超大城市社會跨界治理:基本維度、基礎(chǔ)條件與政策保障

摘要：超大城市社會的高效能治理，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。超大城市社會問題的跨域性、復(fù)雜性及其引發(fā)的制度供需不匹配，是超大城市社會跨界治理的基本邏輯起點(diǎn)，且其治理維度主要包括超大城市社會的跨區(qū)域治理、跨層級治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理四個方面。行動者之間的資源互賴、相互信任、權(quán)力共享、信息共享、利益共享、責(zé)任共擔(dān)是超大城市社會跨界治理的基礎(chǔ)條件。加大立法、優(yōu)化體制、健全財稅、培育人力，是超大城市社會跨界治理高效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要政策保障。

關(guān)鍵詞： 跨界治理;超大城市;基本維度;基礎(chǔ)條件;政策保障

中圖分類號：D035.5? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ?文章編號：1003-1502（2023）02-0039-11

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“全球超大城市治理模式與中國經(jīng)驗(yàn)分析”，項(xiàng)目編號：16BSH005。

作者簡介：陶希東（1976—），男，上海社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員。

“超大城市”一般是指規(guī)模特別巨大的城市。20世紀(jì)70年代聯(lián)合國統(tǒng)計局首次將超大城市定義為“門檻為1000萬人口的城市集聚區(qū)”，這與我國以“城區(qū)人口達(dá)到1000萬”的超大城市界定標(biāo)準(zhǔn)基本一致。隨著全球城市化發(fā)展，超大城市處于不斷增長之中，有研究表明，1970年，世界上只有3個超大城市，1990年達(dá)到10個，2000年上升到19個，2018年達(dá)到33個，居住著全球6.9%的人口，預(yù)計到2030年，全球超大城市數(shù)量將達(dá)到43個，占世界人口的8.8%[1]，而快速城市化進(jìn)程使中國擁有世界上最多的超大城市數(shù)量。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年11月1日，我國已有7個超大城市（上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津）和14個特大城市。超大城市社會是一個典型的巨型復(fù)雜系統(tǒng)，超越多維邊界的治理需求亟待加大跨界治理制度的供給，促使每一個行動者在高度不確定的環(huán)境中展開合作行動[2]。黨的二十大報告指出，要提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。因此，以黨的二十大精神為指引，吸收借鑒國內(nèi)外城市治理的有益經(jīng)驗(yàn)，以“為什么—是什么—如何做”為分析邏輯，建構(gòu)一套具有全球性的超大城市社會跨界治理理論體系，既有助于提升我國在國際超大城市治理討論中的話語權(quán)，更為走出一條中國式超大城市治理現(xiàn)代化之路，全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供必要的理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

一、制度供需不匹配：全球超大城市社會跨界治理的邏輯起點(diǎn)

（一）大都市區(qū)與社會問題的超邊界性

從行政建制看，每個超大城市都是一個城市型政區(qū)，但在城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配下，當(dāng)超大城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到擴(kuò)散階段時，除了建成區(qū)擴(kuò)張外，諸多城市功能會超越行政邊界，成為連續(xù)性、多功能的跨界城市區(qū)域，如我國上海、北京等超大城市，其經(jīng)濟(jì)社會活動已經(jīng)與周邊城鎮(zhèn)融為一體進(jìn)入大都市圈發(fā)展階段。跨行政區(qū)的空間融合和高頻社會互動，促使超大城市地區(qū)成為一個“跨界流動社會”，區(qū)域犯罪、交通擁堵、流行疾病傳播、公共安全、空氣污染等社會問題呈現(xiàn)更加顯著的跨域性特征，以行政區(qū)劃邊界為界限、各掃門前雪、只管自己“一畝三分地”的“行政區(qū)社會治理模式”已經(jīng)無法適應(yīng)跨區(qū)域社會發(fā)展的需要。超大城市要實(shí)現(xiàn)轄區(qū)社會的和諧穩(wěn)定，唯有放棄狹隘的行政區(qū)治理思維，主動與周邊城市搭建社會跨區(qū)域合作治理機(jī)制，才是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、社會和諧穩(wěn)定的正確選擇。

