基層治理中領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭邏輯、分配失靈及其克服路徑

魏崇輝

領(lǐng)導(dǎo)注意力是考察當(dāng)代治理的重要視角。黨政結(jié)構(gòu)是理解中國治理的基本場景和架構(gòu)。進(jìn)入新時(shí)代，日趨多元化、復(fù)雜化的事務(wù)進(jìn)入黨政主體的工作視野。黨政主體如何對(duì)其注意力進(jìn)行分配以及分配的方式如何把握，將會(huì)直接影響“議題識(shí)別、設(shè)置以及資源投入”［1］，進(jìn)而影響治理效能。領(lǐng)導(dǎo)注意力強(qiáng)調(diào)注意力主體，即黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力。對(duì)于承擔(dān)治理“最后一公里”任務(wù)的基層治理部門來說，在領(lǐng)導(dǎo)體制上往往并非從屬于單一領(lǐng)導(dǎo)而是向多個(gè)上級(jí)負(fù)責(zé)，因而其面對(duì)的是多重任務(wù)。面向基層治理中繁多復(fù)雜的挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)注意力的稀缺性更為凸顯，為借助領(lǐng)導(dǎo)所被賦予的權(quán)力和資源整合能力來推動(dòng)工作，在基層職能部門之間的領(lǐng)導(dǎo)注意力爭奪愈發(fā)激烈。

一、目標(biāo)與策略：領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭邏輯

中國治理的黨政結(jié)構(gòu)框架呈現(xiàn)三元特征，但多個(gè)上級(jí)并非是處于同等領(lǐng)導(dǎo)地位，其職責(zé)權(quán)限也有輕重緩急之分，最主要的三個(gè)委托方是“黨委政府、政府和職能部門”［2］。盡管上級(jí)黨委、政府和職能部門掌握著注意力分配的主動(dòng)權(quán)，但是基層治理部門仍存在爭取領(lǐng)導(dǎo)注意力的空間。

（一）競爭目標(biāo)

在我國科層制度運(yùn)作過程中，有一種特殊的注意力分配方式，即“領(lǐng)導(dǎo)重視”。它直接影響到公共政策的議程設(shè)置、規(guī)劃、執(zhí)行、反饋與評(píng)估各個(gè)環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)重視的獲得是領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭的主要目標(biāo)，主要有四個(gè)表征。其一，主要領(lǐng)導(dǎo)在重要會(huì)議上的部署。主要領(lǐng)導(dǎo)通常指的是中央或上級(jí)黨委、政府和職能部門的實(shí)際負(fù)責(zé)人?；谀繕?biāo)領(lǐng)導(dǎo)講話素材，通過內(nèi)容分析、研判和凝練可以提取出具有明確指向性的信息點(diǎn)，進(jìn)而展示出領(lǐng)導(dǎo)偏好與政策偏向。

其二，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于相關(guān)工作的批示。領(lǐng)導(dǎo)批示是成功獲取領(lǐng)導(dǎo)注意力的標(biāo)志，批示是具有中國特色的政府運(yùn)作方式，領(lǐng)導(dǎo)人通常會(huì)在對(duì)下級(jí)的書面報(bào)告中批注簡要的意見，“這無論過去、現(xiàn)在都是中國領(lǐng)導(dǎo)人重要的工作方針”［3］。批示意見會(huì)借助督查督辦等機(jī)制得到大力推進(jìn)和落實(shí)。

其三，領(lǐng)導(dǎo)小組的成立。領(lǐng)導(dǎo)小組是對(duì)廣泛存在的各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)小組、工作小組、委員會(huì)、指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的總稱［4］，是一種跨部門合作中的非正式議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。作為黨政結(jié)構(gòu)治理框架之外的補(bǔ)充，領(lǐng)導(dǎo)小組是中國特有的一種組織方式和工作機(jī)制，在剛性的科層體制中體現(xiàn)出創(chuàng)新性與靈活性。一旦領(lǐng)導(dǎo)小組成立，標(biāo)志著某一事件充分捕獲了領(lǐng)導(dǎo)的注意力。其四，多樣化的動(dòng)態(tài)信息。動(dòng)態(tài)信息一般包括黨、政府和職能部門關(guān)于重大決策貫徹執(zhí)行過程中的情況、經(jīng)驗(yàn)等方面內(nèi)容的分享。通常上級(jí)部門也會(huì)以簡報(bào)、報(bào)告、專報(bào)等形式展現(xiàn)對(duì)基層治理部門工作的顯示度，這是領(lǐng)導(dǎo)注意力的重要呈現(xiàn)。

