依法應(yīng)急：基層治理常態(tài)與應(yīng)急態(tài)順暢切換的關(guān)鍵

王龍飛

［摘 要］我國基層治理實踐中，常態(tài)與應(yīng)急態(tài)的切換存在能力與價值雙重缺失的問題，解決的關(guān)鍵在于堅持依法應(yīng)急的理念并進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。依法應(yīng)急的基本內(nèi)容包括能力建設(shè)和權(quán)利保護(hù)兩方面，在增強基層應(yīng)對突發(fā)事件能力的同時，通過將應(yīng)急行為納入法治框架，將突發(fā)事件對社會正常秩序的破壞降到最低。一方面，通過法治的技術(shù)理性提升基層治理主體的應(yīng)急能力，科學(xué)的流程和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)讓應(yīng)急程序及時啟動；另一方面，通過法治的價值理性，保障應(yīng)急狀態(tài)下公權(quán)與私權(quán)的基本平衡，減少次生災(zāi)害的發(fā)生并降低向常態(tài)化治理回歸的難度。其核心精神是通過法律為應(yīng)急啟動、處置和結(jié)束設(shè)定規(guī)則以增強應(yīng)急行為的可預(yù)測性，真正實現(xiàn)常態(tài)化應(yīng)急。

［關(guān)鍵詞］應(yīng)急治理；基層治理；法治；常態(tài)化應(yīng)急

隨著我國現(xiàn)代化進(jìn)程的深入推進(jìn)，各類傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)風(fēng)險日漸增多，諸如疫情、極端天氣和安全生產(chǎn)等突發(fā)事件頻發(fā)，給基層治理能力帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何實現(xiàn)常態(tài)化管理和應(yīng)急管理的順暢切換，是增強基層治理體系韌性的迫切命題。有些人認(rèn)為，應(yīng)急管理面對的是各類突發(fā)事件，非常時期需要用非常手段，規(guī)則和程序只會影響效率。但這三年來的應(yīng)急管理實踐表明，在突發(fā)事件處置中缺乏規(guī)則容易引發(fā)混亂，耽誤處置時效并引發(fā)次生災(zāi)害。習(xí)近平總書記指出，越是疫情防控到最吃勁的時候，越是要堅持依法防控 ①。依法應(yīng)急是實現(xiàn)基層治理常態(tài)與應(yīng)急狀態(tài)順暢切換的關(guān)鍵，必須進(jìn)一步加強對應(yīng)急機制啟動、應(yīng)急處置和事后救濟的全方位法治建設(shè)。

一、以法治提升基層應(yīng)急響應(yīng)能力

突發(fā)事件發(fā)生后，能否及時地啟動應(yīng)急機制，是常態(tài)化治理向應(yīng)急態(tài)切換的關(guān)鍵，也是當(dāng)前我國基層治理體系應(yīng)急能力建設(shè)的主要短板。無論是新冠疫情還是鄭州暴雨，應(yīng)急機制啟動上的明顯滯后已是不爭的事實。雖然自“非典”之后我國制定了《突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律，但實踐中突發(fā)事件信息的報送和決策均依賴科層體系，基層單位獲得信息之后逐級上報，直到觸發(fā)決策層，決策后再逐級下達(dá)執(zhí)行，這種常態(tài)化治理下的行政程序不能滿足突發(fā)事件處置的高效率要求?；鶎诱鳛榘l(fā)現(xiàn)風(fēng)險的第一線，缺乏在常態(tài)化治理和應(yīng)急狀態(tài)之間切換的必要決策權(quán)和臨時處置權(quán)。在高壓問責(zé)的基層政治生態(tài)下，基層政府更是傾向于謹(jǐn)慎，不敢采取斷然措施及時處置而是等待上級命令，錯過最佳時間窗口。

