雙碳目標下重慶市推進碳市場發(fā)展的理路

呂旭晨

習近平總書記強調，“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設整體布局?！碧际袌鰧τ谕苿犹歼_峰、碳中和具有重要的意義和作用。重慶市是全國碳排放權交易試點城市之一，正在深度融入全國碳排放權交易市場，探索覆蓋碳履約、碳中和、碳普惠的生態(tài)產品價值實現平臺，但也還存在法律、政策、制度體系不完善，減排支撐不夠，市場規(guī)模偏小等問題。本文在充分分析重慶市碳市場建設現狀、存在的問題的基礎上，就如何完善和利用重慶市多層次碳市場這項“雙碳”市場化基礎設施平臺在構建“一區(qū)兩群”協(xié)調發(fā)展格局下穩(wěn)妥有序推動全市“雙碳”工作提出對策建議。

一、重慶市碳市場建設和發(fā)展現狀

（一）全國碳排放權交易試點省市

重慶市作為全國7個碳排放權交易試點省市之一，2014年6月19日啟動碳排放權交易試點工作，建立了完善的“1+3+6”的政策體系。初期共納入242家2008—2012年任一年度碳排放量超過1萬噸標準煤（26000噸二氧化碳當量）的工業(yè)企業(yè)，主要涉及化工、建材、冶金、電力、裝備制造等行業(yè)。目前已完成了6個年度履約和交易工作，截至2021年12月，重慶碳交易市場累計成交配額3705.72萬噸，交易金額7.79億元［1］，開展了配額有償分配，創(chuàng)新開展碳排放權質押融資等碳金融業(yè)務模式，以地方標準頒布實施了全國首個《工業(yè)企業(yè)碳管理指南》。在碳市場制度框架設計、系統(tǒng)建設、控排企業(yè)碳管理、核查及配額分配、市場交易和能力建設等方面先行先試，取得了顯著成效。目前重慶市碳交易主管部門重慶市生態(tài)環(huán)境局正在結合新形勢下的有關要求和前期碳市場運行的經驗教訓對地方碳市場進行制度更新。

（二）深度融入全國碳排放權交易市場

重慶市發(fā)揮碳排放權交易試點先試先行的優(yōu)勢，深度融入全國碳排放權交易市場。一是積極參與全國碳市場制度設計，為全國碳市場貢獻試點經驗。二是按照國家主管部門要求，對石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等八大重點排放行業(yè)進行碳排放盤查，積累了2013—2021年9個年度的基礎數據。三是成功入圍全國九個全國碳排放權注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放權交易系統(tǒng)聯建聯維省市之一。四是積極配合生態(tài)環(huán)境部完成首批納入全國碳市場的電力企業(yè)2019-2020年度的履約工作。

（三）初步建成地方自愿減排機制

重慶市初步建成了“碳惠通”生態(tài)產品價值實現平臺，印發(fā)了《“碳惠通”生態(tài)產品價值實現平臺管理辦法》，印發(fā)首批13個方法學，探索建立政府主導、市場化運作、全社會共同參與，覆蓋碳履約、碳中和、碳普惠等多種形式的生態(tài)產品價值實現新模式，對地方碳市場建設和健康運行形成重要支撐，為引導可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等具有生態(tài)和社會效益項目的發(fā)展提供重要保障。

（四）形成有力的技術支撐平臺

重慶市以碳排放權交易試點為契機，建成西部首個碳排放權交易中心——重慶碳排放權交易中心，獲國家主管部門批準建成全國碳市場能力建設（重慶）中心，培育了一批理論和實踐經驗豐富的碳市場咨詢研究機構和第三方碳排放核查機構，為重慶市深化地方碳市場建設、拓展區(qū)域碳市場、保障碳市場健康運行、培育碳交易相關產業(yè)提供有力的技術支撐。

二、重慶市碳市場存在的問題

（一）制度設計缺乏有效法律支撐

重慶市2014年印發(fā)的《重慶市碳排放權交易管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2014〕17號）屬于規(guī)范性文件，法律效力等級較低，目前擬更新的版本同樣以市政府規(guī)范性文件印發(fā)，對碳排放權各參與主體造成約束性不足和預期性不足，且政府規(guī)范性文件的有效期自施行之日起，最長不超過５年，造成碳市場作用發(fā)揮不充分。