（二）競爭策略

為獲得主要領(lǐng)導(dǎo)在重要會(huì)議上的強(qiáng)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于相關(guān)工作的批示、領(lǐng)導(dǎo)小組的成立或更多的動(dòng)態(tài)報(bào)道，基層治理部門領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭呈現(xiàn)出三種策略。

一是問題導(dǎo)向的競爭策略。為吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，基層治理部門的首要策略是強(qiáng)調(diào)自身對(duì)治理問題解決的重要性。在領(lǐng)導(dǎo)注意力有限性的背景下，基層治理部門面向來自農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療貿(mào)易、環(huán)境、交通等多個(gè)領(lǐng)域的任務(wù)，基層治理部門之間存在有限資源的爭奪。這就考驗(yàn)下級(jí)如何通過有效的方式獲取上級(jí)的重視，獲得領(lǐng)導(dǎo)的注意力，即關(guān)涉到注意力的捕獲性問題。研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展議題獲得了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)注意力的優(yōu)先性分配［5］。為此，著重提升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)議題的權(quán)重是基層治理部門捕獲領(lǐng)導(dǎo)注意力優(yōu)先使用的手段，基層治理部門往往會(huì)強(qiáng)調(diào)其部門目標(biāo)任務(wù)有助于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，且關(guān)涉社會(huì)穩(wěn)定，突出本部門目標(biāo)任務(wù)的重要性。

二是效能導(dǎo)向的競爭策略。基層治理部門承擔(dān)屬地范圍內(nèi)的復(fù)雜性社會(huì)治理事務(wù)，涉及諸多領(lǐng)域的治理職能?；鶎又卫聿块T一方面承擔(dān)著職責(zé)范圍內(nèi)的考核壓力，另一方面不間斷地回應(yīng)民眾反饋，同時(shí)還要面對(duì)在部門之間可能出現(xiàn)的相互推諉，考核目標(biāo)的達(dá)成需要爭取領(lǐng)導(dǎo)注意力的優(yōu)先性。所以，基層治理部門企圖打破內(nèi)部資源分配的均衡模式，突出本部門治理效能與上級(jí)部門治理效能乃至國家治理效能的關(guān)聯(lián)，強(qiáng)調(diào)緊密性。緊密性強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)意義，表明利害相連，須抓緊處理，否則會(huì)有釀成治理危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。此外，這種緊密性往往依靠專業(yè)的論證，基層治理部門通常選擇與高等院?；蚩蒲性核鶛M向合作，取得一手的調(diào)研數(shù)據(jù)，表明這種緊密性并非空穴來風(fēng)。

三是目標(biāo)導(dǎo)向的競爭策略。在現(xiàn)有的治理體系中，解決復(fù)雜問題協(xié)同機(jī)制的缺乏是基層治理部門面臨的主要掣肘之處。這種策略一般首先強(qiáng)調(diào)其他領(lǐng)先城市、領(lǐng)域內(nèi)成熟的治理經(jīng)驗(yàn)，但本部門仍舊缺乏這一層面的道路探索，因此很有必要設(shè)置新的階段性的治理目標(biāo)。論證階段性治理目標(biāo)的重要性有助于向上級(jí)部門傳遞合法性信號(hào)。采取目標(biāo)導(dǎo)向的競爭策略基層治理部門，傾向于將部門目標(biāo)打造成“亮點(diǎn)”以獲取領(lǐng)導(dǎo)注意力，并將“亮點(diǎn)”工作變成上級(jí)部門的中心工作。在這一策略的導(dǎo)引下，基層治理部門有較高的可能獲得領(lǐng)導(dǎo)注意力用以整合自身資源，此外還有可能在部門之間激發(fā)聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，借力部門合作協(xié)同破解屬地的治理困境。