（二）復(fù)雜性社會下部門碎片化治理的缺陷性

一個擁有龐大人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)要素高度集聚、社會利益多元化、文化多樣化的后工業(yè)超大城市，高度復(fù)雜性、不確定性是社會的顯著特點(diǎn)，社會公共事務(wù)更具關(guān)聯(lián)性、鏈條性和融合性趨勢，傳統(tǒng)的單打獨(dú)斗、各管一段的治理方式，看似理性盡責(zé)，但并不是解決社會問題的有效治理方式。正如食品安全問題是一個從田間地頭到餐桌，集育種研發(fā)—種植生產(chǎn)—儲存運(yùn)輸—保存加工等為一體的完整鏈條一樣，正確的治理方式是把擁有各自利益追求的部門行動者整合到一個合作治理體系中，讓他們通過合作的方式達(dá)成自己的利益和共同目標(biāo)。對此，西方發(fā)達(dá)國家自20世紀(jì)80年代以來推行的“整體性政府”[3]“跨部門合作”[4]“無縫隙政府”[5]等公共管理理論與實(shí)踐行動，對中國具有較大的借鑒意義。但在行政管理和社會治理實(shí)踐中，因政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“科層官僚體制”特性，導(dǎo)致部門間職能重復(fù)交叉、部門利益化、利益部門化、體制僵化以及政出多門、分頭管理、信息阻隔、好事?lián)屩?、壞事沒人管的碎片化治理成為一種常態(tài)。面對高度關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜化的社會公共事務(wù)管理，這種多部門各自為政、涇渭分明的碎片化治理體制已經(jīng)暴露弊端。重構(gòu)多職能部門之間的關(guān)系，推行跨部門、協(xié)同式合作治理，解決碎片化治理困境，必將成為超大城市社會治理體制改革的戰(zhàn)略方向。

（三）社會力量與民間資源的不可或缺性

超大城市借助多元性、異質(zhì)性優(yōu)勢，更容易孵化形成各類社會組織或民間團(tuán)體的集中成長態(tài)勢。良好的社會治理離不開政府、市場、社會等多元主體的共同、協(xié)商、協(xié)作治理，而不是各自獨(dú)立的治理。吸納社會組織、企業(yè)、公眾等社會力量參與，形成共建共治共享格局，是一個國家或城市社會治理的基本要求，更是幫助城市政府?dāng)U大社會服務(wù)供給、緩解城市貧困、促進(jìn)社會公平等目標(biāo)的重要合作機(jī)制。超大城市作為一個多元復(fù)雜社會，在諸多社會問題的解決中，離不開市場、企業(yè)、民間資源和社會力量的支持參與。只有跨越公私領(lǐng)域邊界，建立合作伙伴關(guān)系，才會收到應(yīng)有的社會治理效果。

（四）跨界、跨行業(yè)發(fā)展成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)

近年來，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)尤其是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，人類社會進(jìn)入了一個全新的數(shù)字時代。以社交媒體、互聯(lián)網(wǎng)金融、平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等為代表的各類新興產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)、新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式層出不窮，以大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”引領(lǐng)的跨界、跨行業(yè)融合發(fā)展成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流趨勢。當(dāng)治理客體發(fā)生數(shù)據(jù)化、融合化的轉(zhuǎn)變時，超大城市社會的有效治理模式也需要向整體化、合作化、聯(lián)動化、智能化等綜合方式轉(zhuǎn)變，尤其是新型網(wǎng)絡(luò)空間或平臺社會的崛起，對政府多部門協(xié)同共治提出更高要求。

二、內(nèi)容及關(guān)系：超大城市社會跨界治理的基本維度

在當(dāng)前全球化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化的趨勢不斷發(fā)展擴(kuò)大，多樣化、復(fù)雜化、不確定性風(fēng)險和挑戰(zhàn)前所未有的新發(fā)展階段，超大城市作為國家治理體系中的一個特殊空間單元，其社會治理呈現(xiàn)的外部化和跨界性訴求，挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)行政區(qū)的界線和政府條塊分隔的權(quán)力格局。因此，按照跨地域、跨層級、跨部門治理的思維，積極構(gòu)建一套全新的社會跨界治理體系，是超大城市實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要改革方向。超大城市社會跨界治理體系主要包括跨區(qū)域治理、跨層級治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理四個維度。

