減員的影響，編制人員規(guī)模不斷縮小。

二是編制管理科學化程度不高，編外人員無序膨脹。首先，編制管理背離“人事相宜”的目標取向，為精減而精減，引發(fā)諸多消極后果。在嚴格控制行政事業(yè)編制背景下，T省航道系統(tǒng)人員編制問題凸顯，加之自然減員，導致2011年以后編制人員嚴重短缺、隊伍斷層現(xiàn)象嚴重等問題。其次，隨著T省經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，水路運輸服務(wù)需求巨大，航道建設(shè)養(yǎng)護的任務(wù)量隨之快速增加。T省航道系統(tǒng)人員編制受到了嚴格的控制，導致在較短時間內(nèi)編外人員總量急劇增加。T省航道局人事處劉處長明確表示：“聘用非編人員解決編制人員短缺問題實屬不得已的選擇?！本幫馊藛T薪酬也是從行政經(jīng)費、項目經(jīng)費中開支，而編外人員無序快速擴張變相導致編制控制的效果大打折扣。

（二）時間序列回歸分析

為使統(tǒng)計結(jié)果更加客觀可靠，我們首先對航道系統(tǒng)編制人員（bnstaff）、航道系統(tǒng)編外人員（bwstaff）、航道建設(shè)養(yǎng)護投資（jyinput）、客運周轉(zhuǎn)量（kyun）、貨運周轉(zhuǎn)量（hyun）、T省一般公共服務(wù)支出（Gspend）和T省人員編制總量（Gpeople）等初始數(shù)據(jù)進行對數(shù)轉(zhuǎn)換處理，使數(shù)據(jù)更適合分析。之后我們運用ADF檢驗法，對轉(zhuǎn)換后數(shù)據(jù)lnbnstaff、lnbwstaff、lnhyun、lnkyun lnjyinput、lnGspend、lnGpeople和policy（航道管理體制改革政策）進行時間趨勢檢驗，并通過差分處理消除變量的單位根，最后得出不存在時間趨勢的變量D.lnbnstaff、D2.lnbwstaff、D2.lnhyun、D2.lnkyun、D3.lnjyinput、D2.lnGspend、D2.lnGpeople和D2.policy。

以T省航道系統(tǒng)編制人員（D.lnbnstaff）為被解釋變量，以T省航道建設(shè)養(yǎng)護投資（D3.lnjyinput）、客運周轉(zhuǎn)量（D2.lnkyun）、貨運周轉(zhuǎn)量（D2.lnhyun）、一般公共服務(wù)支出（D2.lnGspend）、人員編制總量（D2.lnGpeople）和航道管理體制改革政策（D2.policy）為解釋變量，回歸分析結(jié)果表明：在諸多影響變量中，只有航道管理體制改革政策（D2.policy）對航道系統(tǒng)人員編制數(shù)量變化有顯著影響，其他因素的影響并不顯著（參見表1）。這驗證了帕金森定律的經(jīng)典結(jié)論，即雇員數(shù)量和實際工作量之間不存在任何聯(lián)系。

事實上，近年來T省航道建設(shè)養(yǎng)護任務(wù)明顯增大、投資快速增多，T省對水路運輸?shù)囊蕾嚩炔粩嘣鰪姡降老到y(tǒng)人員編制數(shù)量卻不增反降。這客觀上背離了人員編制管理“人事相宜”的目標取向，其控制取向更加明顯。

然后，我們以T省航道系統(tǒng)編外人員（D.lnbwstaff）為被解釋變量，以T省航道建設(shè)養(yǎng)護投資（D3.lnjyinput）、客運周轉(zhuǎn)量（D2.lnkyun）、貨運周轉(zhuǎn)量（D2.lnhyun）、一般公共服務(wù)支出（D2.lnGspend）、人員編制總量（D2.lnGpeople）和航道管理體制改革政策（D2.policy）為解釋變量進行回歸分析，并得出如下兩個結(jié)果（參見表2）。一是T省人員編制總量對航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量有顯著影響。可能的解釋是，交通運輸部門在黨政機構(gòu)體系中處于相對弱勢的地位，而航道系統(tǒng)在交通運輸領(lǐng)域又處于弱勢的地位。因此，當航道系統(tǒng)編制人員數(shù)量不能滿足工作任務(wù)量增加的需求而又爭取不到更多編制時，只能通過大幅增加編外人員來滿足履行職責的需要。二是一般公共服務(wù)支出對編外人員數(shù)量產(chǎn)生顯著影響。可能的解釋是，當一般公共服務(wù)支出規(guī)模大幅增加，意味著航道系統(tǒng)可以申請到更多的一般公共服務(wù)支出經(jīng)費，從而有財力雇用更多編外人員。這也就是解釋了為什么隨著2009年以后T省一般公共服務(wù)支出規(guī)模的快速增加，航道系統(tǒng)編外人員數(shù)量也隨之快速增多。編外人員數(shù)量激增的地方大都經(jīng)濟發(fā)展水平較高，一旦編制人員沒有辦法提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)時，就會借助編外人員的力量來實現(xiàn)發(fā)展目標^［26］。無論是在國家層面還是在省市層面，關(guān)于編外人員管理的法律法規(guī)仍存在空白，因而用人單位可自主決定編外人員的聘用，這也是當前全國范圍內(nèi)編外人員無序擴張的根本原因。