二、泛化、耗散與失焦：領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配失靈

在對(duì)生活的經(jīng)驗(yàn)觀察中，我們可以總結(jié)出這樣一種決策活動(dòng)規(guī)律：決策活動(dòng)的活躍性與組織注意力的領(lǐng)域分配成正相關(guān)，即組織將注意力集中在某一特定領(lǐng)域時(shí)，該領(lǐng)域的決策活動(dòng)將非常積極，一旦組織的注意力從該領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，該領(lǐng)域的決策活躍度會(huì)順勢降低。這是因?yàn)楸M管領(lǐng)導(dǎo)注意力在本質(zhì)上是一種難以量化的無形、軟性資源，但是它對(duì)政府的決策方向和決策目標(biāo)的指導(dǎo)性往往是剛性和強(qiáng)勁的［6］，領(lǐng)導(dǎo)注意力的變化往往會(huì)帶來資源分配及政策的迅速變化。因而，這也使得許多基層治理部門圍繞開展非良性的競爭，進(jìn)而導(dǎo)致注意力分配失靈的情況，具體表現(xiàn)為三種負(fù)面效應(yīng)。

（一）注意力泛化：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的過分依賴

在我國政黨政治的結(jié)構(gòu)中存在著明顯的權(quán)力差異，集中呈現(xiàn)為“黨委政府＞政府＞職能部門”［7］的差序性格局。從權(quán)威角度看，對(duì)于基層治理部門而言，上級(jí)黨委政府具有實(shí)質(zhì)權(quán)威，上級(jí)政府具有正式權(quán)威，而上級(jí)職能部門僅具有象征性權(quán)威［8］，在治理實(shí)踐中，上級(jí)黨委擁有極強(qiáng)的權(quán)威性。與此同時(shí)，上級(jí)黨委掌握著人事、財(cái)政和行政等重要資源，且對(duì)各基層治理部門有著極強(qiáng)的影響力。這種權(quán)威性成為基層治理部門工作推進(jìn)動(dòng)力的重要來源。為了盡最大可能獲取權(quán)威的推動(dòng)力，基層治理部門陷入你爭我奪的“戴帽競爭”［9］當(dāng)中。久而久之，基層治理部門會(huì)逐漸形成把基層治理行政問題“包裝”成政治問題的習(xí)慣，過分依賴上級(jí)權(quán)威推進(jìn)工作，而非在法治原則給定的組織邊界內(nèi)實(shí)現(xiàn)自我能力的革新。相應(yīng)的，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的依賴，在不斷地累積與循環(huán)中，逐漸固化成“思維定勢”，進(jìn)一步強(qiáng)化了領(lǐng)導(dǎo)注意力的爭奪，造成注意力泛化，以至本來僅通過爭取黨委政府二三把手的批示就能獲得強(qiáng)有力的推動(dòng)力，然而由領(lǐng)導(dǎo)注意力爭奪所導(dǎo)致的領(lǐng)導(dǎo)批示數(shù)量增多弱化了二三把手批示的作用，最后使得“只有一把手的批示才更有效果”［10］。

（二）注意力耗散：內(nèi)部比較弱化工作合力

基層治理部門為了競爭上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意力，可能紛紛進(jìn)行自我展示，展示本部門自身的戰(zhàn)略重要性。一些基層治理部門通過形象美化進(jìn)行自我強(qiáng)調(diào)，還有一些基層治理部門借助“哭窮”“報(bào)憂”等方式吸引注意力。在政黨政治結(jié)構(gòu)中，表達(dá)主體意愿和獲取注意力的機(jī)會(huì)是不平等的。強(qiáng)勢基層治理部門有更多捕獲注意力的機(jī)會(huì)，且更易成功獲取更多的領(lǐng)導(dǎo)注意力。在稀缺資源分配中取得優(yōu)勢地位的基層治理部門，會(huì)造成弱勢部門的相對(duì)剝奪感，不利于團(tuán)結(jié)氛圍的生成。更進(jìn)一步的，非良性的競爭增加了議題的多元與競爭，每一個(gè)議題都承載著一定程度的注意力，當(dāng)競爭者數(shù)量由一個(gè)增加到數(shù)個(gè)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)注意力也將被分割成若干。每個(gè)基層治理部門基于自身目標(biāo)和價(jià)值的偏好，他們?yōu)楂@取領(lǐng)導(dǎo)注意力會(huì)盡可能將自身最大化，加快注意力分割的速度，領(lǐng)導(dǎo)注意力的功能也將被削弱，進(jìn)而各基層治理部門獲得的工作推動(dòng)力相對(duì)減少，向其他部門借力的程度相對(duì)減弱，弱化工作合力。