（一）超大城市社會跨區(qū)域治理

隨著交通技術(shù)革新和城市擴(kuò)張蔓延，以傳統(tǒng)行政邊界為限的超大城市已經(jīng)演變?yōu)楣δ苄缘目缃绯鞘袇^(qū)域，人口的跨界通勤流動、服務(wù)同城化、經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展成為不以人的意志為轉(zhuǎn)移的大趨勢。因此，打破“一畝三分地”思維，克服行政區(qū)劃對基礎(chǔ)設(shè)施、要素流動、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、公共安全等領(lǐng)域的剛性約束，適時創(chuàng)新區(qū)域政治運(yùn)行機(jī)制，探索跨區(qū)域協(xié)同治理新平臺，成為超大城市治理的必然選擇。超大城市社會的跨區(qū)域治理是指在以超大城市為核心的大都市圈區(qū)域內(nèi)，針對行政區(qū)劃邊界對有效解決跨界犯罪、環(huán)境污染、傳染病、公共安全、公共服務(wù)均等化等跨域性社會公共事務(wù)造成的剛性約束和地域分割，積極設(shè)置跨區(qū)域聯(lián)合共治平臺，完善多個政府共同治理機(jī)制，協(xié)同處理跨區(qū)域社會公共問題的集體行動與合作過程。實(shí)質(zhì)上就是從通勤人口的跨城化流動、社會問題的跨域性特點(diǎn)出發(fā)，通過區(qū)域政府間的合作，打破社會治理的毗鄰制度阻隔，推動“碎片化”的行政區(qū)社會治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙惑w化”的跨區(qū)域社會共治，提升整個大都市區(qū)社會多元共治的集體行動能力[6]。這在紐約、倫敦、巴黎等世界超大城市，積累了比較成熟的治理運(yùn)作模式[7]，如澳大利亞的一些超大城市參與的州際協(xié)定、州政府理事會[8]、灣區(qū)地方政府協(xié)會等。我國的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等成熟的大都市圈地區(qū)，近年來社會跨域協(xié)同治理也取得了積極進(jìn)展。

（二）超大城市社會跨層級治理

盡管世界各國的體制各異，但處理好不同層級政府之間的關(guān)系，是保障治理有效性的共同體制基礎(chǔ)。拿我國的行政區(qū)劃體制來說，超大城市治理一般是直轄市或省會城市，縱向上形成中央（?。蟪鞘小锌h（區(qū)）—街鎮(zhèn)—社區(qū)的五級治理結(jié)構(gòu)。通過合理的財權(quán)事權(quán)安排，重塑權(quán)責(zé)匹配、上下聯(lián)動、信息聯(lián)通的市域社會縱向一體化治理，是創(chuàng)新社會治理、有效解決市域社會問題的重要制度保障。據(jù)此，這里所說的超大城市社會跨層級治理，主要是指按照集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合的原則，構(gòu)建科學(xué)、有效的上下級政府間關(guān)系（省或州與市、市與區(qū)或縣市、縣市區(qū)與街鎮(zhèn)、中心城區(qū)與郊區(qū)等），依法明晰省、州、市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各自的職能體系，進(jìn)一步理順權(quán)責(zé)利關(guān)系，推行治理資源下沉、治理重心下移，賦權(quán)、賦能基層治理單元，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、上下貫通、層層推進(jìn)的縱向治理架構(gòu)，形成省市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、區(qū)縣級組織實(shí)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）強(qiáng)基固本的市域社會治理鏈條，既發(fā)揮市級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和“前線指揮部”功能，促進(jìn)社會治理資源在轄區(qū)范圍內(nèi)科學(xué)、公平、均衡配置，又充分增強(qiáng)各區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府的橫向整合能力和行動力、執(zhí)行力，構(gòu)筑“扁平化”的權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)，從根本上解決“條條分割”“條塊分割”，實(shí)現(xiàn)治理系統(tǒng)上下對接、數(shù)據(jù)信息上下聯(lián)通共享、政令暢通、快速反應(yīng)、快速處置，“全市一盤棋”，有效防范化解轄區(qū)范圍內(nèi)的各類重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，保障城市社會的安全、公平、和諧，不斷提升城市居民的獲得感、安全感、幸福感 [9]。

（三）超大城市社會跨部門治理

傳統(tǒng)的科層制治理模式，是適應(yīng)于工業(yè)化社會的部門化、專業(yè)化治理體系，部門利益化、利益部門化導(dǎo)致的政出多門、各自為政、碎片化治理是其必然結(jié)果，這與當(dāng)今信息化社會背景下不斷產(chǎn)生的數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)、新模式不相適應(yīng)。尤其在我國，超大城市是數(shù)字經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重鎮(zhèn)，很多社會問題的解決，需要多個部門協(xié)同聯(lián)動，僅憑單一部門的力量，已經(jīng)無法適應(yīng)復(fù)雜社會高效安全運(yùn)轉(zhuǎn)的治理需求。據(jù)此，超大城市社會的跨部門治理，就是政府在面對社會復(fù)雜性、不確定性、關(guān)聯(lián)性日趨上升的態(tài)勢下，對于一些相互關(guān)聯(lián)性、滲透性較強(qiáng)的社會問題，由政府多個職能部門，按照產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈或服務(wù)鏈的原理，遵循社會活動及監(jiān)管流程的流動性、連續(xù)性、整體性，以互聯(lián)網(wǎng)為支撐，實(shí)行跨越部門職能邊界的分工協(xié)作與相互配合，整合資源、信息共享，構(gòu)筑“無邊界管理”或“無縫隙服務(wù)”的運(yùn)行機(jī)制，破解政出多門、多頭管理、監(jiān)管空白等碎片化治理困境，最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同解決社會問題、提供整體性公共服務(wù)的協(xié)作性管理過程。在實(shí)踐中，跨部門治理的形式有大部制、臨時性或常設(shè)性的部際委員會（聯(lián)席會議）、專門工作組等。