為此，應(yīng)當(dāng)通過法治手段增強基層在應(yīng)急啟動階段的主體性，并拓展其行動的制度空間。

一是以有效的應(yīng)急預(yù)決策機制取代當(dāng)前的科層決策啟動機制，保障應(yīng)急響應(yīng)機制及時啟動。賦予街鎮(zhèn)一級根據(jù)事件情況進(jìn)行預(yù)決策和先行處置的權(quán)力，增強基層的信息直報制度的效能，賦予相應(yīng)主體必要的豁免權(quán)。對基層風(fēng)險信息的報送，依法確立“以報送為一般，不報送為例外”的原則，減少報送的層級過濾可能導(dǎo)致的信息阻礙，存在明顯過錯導(dǎo)致信息報送延誤的行為要依法追究責(zé)任。

二是為應(yīng)急狀態(tài)下政府組織社會力量參與救援和社會力量自發(fā)行動提供法律依據(jù)，為各類治理主體建立制度化的參與渠道。受治理慣性影響，我國當(dāng)前基層治理中的應(yīng)急治理還是以政府為主體，政府與社會力量不能有效聯(lián)結(jié)，大大降低了資源整合的能力，也無法有效規(guī)制社會自發(fā)行為的無序。參與規(guī)范的建立在保障相關(guān)主體的自救權(quán)利的同時，也為社會自發(fā)行為設(shè)定約束，避免應(yīng)急狀態(tài)下的過激越軌行為。

三是依法保障基層常態(tài)化應(yīng)急建設(shè)的落實。應(yīng)對突發(fā)事件的技術(shù)和人才等資源的匱乏，導(dǎo)致基層在面對突發(fā)事件時往往手足無措?；鶎右軌蛟诔B(tài)與應(yīng)急態(tài)之間順暢切換，日常的應(yīng)急儲備是基礎(chǔ)，為此，可通過立法建立基層分層級的強制性應(yīng)急儲備制度、定期督查制度和瀆職問責(zé)制度。后兩項制度主要是為了保障第一項制度的實施，通過法定督查機關(guān)的定期督查，保證儲備物資的充足和及時。對督查發(fā)現(xiàn)的應(yīng)急物資儲備中的違法行為，按照情節(jié)輕重分別處以行政問責(zé)和刑法問責(zé)，以保障應(yīng)急物資強制儲備制度的強制性有效。

二、法治為基層治理形態(tài)轉(zhuǎn)換提供價值穩(wěn)定器

應(yīng)急狀態(tài)中的社會秩序與常態(tài)治理的社會秩序之間要保持內(nèi)在一致，這是由應(yīng)急狀態(tài)復(fù)歸到常態(tài)化治理的關(guān)鍵所在。轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)后，以行政權(quán)為主的公權(quán)會臨時擴張，社會主體的權(quán)利會被一定程度限縮。法治為國家緊急權(quán)力拓展必要空間并施加約束，使其不被濫用和長期化，以保證應(yīng)急態(tài)下的社會秩序不至于嚴(yán)重背離常態(tài)社會，減少應(yīng)急狀態(tài)復(fù)歸到常態(tài)的震蕩落差。保證應(yīng)急狀態(tài)能順利復(fù)歸常態(tài)，主要通過發(fā)揮法律的明示作用、預(yù)防作用和校正作用，建立追責(zé)賠償和主動補償兩大基本救濟機制。一方面，以法律明示應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)益損害行為會被依法問責(zé)，通過強化警示，預(yù)防各類主體以應(yīng)急為借口濫用公權(quán)力；另一方面，通過法治為應(yīng)急狀態(tài)下的權(quán)益損害提供救濟，包括賠償和補償，使受損的法益能夠盡量恢復(fù)到常態(tài)化治理中的水平。這兩方面互相聯(lián)系，具體包括以下措施：

一是將基層應(yīng)急治理中的應(yīng)急指揮機構(gòu)等政治動員組織納入法治框架。實踐中，諸如“防疫指揮部”等黨政聯(lián)合的應(yīng)急指揮機構(gòu)是應(yīng)急治理的主體。但這些機構(gòu)大多數(shù)是臨時性的，不符合現(xiàn)行行政法上對行政責(zé)任主體的規(guī)定，對其行為給相關(guān)權(quán)利主體造成的侵害難以進(jìn)行依法救濟。要有效解決這一問題，尊重我國應(yīng)急治理中政治動員為主的基本事實，可行的思路是將臨時性政治動員組織納入法治調(diào)整，將其做出的行為進(jìn)行有效歸責(zé)。