（三）注意力失焦：特殊利益對(duì)公共利益的損害

如果基層治理部門以非良性的競爭獲得領(lǐng)導(dǎo)注意力，那么強(qiáng)勢群體的利益被轉(zhuǎn)移到上級(jí)部門的工作主流中，這可能會(huì)加強(qiáng)強(qiáng)勢群體的特殊利益，而犧牲真正的公共利益。領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭的邏輯理路是，某基層治理部門打造工作“亮點(diǎn)”，通過各種強(qiáng)化“問題”顯著性和重要性，吸引領(lǐng)導(dǎo)注意力，一旦成功獲取到領(lǐng)導(dǎo)注意力，這代表特殊利益的“問題”影響順勢擴(kuò)大，成為普遍問題。然而，這一看似“普遍”的問題并不一定代表公眾對(duì)基層治理的普遍目標(biāo)和愿望?；鶎又卫聿块T之間目標(biāo)本應(yīng)當(dāng)是相互獨(dú)立、互相補(bǔ)充的關(guān)系。許多基層治理部門的任務(wù)常常相互依賴，而整個(gè)黨政結(jié)構(gòu)之下的治理能力和水平的整體提升，無法判斷主要?dú)w功于哪一個(gè)具體的部門或在多大程度上來自于哪一個(gè)部門，且治理的效能需要經(jīng)過很長時(shí)間的檢驗(yàn)才能證明。如果過分強(qiáng)調(diào)了某一個(gè)強(qiáng)勢基層治理部門的“重要任務(wù)”，可能造成與其他弱勢基層治理部門目標(biāo)的沖突，甚至在很多情況下，這種對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配結(jié)果可能會(huì)對(duì)提升治理效能起到反作用。為此，一定意義上，可以說，“競爭文化天然地是公共利益的腐蝕劑”［11］。

三、制度、考核與價(jià)值：領(lǐng)導(dǎo)注意力分配失靈的克服路徑

在開放的環(huán)境中，基層治理部門都盡力通過多樣化的渠道競相爭奪領(lǐng)導(dǎo)者有限的注意力以及他們整合權(quán)力和資源的能力，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員相關(guān)責(zé)任主體將注意力集中于某項(xiàng)公共議題［12］，會(huì)進(jìn)一步促使條塊關(guān)系從分割走向協(xié)同，形成“塊”對(duì)“條”的注意吸引、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與監(jiān)督控制的實(shí)踐圖景［13］。針對(duì)每一時(shí)期治理側(cè)重點(diǎn)的變化，基層治理部門通過何種方式獲取領(lǐng)導(dǎo)注意力以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)注意力分配的實(shí)踐均關(guān)涉到治理效能的實(shí)現(xiàn)，因此，需要持續(xù)集聚領(lǐng)導(dǎo)注意力，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)注意力的科學(xué)、合理配置，進(jìn)而優(yōu)化治理部門的決策方式，提高治理部門的決策能力。依據(jù)當(dāng)下中國的黨政結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，克服注意力泛化、耗散和失焦的問題，可從制度、考核與價(jià)值方面進(jìn)行路徑優(yōu)化。

（一）完善制度建構(gòu)，減少對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的過分依賴

基層治理部門所需要的政策或資源配置的優(yōu)先性是建于領(lǐng)導(dǎo)注意力分配之上的，但這種優(yōu)先性不應(yīng)片面地取決于在領(lǐng)導(dǎo)注意力競爭中哪一方獲勝，相反，這種優(yōu)先性尋求爭奪注意力背后的實(shí)質(zhì)。政策或資源配置的優(yōu)先權(quán)要以對(duì)注意力意義的主動(dòng)闡釋替代注意力爭奪的被動(dòng)開展，優(yōu)化注意力競爭行為，減少基層治理部門對(duì)領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭?；鶎又卫聿块T的一些工作之所以需要引起領(lǐng)導(dǎo)的重視才能推動(dòng)，是因?yàn)榛鶎又卫聿块T的制度體系本身存在一定惰性。在治理工作過程中，基層治理部門在剛性治理框架內(nèi)難以進(jìn)行變通或創(chuàng)新，靠自身的力量難以實(shí)現(xiàn)良好的治理效能。制度的建構(gòu)顯得尤為重要。