（四）超大城市社會跨公私合作伙伴治理

根據(jù)“治理”的內(nèi)涵，社會治理絕不是政府一家的。強(qiáng)調(diào)社會治理主體的多元化、社會資源配置的社會化，需要依靠政府、市場、社會的互動協(xié)商與合作。公私合作伙伴（Public Private Partnership，簡稱 PPP）是發(fā)源于英國、廣泛應(yīng)用于西方發(fā)達(dá)國家的一種新型治理模式[10]，不僅包括公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供方面的公私合作，更是一種公共決策機(jī)制，在公共政策領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用[11]。因此，對具有復(fù)雜巨系統(tǒng)特點(diǎn)的超大城市而言，除了處理好政府的縱向和橫向關(guān)系之外，處理好政府與市場、社會之間的關(guān)系，構(gòu)筑公私之間的合作伙伴關(guān)系，是超大城市提高社會治理效能的重要保障。超大城市社會的跨公私合作伙伴治理，就是指政府為了應(yīng)對日趨擴(kuò)大和多樣化的民生服務(wù)需求，通過財政撥款、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等形式，讓社會組織（包括慈善組織、志愿組織、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等）或市場給特定群體提供更有專業(yè)化、多樣化、高端化的公共服務(wù)或公共產(chǎn)品，以滿足社會民眾多元化、多層次的服務(wù)需求，從而解決公共服務(wù)短缺、服務(wù)質(zhì)量不高的問題。在此進(jìn)程中，政府必須要把自己打造成一個精明的服務(wù)購買者和強(qiáng)有力的事中事后監(jiān)管者，防止公私合作伙伴關(guān)系中的委托代理風(fēng)險。

三、互動共融：超大城市社會跨界治理的基礎(chǔ)條件

超大城市社會的跨區(qū)域治理、跨層級治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理四種模式，在實(shí)踐應(yīng)用中會根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，要么單獨(dú)運(yùn)行，要么同步運(yùn)行。在此過程中，每一類治理模式所采取的內(nèi)在機(jī)制不盡相同。如跨區(qū)域治理，重點(diǎn)要處理好行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政區(qū)與生態(tài)區(qū)、行政區(qū)與服務(wù)區(qū)三者的耦合關(guān)系，形成社會服務(wù)功能銜接、社會治理資源共享的“同城化、一體化”治理格局;跨層級治理方面，既有傳統(tǒng)的上下級政府委托—代理機(jī)制、談判和互惠機(jī)制、競標(biāo)激勵機(jī)制、財政轉(zhuǎn)移支付等，還有省市級政府與區(qū)縣政府之間的賦權(quán)、賦能、合作等，形成自上而下、扁平化相互嵌套的多層治理格局;跨部門治理方面，主要借助權(quán)責(zé)分配、聯(lián)動協(xié)同、監(jiān)督評估、信息互通共享、跨界領(lǐng)導(dǎo)力等機(jī)制，打造協(xié)同政府，共同解決社會問題，增進(jìn)社會公共價值;跨公私合作伙伴治理則更多借助的是政府購買服務(wù)、公眾參與、社會培育、績效評估等制度。但在超大城市的治理實(shí)踐中，跨界治理是一個四種治理模式齊頭并進(jìn)、同步發(fā)力的整體性行動框架，是一個由各級政府（中央政府、省市政府、區(qū)縣政府、街鎮(zhèn)政府）、政府內(nèi)部職能部門、社會組織、市場企業(yè)、公民等多元治理主體，借助正式或非正式手段，構(gòu)建縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)化合作治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)滿足社會服務(wù)需求，降低社會風(fēng)險，促進(jìn)社會安全、包容、可持續(xù)發(fā)展的目的。任何一種跨界治理類型都會面臨一個集體行動的困境問題，為保障跨界治理整體框架的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，四種維度的跨界治理模式，存在著一些共同的基礎(chǔ)前提條件，主要包括如下幾個方面：

（一）資源互賴：跨界治理的物質(zhì)基礎(chǔ)