（二）政策體系缺乏統(tǒng)籌性

碳市場作為實現碳排放達峰和能耗雙控的重要工具，在組織管理和政策設計等方面缺乏統(tǒng)籌聯動機制。一是在組織管理方面，市發(fā)展改革委為全市達峰和能耗雙控的牽頭部門，而碳市場的主管部門為市生態(tài)環(huán)境局，增加了工作統(tǒng)籌協(xié)調的難度；二是重慶市現有碳信用機制——“碳惠通”生態(tài)產品價值實現平臺未能充分實現碳市場對生態(tài)補償的帶動和引導，未充分發(fā)揮促進重慶市因地制宜推動碳達峰的作用。

（三）現行制度體系運行不暢

重慶市碳排放權交易制度體系已經進入第9個年度，目前控排主體逐步縮減（因控排主體范圍固定不變，部分企業(yè)“關停并轉”）、總量控制上限過低、配額分配方法與碳達峰和能耗雙控政策脫節(jié)、核算與報告方法與國家現行核算方法不一致、市場調控缺乏手段、市場交易不活躍度等方面存在一系列問題，導致重慶市碳市場運行狀態(tài)不佳，對控排企業(yè)造成一定壓力。

（四）自愿減排體系尚不成熟

《重慶市“碳惠通”生態(tài)產品價值實現平臺管理辦法（試行）》于2021年9月印發(fā)，在中國已經自愿減排項目的基礎上轉化了13個方法學，上線了人社一卡通、渝快辦電子政務、知識問答、專欄知識、小游戲等十余個場景，但由于項目級方法學缺乏統(tǒng)一的開發(fā)要求和開發(fā)規(guī)范、碳普惠產生的碳積分缺乏使用場景，造成項目級減排量開發(fā)與重慶“雙碳”工作需求脫節(jié)，“碳惠通”平臺運行不活躍等問題，作為重慶市重要的碳減排促進平臺的作用發(fā)揮不足。

（五）試點輻射作用未充分發(fā)揮

重慶市作為西部唯一試點省市，在碳市場的政策設計、核算與報告方法、企業(yè)碳管理標準、碳市場能力建設、自愿減排機制等方面積累了一定的經驗和教訓。但是存在控排企業(yè)數量較少、市場規(guī)模較小，未探索跨區(qū)域交易等問題，尤其是在成渝地區(qū)雙城經濟圈國家戰(zhàn)略背景下，試點的輻射作用發(fā)揮不足。

三、深入推進碳市場建設的對策建議

（一）積極參與全國碳市場建設和運行

一是嚴格落實全國碳市場各項工作要求。按照生態(tài)環(huán)境部對全國碳排放權交易的統(tǒng)一要求，做好已納入和擬納入碳市場重點行業(yè)的核查及數據報送工作，推進配額分配和履約工作，力爭做到履約率達到100%，嚴厲打擊在碳排放核算、報告和核查過程中的數據造假行為，保障碳市場健康有序發(fā)展。

二是做好納入全國碳市場能力建設工作。進一步發(fā)揮全國碳市場能力建設（重慶）中心的作用，在碳排放權交易政策、碳排放核算與報告指南、企業(yè)碳排放管理、碳資產管理與碳金融等方面為全國碳市場控排企業(yè)和擬納入全國碳市場的企業(yè)開展能力建設，建立集培訓、專家?guī)?、證書發(fā)放為一體的線上培訓平臺。發(fā)揮輻射帶動作用，積極配合其他省份主管部門開展碳市場培訓活動。

三是用好雙系統(tǒng)“聯建聯維”的角色。利用全國碳排放權登記結算系統(tǒng)和碳排放權交易系統(tǒng)“聯建聯維”的優(yōu)勢，積極對接中國碳排放權登記結算有限責任公司、上海環(huán)境能源交易所，依托重慶市綠色金融創(chuàng)新改革試驗區(qū)、國家氣候投融資試點，探索開展碳排放權質押、碳回購和碳債券等融資工具，開發(fā)碳指數、碳保險和碳基金等支持工具。