四、結(jié)論與討論

推進政府編制管理的科學化、規(guī)范化、制度化建設(shè)，是新時代推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。結(jié)合T省航道系統(tǒng)人員編制管理的真實圖景，著眼于編制管理的健康發(fā)展和部門編制管理的科學化，以下三個問題應(yīng)引起深入討論。

（一）編制管理的目標糾偏

T省航道系統(tǒng)案例所展現(xiàn)的事實是，工作量持續(xù)增加而人員編制規(guī)模持續(xù)減少。從表面上看，T省航道系統(tǒng)人員編制管理似乎是成功的，但由于編制受到嚴格控制，T省航道系統(tǒng)不得不聘用大量編外人員以彌補編制不足。2009年以來，編外人員數(shù)量的快速增長恰恰說明了T省航道系統(tǒng)編制管理為了精減而精減，背離了“人事相宜”的目標取向。

事實上，這一現(xiàn)象不只發(fā)生在T省航道系統(tǒng)，在全國范圍內(nèi)也普遍存在。隨著社會不斷向前發(fā)展，政府的行政事務(wù)也變得愈發(fā)繁雜，編內(nèi)人員數(shù)量已經(jīng)不能滿足政府事務(wù)處理的需求，故而編外人員的數(shù)量激增^［29］。為了支付編外人員的薪資，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都會花費大量的精力來增加收入，由此也導致了“因事養(yǎng)人、因人找錢、因錢找事”的惡性循環(huán)^［30］。黨的十九屆三中全會首次在最高官方文件中提及編外人員問題，這也從某種意義上承認了編外人員存在的客觀性。由于同工不同酬、缺少發(fā)展機會和晉升空間，編外人員的組織歸屬感低、流動性高，損害黨和政府威信的事件頻發(fā)。而引發(fā)這些問題的深層原因是有關(guān)編外人員招聘、使用和管理的法規(guī)制度缺位。緣此，加強編外人員招聘、使用和管理的法制化建設(shè)，無疑是解決編外人員規(guī)模無序擴張的根本之道。

（二）淡化編制的身份屬性

黨政事業(yè)單位人員編制是我國計劃體制的產(chǎn)物，蘊含著鮮明的身份屬性和社會地位，一個人是否擁有黨政事業(yè)單位正式編制意味著工作穩(wěn)定性、薪酬待遇和發(fā)展機會上的巨大差異，這又反過來強化了編制的身份屬性和社會地位。由此引發(fā)的困境是：一方面，人員編制調(diào)控日趨嚴格，黨政事業(yè)單位編制短缺問題突出；另一方面，如果沒有編制，黨政事業(yè)單位就很難吸引并留住優(yōu)秀人才。

為了破解上述困境，有些地方政府開始探索推進黨政事業(yè)單位人員編制管理的重大制度變革。2019年7月，天津的一些開發(fā)區(qū)開始全面推行競爭上崗，這是黨的十九大以來地方人事制度變革的重磅事件，某種程度上預示著打破編制管理的改革新動向?；诖?，我們認為新時代編制管理改革應(yīng)努力做到以下三個方面。一是不應(yīng)片面強調(diào)嚴控編制、為了精減而精減，而應(yīng)以黨政部門職能履行和事業(yè)發(fā)展為旨向，持續(xù)推進編制管理的改革創(chuàng)新?！吨袊伯a(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》（2019）明確指出，要堅持機構(gòu)編制瘦身與健身相結(jié)合，讓其不斷適應(yīng)社會發(fā)展變化和國家財政保障能力，實行靈活的機構(gòu)編制，嚴格把控編制人員的總數(shù)并進行合理統(tǒng)籌規(guī)劃，科學增減人員，最大限度地提高編制資源的使用效益。二是借鑒發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，積極探索“以事定崗”“以財定人”的機制創(chuàng)新方法。三是探索編外人員管理體制，淡化編制的身份屬性，努力實現(xiàn)同工同酬、機會均等和地位平等。