根據(jù)資源相互依賴?yán)碚摚魏我粋€國家、城市、地區(qū)，抑或企業(yè)、團(tuán)體等組織，無法同時擁有權(quán)力、人力、財力、物質(zhì)、信息等所有資源，為了謀求發(fā)展，它們必須與更多擁有互補(bǔ)性資源的多元主體建立外部關(guān)系，在相互依賴、互動交換中實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)。同理，在社會治理中，面對各類跨域性社會公共事務(wù)，沒有多元治理主體之間的相互合作，任何一方都無法完成既定的治理目標(biāo)[12]。超大城市社會的跨界治理，不論是跨區(qū)域治理的地方政府之間、跨層級治理的上下級政府之間、跨部門治理中的職能部門之間，還是跨公私合作伙伴治理的政府、企業(yè)、社會組織之間，都是基于各自擁有的權(quán)威、信息、財力、人力、技能等各自優(yōu)勢基礎(chǔ)上的相互依賴、資源互補(bǔ)與協(xié)作過程，通過一加一大于二的方式，共同提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)，滿足日益增長和復(fù)雜化的社會服務(wù)需求。例如我國一些超大城市在街鎮(zhèn)層面建立的“社區(qū)事務(wù)受理中心”，正是借助了區(qū)縣政府條線部門在專業(yè)服務(wù)、人力、信息等方面的資源支持，才實(shí)現(xiàn)了跨層級“最多跑一次”“一站式服務(wù)”等治理目標(biāo)。可見，資源相互依賴與整合，既是跨界治理的基本物質(zhì)條件，也是保障跨界治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)的首要機(jī)制。

（二）相互信任：跨界治理的文化基礎(chǔ)

超大城市社會的跨界治理，實(shí)際上是一個多元治理主體之間圍繞某個問題或目標(biāo)而進(jìn)行持續(xù)談判、協(xié)商、互動、博弈乃至聯(lián)合行動的過程，需要在政策、規(guī)制、服務(wù)供給和監(jiān)督等層面上取得一致[13]、達(dá)成共識、建立信任，這是實(shí)現(xiàn)跨界治理的核心和關(guān)鍵，尤其是地方政府之間、職能部門之間、政府與社會組織之間的相互信任，是多主體走出囚徒困境、降低交易成本、聯(lián)合執(zhí)行政策的根本保障。西方國家的整體政府理論認(rèn)為，把具有不同性質(zhì)、目標(biāo)、管理模式和動力機(jī)制的組織整合起來的關(guān)鍵既不是行政命令，也不是市場競爭，而是信任[14]。這主要是因?yàn)?，在諸多跨界合作治理活動過程中，由于受不同專業(yè)領(lǐng)域的限制，不同部門的工作者對同一問題可能給予不同專業(yè)視角的觀察和理解，進(jìn)而主張并采取不同的干預(yù)和推進(jìn)策略。隨著治理項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，這會演變成多方之間的誤解、揣測、分歧、沖突和相互不信任，這是造成許多跨界治理受挫的根本原因。從這個意義上說，多元化的合作主體之間，通過富有成效的交流互動，成功跨越理解和信念的鴻溝，解決相互理解和潛在不信任問題，是開展跨界治理的根本條件。超大城市社會跨界治理需要新型治理文化和豐厚社會資本的支撐，注重樹立信任、合作等價值觀，更有必要在公共部門內(nèi)重建“公共道德”和“凝聚性文化”[15]。

（三）權(quán)力共享：跨界治理的組織基礎(chǔ)

權(quán)力是指任何主體只要能夠運(yùn)用其擁有的資源，對他人發(fā)揮強(qiáng)制性的影響力、抑制力，促使、命令或強(qiáng)迫對方按權(quán)力者的意志和價值標(biāo)準(zhǔn)作為或不作為的能力。權(quán)力通常也要求得到權(quán)力所及的共同體范圍內(nèi)成員的認(rèn)可，從而具有合法的權(quán)威基礎(chǔ)[16]。從這一視角看，超大城市社會跨界治理就需要一套保障權(quán)力共享的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多主體之間集權(quán)與分權(quán)的相對平衡，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。具體而言，在超大城市社會跨區(qū)域治理中，超大城市和周邊省市要讓渡部分權(quán)力給跨區(qū)域協(xié)調(diào)共治機(jī)構(gòu)，確保跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，努力破解成員城市之間因行政等級差異導(dǎo)致的各種運(yùn)行障礙。在跨層級、跨部門治理中，要圍繞特定的社會問題，調(diào)整分散在政府不同層級、不同部門之間的權(quán)力關(guān)系，既要做到權(quán)責(zé)邊界清晰，又要做到相互制約、相互監(jiān)督、相互依賴、相互負(fù)責(zé)，協(xié)同解決共同面臨的社會公共問題，尤其要賦予某些部門一定的跨界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，確?？缃缰卫眄?xiàng)目的常態(tài)化開展。如北京的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”機(jī)制，就是區(qū)縣職能部門賦權(quán)賦能基層的典型之舉，讓街鎮(zhèn)擁有對市、區(qū)級層面涉及轄區(qū)重大事項(xiàng)的意見建議權(quán)，對轄區(qū)需多部門協(xié)調(diào)解決的綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督辦權(quán)，對政府職能部門派出機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員任免調(diào)整獎懲的建議權(quán)，對綜合執(zhí)法派駐人員的日常管理考核權(quán)。在跨公私合作伙伴治理中，繼續(xù)深化簡政放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能，加大對市場、社會、公民、社區(qū)的分權(quán)力度，賦予市場和社會應(yīng)有的獨(dú)立自主權(quán)，“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會”[17]，最大程度地激發(fā)企業(yè)、社會組織、個人、媒體、社區(qū)等參與社會公共事務(wù)治理的動力，激發(fā)社會參與的活力。