（二）完善和深化重慶市地方碳市場建設

一是推動重慶市地方碳排放權交易立法。建立碳排放權交易制度體系，立法是前提和必要條件。研究推動出臺重慶市碳排放權交易地方性法規(guī)，從法律層面明確碳排放權主管部門的職責范圍、明晰參與各方的權利和義務，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，保障控排主體履行減排義務［2］，確保市場機制切實發(fā)揮作用。

二是理順地方碳市場組織管理。將碳市場的管理職能納入重慶市碳達峰碳中和工作領導小組進行統(tǒng)一管理，協(xié)同推動重慶市碳達峰碳中和目標和能耗雙控工作。根據各成員單位職能職責，分別負責總體政策設計、配額分配、碳排放報告和核查、登記結算和交易、履約等相關工作，形成各司其職、協(xié)調聯動的碳市場組織管理工作體系。

三是深化碳排放權交易制度體系。加快修訂碳排放權交易管理辦法，擴大市場主體（先期考慮將工業(yè)企業(yè)由152家擴大至424家，而后逐步納入公共機構、大數據新基建等領域重點排放單位約200家），探索建立與“雙碳”目標掛鉤的總量控制制度，充分了解當前碳達峰和能耗雙控形勢調整配額分配規(guī)則，推動碳排放核算與報告方法與國家接軌，調整補充抵消機制，在已經開展配額有償發(fā)放工作的基礎上，探索在有條件的行業(yè)逐步降低免費分配的比重，推動初始配額有償分配。保障重慶市碳市場制度體系設計與碳達峰碳中和目標和能耗雙控要求有效銜接。

四是探索跨區(qū)域碳排放權交易市場建設。深入落實成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的戰(zhàn)略部署，總結近年來重慶市碳排放權交易試點的經驗做法，適應碳達峰、碳中和目標要求，探索開展四川企業(yè)碳排放權跨區(qū)域進入重慶碳排放權交易市場的舉措，聯合建設區(qū)域碳市場，并逐步向貴州、云南等西部省市拓展。統(tǒng)籌用能權、排污權和用水權等環(huán)境權益類市場，在重慶市組建西部綠色交易所。

（三）完善自愿減排交易機制設計

一是進一步明確“碳惠通”平臺的主體作用。綜合重慶市可再生能源發(fā)展、生態(tài)產品價值實現和生態(tài)補償等工作，完善和規(guī)范方法學準入，形成以碳排放權交易市場帶動零碳技術、負碳技術發(fā)展和生態(tài)補償方法學體系，推動重慶市零碳和負碳項目發(fā)展，進一步擴大重慶市碳市場參與主體，保障林業(yè)碳匯等生態(tài)資源豐富的區(qū)域獲得合理的收益，在全市范圍內以更靈活、更低成本實現碳達峰、碳中和。

二是盡快明確CQCER的調控機制。優(yōu)先支持特色類、生態(tài)類、區(qū)域重大經濟影響類、公交、軌道等重大民生類基礎設施、公眾參與類的項目開發(fā)CQCER并予以簽發(fā)，使“碳惠通”機制真正意義上發(fā)揮其促進產業(yè)綠色轉型、生態(tài)產品價值實現的功能。

三是規(guī)范推進方法學開發(fā)。分類編制基于項目（CQCER）和基于碳普惠（碳積分）的方法學編制指南，明確方法學的開發(fā)原則和開發(fā)要求，為碳減排項目開發(fā)和碳普惠場景的拓展提供基本遵循。

四是持續(xù)拓展應用場景。在現有十余個應用場景的基礎上，積極開展合作模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，深入推動“碳普惠”端應用場景的拓展力度，使平臺覆蓋和惠及更多的群體，提升平臺流量和活躍度。

（四）創(chuàng)新開展碳金融產品和服務

一是豐富碳金融衍生品及服務。以建設國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)和開展國家氣候投融資試點為契機，完善和健全碳金融制度體系，逐步開發(fā)碳排放配額回購交易、碳排放權遠期交易、碳排放配額抵押融資、碳排放配額托管等金融工具，幫助市場參與主體規(guī)避風險，增強市場活躍度，充分發(fā)揮價格發(fā)現的功能。