二是將志愿者等非政府主體的行為納入法治框架，主要是居民自治組織、社區(qū)志愿者乃至承接應(yīng)急任務(wù)的企業(yè)等非公權(quán)力主體。從法理上講，這一類主體本身不具備應(yīng)急執(zhí)行的身份，但在基層的應(yīng)急實踐中，地方政府不得不依靠城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治組織和志愿者來落實執(zhí)行，所以，這些非政府主體實際上都是基層應(yīng)急治理的執(zhí)行者。為此，有必要在應(yīng)急法律中明確這些非公權(quán)力主體參與應(yīng)急的限度、授權(quán)程序和法律責(zé)任的認(rèn)定，對一些嚴(yán)重限制私權(quán)的行政行為，諸如限制公民人身自由、征收征用、進(jìn)入居民住所等限制私有產(chǎn)權(quán)的行為，依法排除在非公權(quán)力主體可以執(zhí)行的范圍之外。對其他非嚴(yán)重限制私權(quán)的應(yīng)急行政行為，社會主體實施也必須經(jīng)過法定的授權(quán)程序，對方在執(zhí)行時必須按照類行政執(zhí)法的程序要求，例如兩人以上、出示相關(guān)工作證件和執(zhí)行法定文件。對于不符合法定程序的執(zhí)行行為和非經(jīng)授權(quán)的行為，一律視為社會主體的個人行為，依照侵權(quán)責(zé)任法處理。

三是對因合法必要的應(yīng)急措施所造成的社會主體的具體損失建立國家補償機制。應(yīng)急中私權(quán)的犧牲是為了社會公共利益，但成本是由具體的部分個體承擔(dān)，這種犧牲相當(dāng)于部分個體承擔(dān)了公共利益的整體成本，如果不對其進(jìn)行補償，在法理上是不正義的，在現(xiàn)實中也會導(dǎo)致部分個體損失過大而難以恢復(fù)到常態(tài)。在因應(yīng)急損失的私權(quán)是具體可計算的時候，應(yīng)當(dāng)以法律明確補償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行依法補償。這既是公平正義的要求，也是應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后能夠順利復(fù)歸常態(tài)生活的需要。

具有韌性的治理應(yīng)當(dāng)是工具理性和價值理性的統(tǒng)一。當(dāng)前基層應(yīng)急的法治建設(shè)強調(diào)工具理性，缺乏對法治價值理性的關(guān)注，二者的失衡必然帶來治理的剛性，喪失價值導(dǎo)向的治理容易走向混亂。應(yīng)急治理和常態(tài)化治理切換中的一些亂象已經(jīng)在過去幾年的實踐中顯現(xiàn)出來，諸如應(yīng)急機制啟動“隨意但不及時”的悖論，以及風(fēng)險來臨時不采取措施應(yīng)對，常態(tài)化治理中出現(xiàn)一點風(fēng)吹草動就不計代價過度應(yīng)對等。隨著中國法治國家建設(shè)的深入推進(jìn)，以權(quán)利為核心的現(xiàn)代法治觀念已經(jīng)在社會中普及，基層應(yīng)急中以政治動員逃避應(yīng)急法律約束的做法，實際上增加了基層治理在應(yīng)急狀態(tài)下的風(fēng)險。正視法律約束的價值理性，嚴(yán)格依法應(yīng)急，才能有效保障基層治理在應(yīng)急和常態(tài)之間的平穩(wěn)切換。

注釋：

①《全面提高依法防控依法治理能力 為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》2020年2月6日，第1版。

作者系上海社會科學(xué)院政治與公共管理研究所助理研究員

（責(zé)任編輯 王 玉）