（四）信息共享：跨界治理的技術(shù)基礎(chǔ)

跨界治理作為一種適應(yīng)現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)社會的新型治理模式，要求多元治理主體之間數(shù)據(jù)、信息的開放性、互聯(lián)性、共享性，這是跨界治理項(xiàng)目常態(tài)化、高效化進(jìn)行的必要條件。尤其是當(dāng)今大數(shù)據(jù)越來越多地成為決策依據(jù)，打通和整合不同治理主體之間各自為政、不同標(biāo)準(zhǔn)的信息數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)設(shè)施聯(lián)通、信息互通、數(shù)據(jù)共享，“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓辦事人少跑腿”，是推動社會共建共治共享、強(qiáng)化政府公共服務(wù)水平、提高社會應(yīng)急響應(yīng)能力的重要科技支撐。針對超大城市社會跨界治理而言，不論是大都市圈的跨區(qū)域治理，還是涉及本城市整個轄區(qū)的跨部門治理、跨層級治理、跨公私合作伙伴治理，依靠法治建設(shè)或者通過搭建公共信息共享平臺，促成多區(qū)域、多層級、多部門之間的系統(tǒng)對接、數(shù)據(jù)聯(lián)通、信息共享，破除信息孤島、數(shù)據(jù)割據(jù)，共同構(gòu)筑聯(lián)通共享的“大數(shù)據(jù)”，是提供精準(zhǔn)化服務(wù)、準(zhǔn)確研判、科學(xué)預(yù)測預(yù)警各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。從當(dāng)前的治理實(shí)踐來看，信息或數(shù)據(jù)共享在跨部門治理中已經(jīng)有了長足的發(fā)展，最典型的案例是上海、北京等超大城市，普遍建立了政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，分別圍繞“高效辦成一件事”“高效處置一件事”，形成了多部門之間數(shù)據(jù)的充分匯集和聯(lián)通共享，既保障了“一站式數(shù)字化”便民服務(wù)，又保障了城市運(yùn)行安全情況的實(shí)時動態(tài)監(jiān)控和城市精細(xì)化治理。

（五）利益共享：跨界治理的動力基礎(chǔ)

從政治學(xué)角度來看，利益共享是政府依據(jù)公正的價值理念，經(jīng)過群體間的協(xié)商與合作對社會共同利益進(jìn)行配置的制度安排，它是化解社會矛盾和沖突、平衡社會利益結(jié)構(gòu)、 保證社會公平正義、 保障社會共同利益創(chuàng)造者共享社會發(fā)展成果的現(xiàn)實(shí)要求， 是構(gòu)建和諧社會的價值定位和機(jī)制保障[18]。與此同時，利益共享也是促成各類行動主體主動打破囿于各種“邊界”的自我保護(hù)主義傾向，主動提供各自資源，共建跨界合作團(tuán)隊(duì)，共推跨界治理項(xiàng)目，共創(chuàng)社會公共價值的內(nèi)在動力。換句話說，“利益共享”機(jī)制解決的是跨界治理中不同主體“為什么合作”的動力問題。例如，上海近年來在長三角區(qū)域內(nèi)開展的包括醫(yī)療費(fèi)異地結(jié)算、養(yǎng)老服務(wù)結(jié)對共建等跨區(qū)域公共服務(wù)合作以及跨省市“一網(wǎng)通辦”，實(shí)現(xiàn)了多個城市之間的利益共享和多贏格局。因此，超大城市社會跨界治理作為一個復(fù)雜的組織系統(tǒng)，具有利益主體眾多、利益訴求分歧大、矛盾沖突多元等特征，建立健全包括財政、稅收、金融、服務(wù)等領(lǐng)域的全方位利益跨界共享機(jī)制，滿足不同政府、不同部門、不同社會組織等多主體的正常利益訴求，努力實(shí)現(xiàn)地方與區(qū)域、部門與整體、經(jīng)濟(jì)與社會等多種利益關(guān)系的有機(jī)統(tǒng)一，保障多元主體共贏，才是跨界治理真正有效運(yùn)行的根本動力所在。