二是籌備建立政策性碳基金。綜合運用地方碳市場配額拍賣收入、國家綠色發(fā)展基金、地方性國有銀行和國有企業(yè)，國家探索發(fā)起政策性基金，建立配套管理辦法，開展對地方碳市場市場配額流動的調節(jié)和市場價格調控，開展全國碳市場配額、CCER等投資，支持地方政府開展區(qū)域差異化、梯次有序達峰背景下推動落實生態(tài)補償和生態(tài)產品價值實現、綠色技術研發(fā)和綠色產業(yè)孵化等工作。

四、運用碳市場推動兩群地區(qū)“雙碳”工作的建議

2019年渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群占全市碳排放比重分別為14 %和3%，占地區(qū)生產總值分別為17%和5%，人均GDP和人均碳排放都大幅低于全市平均水平?！皟扇骸钡貐^(qū)人口城鎮(zhèn)化率較低、經濟基礎薄弱，是重慶市推進鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場。充分利用碳市場這一重要基礎性制度平臺，發(fā)揮豐富的生態(tài)資源的優(yōu)勢，打通“生態(tài)資源——生態(tài)資產——生態(tài)資本”的轉化通道，讓生態(tài)欠發(fā)達地區(qū)認識到只要保住了生態(tài)環(huán)境，就可源源不斷提供優(yōu)質的生態(tài)產品，就可綿綿不絕地實現其生態(tài)產品溢價，促進生態(tài)富民惠民，實現生態(tài)美百姓富的有機統(tǒng)一。

（一）暢通碳減排項目資產化通道

一是完善生態(tài)環(huán)保特征明顯的項目層方法學開發(fā)。減排方法學開發(fā)是實現生態(tài)資產化的重要途徑，現有的針對“兩群”地區(qū)特色的林業(yè)（造林和森林經營）碳匯、巖溶碳匯、稻田甲烷減排、畜禽養(yǎng)殖減排四個方法學面臨一定的困難。現有的CQCER項目方法學存在本地適應性不強，相關方法學缺失，本地的因子適用性低，開發(fā)難度大、成本高等問題。開發(fā)適合于重慶兩群地區(qū)的方法學，形成適合于重慶本土的方法學，探索適合于重慶本地的因子，降低類似項目減排量開發(fā)的成本，打通減排項目資產化轉化的通道。同時創(chuàng)新性地開發(fā)巖溶碳匯方法學，提前布局，為打通全國市場奠定基礎。

二是探索建立資源變資產成資本的轉化平臺。通過搭建生態(tài)資源運營管理平臺，將產權零散的生態(tài)資源集中化收儲和整治成優(yōu)質的資產包，并引入市場化資金和專業(yè)運營商，從而將資源轉變成資產和資本［3］。通過推進生態(tài)資源整合、生態(tài)資產提升，對接金融市場、資本市場，在保持生態(tài)系統(tǒng)價值的基礎上，創(chuàng)新多主體、市場化的生態(tài)產品價值實現機制。

（二）有效開發(fā)和利用有限潛在的碳資產

一是充分利用多種自愿產品實現資產價值最大化。充分把握核證碳標準（VCS）、黃金標準（GS）、中國經核證自愿減排量（CCER）、重慶經核證自愿減排量（CQCER）等自愿減排標準開發(fā)條件的差異性及市場價格情況，根據地方資源條件合理匹配開發(fā)類型，實現資產價值的最大化。

二是科學謹慎選擇咨詢開發(fā)機構。面對市場上圍繞林業(yè)碳匯形形色色的騙局，如：虛擬碳匯交易、簽訂霸王合作協(xié)議、共同投資林業(yè)碳匯等，需仔細辨別合作的背景、經驗、資質能力、信用和合同條款，避免導致生態(tài)資源被“賤賣”甚至卷入法律糾紛。