（三）加快研制部門編制配置的客觀標準

在國家層面，中央編制委員會已基于諸多特別因素形成了省級政府編制需求評估標準^［31］，這些因素主要包括行政區(qū)劃的總數(shù)、管轄區(qū)域范圍內(nèi)的面積、國民的經(jīng)濟收入、國民的生產(chǎn)總值以及行政區(qū)劃當?shù)氐娘L俗習慣等，但對黨政職能部門人員編制需求評估應(yīng)該遵循怎樣的原則與標準卻沒有進行規(guī)定。此外，在人員編制的核定中，采用的還是過去的評價標準，或者是參考周邊總量控制的方法，隨意性比較大^［32］。

因此，當務(wù)之急，組織人事部門應(yīng)高度重視黨政部門人員編制管理的科學化問題，通過加強理論和實踐部門的聯(lián)合研究，充分發(fā)揮專家學者的智慧和專長，制定科學評估黨政職能部門職責任務(wù)和人員編制需求的客觀標準，為黨政職能部門人員編制配置和動態(tài)調(diào)整提供科學依據(jù)，以避免黨政職能部門編制配置的隨意性，切實增強各級黨政職能部門人員編制管理的科學性、規(guī)范性和嚴謹性。

注釋：

①1882年，經(jīng)濟學家阿道夫·瓦格納（Adolf WaGner）通過對19世紀歐洲多國以及日本和美國公共支出增長的考察，提出了“公共支出不斷增長法則”或“政府活動擴張法則”，又稱瓦格納法則。參見石俊鄧等：《政府規(guī)模研究的知識結(jié)構(gòu)、熱點與前沿》，《現(xiàn)代情報》2016年第3期。

②出自《國務(wù)院關(guān)于進一步做好國家機關(guān)精簡工作的指示》。按照我國相關(guān)法律和編制分類制度，各級編制管理部門管理的編制可分為三類：行政編制、事業(yè)編制和企業(yè)編制。行政編制是指各級權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)及其組成部門、政黨機關(guān)和人民團體、群眾組織、司法機關(guān)等部門所占編制。行政編制人員工資待遇由財政撥款。事業(yè)編制是事業(yè)單位使用的編制，活動經(jīng)費和工資待遇來源是財政差額撥款。雖然國家政策如是規(guī)定，但在基層市、縣，事業(yè)單位經(jīng)費和工資待遇基本都是同級財政撥款。20世紀90年代，我國推行政企分開改革，企業(yè)編制由原來政府部門改制而來，這類編制的人員工資待遇和單位活動經(jīng)費一般不直接來自財政預算。

③參見《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（1997）、《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》（2007）和《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機構(gòu)編制管理的意見》（2011）等法規(guī)文件。

④編制人員與財政供養(yǎng)人員有本質(zhì)區(qū)別：編制人員在理論上都是財政供養(yǎng)人員，但在目前的事業(yè)單位分類改革中，多數(shù)公益III類事業(yè)單位開始推行“事業(yè)單位性質(zhì)、企業(yè)經(jīng)營”，其人員已不再由財政供養(yǎng)；編外人員、臨時雇員以及村（居）兩委干部等雖然不是編制人員，但實際上都是由財政經(jīng)費供養(yǎng)。

⑤《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》第十五條規(guī)定：“機構(gòu)編制管理機關(guān)應(yīng)當按照編制的不同類別和使用范圍審批編制，地方各級人民政府行政機構(gòu)應(yīng)當使用行政編制。事業(yè)單位應(yīng)當使用事業(yè)編制，不得混用、擠占、挪用或者自行設(shè)定其他類別的編制?！盩省航道系統(tǒng)曾是行政機構(gòu)，后改為行政類事業(yè)單位，當前又被調(diào)整為公益一類事業(yè)單位。但無論組織性質(zhì)如何變化，當前T省航道系統(tǒng)人員編制仍由兩部分構(gòu)成，即參公編制和事業(yè)編制。

⑥參見周敏、趙子?。骸痘鶎诱藛T編制隱性膨脹問題研究》，《中國行政管理》2010年第12期；呂芳、程名：《公共治理與政府的“隱性規(guī)?！薄谥忻纼蓢町惖谋容^分析》，《上海行政學院學報》2016年第6期。

⑦參見那吉生、周子康、周宏：《編制總量的核定方法與模型——地方政府機關(guān)編制》，《中國管理科學》1997年第1期；鄧群釗、彭峰：《事業(yè)編制總量調(diào)控方法與模型》，《軟科學》2009年第10期；梁昌勇、朱龍、代意玲、陸文星：《公共事業(yè)管理對行政編制資源配置影響研究——基于安徽省數(shù)據(jù)考察》，《經(jīng)濟與管理評論》2015年第5期。

⑧參見彭峰、鄧群釗：《事業(yè)編制規(guī)模的預測方法》，《統(tǒng)計與決策》2010年第4期；賈義猛、蘇建華、徐興濤：《日本地方政府公務(wù)員規(guī)模調(diào)控的經(jīng)驗與啟示》，《中國機構(gòu)改革與管理》2014年第4期；等等。