（六）責(zé)任共擔(dān)：跨界治理的制度基礎(chǔ)

對執(zhí)政者或利益行動主體而言，除了競爭、利益外，積極參與和支持開展任何一項(xiàng)超出自己職權(quán)范圍的跨界合作治理行動，與個人的職業(yè)發(fā)展渴望、機(jī)構(gòu)組織的使命、人民群眾對美好生活的向往等具有緊密的關(guān)系。愿景、使命、責(zé)任、擔(dān)當(dāng)?shù)燃罴s束機(jī)制，促使跨界行動者往往不會妥協(xié)于減少行政沖突、服務(wù)個人利益，而是被跨界合作治理的新愿景、新政策、新目標(biāo)所吸引，情愿承擔(dān)大量的程序性事務(wù)和履行自己的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。為此，超大城市在跨區(qū)域、跨部門、跨層級、跨公私合作伙伴治理中，既要強(qiáng)調(diào)跨界合作的激勵機(jī)制建設(shè)，讓跨界合作的領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)隊(duì)成員實(shí)現(xiàn)個人重塑、職業(yè)發(fā)展、能力提升、利益共享等多重目標(biāo)，更要圍繞公共安全、服務(wù)供給、社會保障、信息保護(hù)等領(lǐng)域，形成多元主體之間公平的責(zé)任配置和約束機(jī)制，明晰各自主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、風(fēng)險共擔(dān)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，共同解決超大城市多元社會、復(fù)雜社會、風(fēng)險社會存在和面臨的諸多社會公共問題。

四、配套改革：推進(jìn)超大城市社會跨界治理的政策保障

實(shí)現(xiàn)超大城市社會跨界治理體系的高效能運(yùn)轉(zhuǎn)，國家和地方政府就得同步推動相關(guān)領(lǐng)域的配套性改革，制定一些共性的政策措施，助推和保障跨界治理行穩(wěn)致遠(yuǎn)，主要包括以下幾個方面：

（一）法律保障

完善相關(guān)法律法規(guī)，依法明確多元治理主體的權(quán)力和責(zé)任，是實(shí)施跨界治理的首要保障。根據(jù)跨界治理的四個維度，一要圍繞跨區(qū)域、跨層級和跨部門治理，健全地方政府間關(guān)系法律法規(guī)，依法明確不同層級政府、同級政府內(nèi)部不同部門之間的行政權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等，建立健全跨界合作、數(shù)據(jù)共享等方面的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，依法根治在社會跨界治理中普遍面臨的權(quán)責(zé)沖突、相互推諉等問題。二要圍繞跨公私合作伙伴治理，加快制定有助于社會組織參與社會治理的相關(guān)法律法規(guī)，依法賦予市場和社會明確的自治自決權(quán)，建立健全規(guī)范高效的政府購買服務(wù)制度，全面構(gòu)建公平、高效、互信的社會治理環(huán)境。

（二）體制保障

超大城市社會跨界治理的關(guān)鍵，就是要順應(yīng)社會跨界治理的實(shí)際需求和重大問題，自覺踐行以人民為中心的理念，緊緊抓住“服務(wù)”“管理”兩項(xiàng)基本內(nèi)容，以“高效辦成一件事”“快速處置一件事”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，充分發(fā)揮數(shù)字化支撐，改革傳統(tǒng)的政府管理體制，建構(gòu)適應(yīng)性、敏捷性、高效化的社會治理新體制。具體而言，一要重點(diǎn)推行大部門、委員會、協(xié)會、聯(lián)席會議等扁平化、模塊化的管理機(jī)構(gòu)，重塑整體性、系統(tǒng)性、無縫隙的政府跨界治理新體制;二要順應(yīng)數(shù)字社會和共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，全面創(chuàng)建有助于廣泛吸納民意、滿足公眾參與權(quán)和表達(dá)權(quán)、促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享的社會治理新平臺和新載體，推動超大城市從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動、從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合、從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