（三）推動碳中和與農文旅產業(yè)深度融合

一是探索開展特色生態(tài)產品碳中和認證提升附加值。參考ISO14067：2018 《產品碳足跡需求和量化指南》、PAS2050《商品和服務在生命周期內的溫室氣體排放評價規(guī)范》等有關標準，圍繞兩群地區(qū)特色等生態(tài)產品，兼顧產品生態(tài)價值，研究確定產品碳足跡核算邊界、核算方法、產品碳足跡報告內容和格式、碳中和實施程序和碳中和聲明等內容，制定《重慶市產品碳中和碳足跡核算與碳中和實施指南》（以下簡稱《指南》）。按照《指南》要求開展產品碳足跡核算和碳中和認證，綜合“三品一標”認證體系，將產品的生態(tài)價值和碳中和價值內化至產品的價格，提升產品的附加值。

二是以碳中和理念引導農文旅產業(yè)高質量發(fā)展。圍繞康養(yǎng)旅游業(yè)、山地特色農業(yè)等重點產業(yè)，以“碳中和+”的目標引領“光伏+”和“風電+”產業(yè)的發(fā)展。以零碳小鎮(zhèn)、零碳景區(qū)、零碳園區(qū)建設為載體，協(xié)同電網接入和消納能力、儲能技術應用，統(tǒng)籌謀劃“光伏+生態(tài)農業(yè)+生態(tài)旅游”“風電+生態(tài)旅游”等重大項目。結合鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境整治修復等項目，協(xié)同可再生能力開發(fā)利用過程中基礎設施問題，進一步強化項目的商業(yè)可行性。推動形成國資公司（資產管理）+村集體合作社（公共服務）+社會企業(yè)（市場運營）的運營管理模式，發(fā)揮碳中和理念的引領和帶動作用，推進生態(tài)產業(yè)和文旅產業(yè)發(fā)展。

（四）有序推動可再生能源項目落地

充分利用“兩群”地區(qū)資源能源稟賦，積極推動和發(fā)展風電、光伏等可再生能源，布局抽水蓄能等儲能項目，推動能源結構持續(xù)優(yōu)化，降低單位能源二氧化碳排放，為碳資產開發(fā)提供更多載體。堅持因地制宜，推進奉節(jié)風電、城口萬州光伏等新能源開發(fā)，加快豐都、云陽抽水蓄能電站建設。鼓勵多種形式的生物質能綜合利用，穩(wěn)步推進墊江、梁平等垃圾焚燒發(fā)電站建設。大力推動天然氣與多種能源融合發(fā)展，加快“油氣電氫”綜合能源站建設，完善LNG（液化天然氣）加氣站點網絡化布局，加快推進涪陵、萬州、豐都LNG加注碼頭建設。穩(wěn)步提升氫氣制備能力，推進氫能與清潔能源協(xié)同發(fā)展。推廣農光互補型分布式發(fā)電。因地制宜開展光伏農業(yè)，利用荒山荒坡、農業(yè)大棚或設施農業(yè)等建設光伏電站。積極推進工商業(yè)屋頂分布式光伏發(fā)電。能夠充分利用園區(qū)標準廠房、學校、醫(yī)院等屋頂閑置資源，依靠“自發(fā)自用、余電上網”模式，安裝分布式發(fā)電系統(tǒng)。

（五）用好綠色金融和氣候投融資政策工具

充分利用重慶市綠色金融創(chuàng)新改革試驗區(qū)和氣候投融資試點的優(yōu)勢，探索依托生態(tài)資產吸引社會資本投入，引入先進的碳減排技術，積極開拓碳金融產品與服務。積極引入長江經濟帶綠色金融大數據綜合服務平臺，推廣“碳賬戶”應用。積極發(fā)展綠色金融，探索構建綠色金融與綠色制造、綠色交通、綠色建筑、綠色農林等綠色產業(yè)融合發(fā)展機制。通過再貸款、再貼現、碳減排支持工具等貨幣政策，推動金融機構加大綠色信貸投放。穩(wěn)妥有序探索開展碳基金、碳資產質押貸款、碳保險等碳金融服務。

作? 者：重慶市云陽縣人民政府副縣長

責任編輯：張 波