⑨參見G.R.Weiner and J.Lorence.“Growth in State Government Employment：A Time Series Analysis”.Western Political Quarterly，Vlo.44.1991;朱光磊、張東波：《中國政府官員規(guī)模問題研究》，《政治學研究》2003年第3期。

⑩客運周轉(zhuǎn)量是指在報告期內(nèi)船只運送旅客數(shù)量與平均運距的乘積，計量單位是“人/公里”。文中“客運周轉(zhuǎn)量”數(shù)據(jù)為歷年的單一省級數(shù)據(jù)。

B11貨運周轉(zhuǎn)量是指船只在報告期內(nèi)實際運送的每批貨物重量分別乘其運送距離的累計數(shù)，計算單位為“噸/公里”。文中“貨運周轉(zhuǎn)量”數(shù)據(jù)為歷年的單一省級數(shù)據(jù)。

B12航道基本建設(shè)投資是指在報告期內(nèi)用于航道固定資產(chǎn)投資的專項資金，文中將航道基本建設(shè)投資與航道養(yǎng)護投資合并為航道建設(shè)養(yǎng)護投資。

B13航道養(yǎng)護投資是指在報告期內(nèi)用于航道養(yǎng)護、航道維修等的資金。自2009年取消航道養(yǎng)護費的征收后，現(xiàn)養(yǎng)護資金來源主要有中央財政、地方財政、自籌資金等。文中將航道養(yǎng)護投資與航道基本建設(shè)投資合并為航道建設(shè)養(yǎng)護投資。

B14航道收費是指征收的航道養(yǎng)護費，是國家按照“以航養(yǎng)航、專款專用”的原則，根據(jù)《中華人民共和國航道管理條例》和《內(nèi)河航道養(yǎng)護費征收和使用辦法》，向船舶、竹木排筏、浮運物體的所有者或經(jīng)營者征收，用于航道養(yǎng)護的專項事業(yè)費。根據(jù)省編委《T省航道局機構(gòu)編制方案》（Y機編［2009］41號）文件，取消航道局征收航道養(yǎng)護費的職責，將航道行政的行政處罰及相關(guān)的監(jiān)督檢查、行政強制職能劃給交通運輸廳，同時逐步實行航道管理養(yǎng)護體制改革，將航道站場、碼頭、船舶、航運樞紐的維修職能逐步社會化。因此文中沒有選取此項指標。

B15行政審批量是指行政機關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請，經(jīng)過依法審查，采取“批準”“同意”“年檢”發(fā)放證照等方式，準予其從事特定活動、認可其資格資質(zhì)、確認特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為的次數(shù)和。由于只有5年數(shù)據(jù)，因此文中最終沒有選取此項指標。

B16文中的“航道建設(shè)養(yǎng)護投資”數(shù)據(jù)是指T省用于航道基本建設(shè)和養(yǎng)護的年度支出總和。

B17為避免包含關(guān)系，文中的“T省一般公共服務(wù)支出總量”已扣除T省航道系統(tǒng)一般公共服務(wù)支出，數(shù)據(jù)來源于歷年《T省財政年鑒》，為單一省級數(shù)據(jù)。

B18為避免包含關(guān)系，文中的“T省人員編制總量”已扣除T省航道系統(tǒng)人員編制數(shù)，數(shù)據(jù)來源于《T省統(tǒng)計年鑒》，為單一省級數(shù)據(jù)。

B19參見《關(guān)于調(diào)整全省航道管理體制通知》（1997）。

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［責任編輯：張英秀］

The Goal Orientation of Staffing Administration：

Reasonable Staff-Assignment Match or Government Size Control？

—A Time-Series Analysis Based on the Waterway System of T Province（1974-2015）

Han Yingying1， Zhou Tingzhi1， Zhang Qiang2

（1.South China University of Technology， Guangzhou Guangdong 510641;

2.South China Normal University， Guangzhou Guangdong 510640）

Abstract：Keeping reasonable staff-assignment match should be the primary goal of personnel management of a modern government. Under this premise will government pursue a streamlined and efficient personnel management. Taking the waterway system of T Province （1974-2015） as an example， our time-series analysis findings are as follows：the size of permanent staff is significantly influenced by structural reform policy rather than the workload; while the size of temporary staff is significantly influenced by the totality of provincial permanent staff and regular expenditure of public service， that is， given the certain totality of permanent staff， the size of temporary staff is significantly influenced by economic power. This shows that the permanent staffing administration of waterway system in T Province obviously orients towards the control of size rather than keeping personnel and governance in balance， which deviates from the policy spirit of Chinas permanent staffing administration. We should? correct the deviation in staffing administration，downplay the identity attribute of the staff，and create objective standards for the staffing of departments，thus providing new ideas for healthy development of staffing administration.

Key words：staffing administration， reasonable staff-Assignment match， size control