（三）財稅保障

科學(xué)合理的財稅體制是促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置，促進(jìn)社會公平，實(shí)現(xiàn)國家長治久安的重要制度。跨界治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體之間的協(xié)同和集成，這勢必對傳統(tǒng)的政府預(yù)算管理制度、財政支出結(jié)構(gòu)、稅收制度等帶來新挑戰(zhàn)。因此，加大財稅制度改革創(chuàng)新，建立健全滿足跨界治理需求的新型財稅制度，是超大城市社會跨界治理的必要條件之一。重點(diǎn)需要完善以下財稅體制：一要加快推進(jìn)預(yù)算管理制度，加強(qiáng)相關(guān)職能部門公共預(yù)算間資金的統(tǒng)籌安排和有機(jī)銜接，探索圍繞政府跨部門協(xié)同解決社會公共事務(wù)的預(yù)算與資金整合使用機(jī)制，為跨界治理提供充足、靈活的財政支持;二要積極探索和完善社會組織稅收政策體系和票據(jù)管理制度，改進(jìn)和落實(shí)公益慈善事業(yè)捐贈稅收優(yōu)惠制度[19];三要健全中央和地方各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)、財力與事權(quán)相匹配的財政體制，完善不同層級政府間的財政統(tǒng)籌和轉(zhuǎn)移支付制度，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化和跨區(qū)域社會問題的合作治理提供有效的經(jīng)費(fèi)保障。

（四）人力資源保障

社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵在體制機(jī)制，核心在于人，尤其是在跨界治理體系中，更需要一大批擁有跨界思維和跨界組織能力的社會治理人才隊(duì)伍。重點(diǎn)需要打造以下三支隊(duì)伍：一要培養(yǎng)一支具有跨界領(lǐng)導(dǎo)能力的黨政干部隊(duì)伍。在中央部委、省市政府、基層政府等多個層級，加大領(lǐng)導(dǎo)干部的跨界治理專項(xiàng)培訓(xùn)，除了提高其分管工作的專業(yè)化水平外，更要具備對超大城市現(xiàn)實(shí)社會多樣化、復(fù)雜性和不確定性的認(rèn)知，掌握社會公共事務(wù)運(yùn)行的邏輯關(guān)系和基本流程，從而樹立“超前一步、主動合作”的跨界治理思維，提高跨組織交流、談判、互動與協(xié)商能力，在協(xié)調(diào)與配合中有效治理復(fù)雜多元的社會問題。二要培養(yǎng)一支具有社會資源整合能力的社會組織領(lǐng)軍人才隊(duì)伍。在全面推動社會工作者職業(yè)化、專業(yè)化、社會化發(fā)展的基礎(chǔ)上，建立健全社會組織領(lǐng)軍人才的培養(yǎng)機(jī)制、選拔機(jī)制和激勵機(jī)制，形成“一個領(lǐng)軍人才帶動一個示范性社會組織，一個示范性社會組織帶動一個專項(xiàng)服務(wù)，多個示范性社會組織聯(lián)手服務(wù)于一個完整的社會領(lǐng)域”的發(fā)展格局，通過不斷優(yōu)化社會組織人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高社會組織的社會資源配置和提供公共服務(wù)的能力。三要培養(yǎng)一支用創(chuàng)新和市場運(yùn)行來滿足社會需求的社會企業(yè)家人才隊(duì)伍。要從專業(yè)教育、金融支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技能培訓(xùn)、政治參與等多方面采取綜合措施，吸引熱衷于社會治理（服務(wù)）的有志青年投身于社會企業(yè)創(chuàng)業(yè)行列之中，幫助青年社會企業(yè)家們獲得必備的能力和素養(yǎng)、知識與資源，促進(jìn)優(yōu)秀社會企業(yè)家人才不斷發(fā)展壯大。

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Cross-border Governance of the Megacity Society：?Basic Dimensions， Basic Conditions，? Policy Guarantees

TAO Xidong

Abstract： Efficient governance of the megacity society is an important support for the modernization of national governance system and governance capacity. The transregional and complex nature of the social problems in megacities and the mismatch between supply and demand of the institutions caused by them are the basic logical starting point for the cross-border governance of megacities， and their governance dimensions mainly include the cross regional governance， cross hierarchical governance， cross sectoral governance and cross public-private partnership governance. Resource interdependence， mutual trust， right sharing， information sharing， benefit sharing and responsibility sharing among actors are the basic conditions for cross-border governance of megacities. Strengthening legislation， optimizing the system， improving finance and taxation， and cultivating human resources are important policy guarantees for the efficient operation of cross-border governance in megacities.

Key words： cross-border governance; megacity; basic dimension; basic condition; policy guarantee

責(zé)任編輯：翟? ?祎