一是要能夠?yàn)榛鶎又卫聿块T賦予更寬松的創(chuàng)新空間和處理裁量權(quán)，減緩其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的依賴，如給予更多的特殊的人事安排權(quán)，在限定的治理事項(xiàng)范圍內(nèi)，可繞開黨政體系內(nèi)的層級(jí)管理模式，由基層治理部門直接管理相關(guān)的工作人員；二是明確基層治理部門的財(cái)政配套制度，增加靈活資金，給予其工作推動(dòng)規(guī)范、有效的物質(zhì)保障，以解決基層財(cái)政控制權(quán)被“架空”的問題；三是設(shè)置集中高效的動(dòng)員程序，以督查制度保證治理實(shí)踐全過程平穩(wěn)運(yùn)行。

（二）優(yōu)化考核體系，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的合作環(huán)境

治理內(nèi)容多元化的背景下，基層的治理事務(wù)往往具有復(fù)雜性，涉及多個(gè)基層治理部門，因而有效治理目標(biāo)的達(dá)成需要多部門聯(lián)動(dòng)。在領(lǐng)導(dǎo)注意力的競爭中，從事基層治理的不同部門相互依存，相互競爭，它們所獲取的領(lǐng)導(dǎo)注意力既影響了彼此又塑造了彼此。如何使領(lǐng)導(dǎo)注意力在基層治理部門競爭的力量之間推進(jìn)合理的平衡并凝聚其力量，需要從優(yōu)化考核體系入手，創(chuàng)造多元主體合作的環(huán)境。

一是注重考核體系的針對(duì)性。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)制定總括性的考評(píng)機(jī)制，落實(shí)到基層激勵(lì)部門要體現(xiàn)各部門不同特征的考核指標(biāo)，依據(jù)治理事務(wù)的輕重緩急，實(shí)施“分色”考核機(jī)制，即通過顏色變化來表達(dá)考核指標(biāo)的重要程度，再進(jìn)而增強(qiáng)考核的有效性。如紅色代表本部門最重要、最關(guān)鍵、最核心的工作內(nèi)容，藍(lán)色代表其他部門的核心工作但與本部門密切相關(guān)的內(nèi)容。二是考核指標(biāo)中加入對(duì)“協(xié)同性”的要求，即通過聯(lián)席會(huì)議精準(zhǔn)化、細(xì)節(jié)化每個(gè)基層治理部門配合部門的工作任務(wù)與責(zé)任，在考核期末為相關(guān)基層治理部門協(xié)辦、合作等情況評(píng)價(jià)打分。三是實(shí)現(xiàn)問責(zé)的全過程性，即讓問責(zé)部門參與到工作推進(jìn)過程中，實(shí)現(xiàn)過程中督責(zé)，促使基層治理部門相互協(xié)作貫穿工作始終。

（三）樹立全局視野，明確領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的價(jià)值取向

注意力本身也是組織決策者的稀缺資源，管理決策很大程度上受到管理者自身如何配置注意力的影響［14］。領(lǐng)導(dǎo)注意力的生產(chǎn)與其自身的方向性、前瞻性與敏銳性密切相關(guān)，因而為確保領(lǐng)導(dǎo)注意力分配的科學(xué)性與合理性，必須要堅(jiān)持正確的價(jià)值取向和決策導(dǎo)向。十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求，并為完成這一任務(wù)指明了“把更多資源下沉到基層，更好提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)”［15］的行動(dòng)方案。這就意味著，領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配必須深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)治理本質(zhì)與推進(jìn)治理現(xiàn)代化的使命，堅(jiān)持用以人民為中心、以民生為根本的價(jià)值導(dǎo)向引領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)注意力的分配實(shí)踐。一是在注意力分配的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)上，注重長期性，關(guān)注教育、醫(yī)療和生態(tài)等領(lǐng)域的發(fā)展問題；二是在注意力分配的空間標(biāo)準(zhǔn)上，注重全局性，任何時(shí)候都不能以某個(gè)特殊的基層治理部門的利益凌駕于公共利益之上；三是在注意力分配水平標(biāo)準(zhǔn)上，注重多維性，面向人民美好生活的需要，向更豐富、更多元精神生活的提供上傾斜。唯其如此，領(lǐng)導(dǎo)注意力才有可能在正確的方向?qū)崿F(xiàn)有效配置，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才有可能在基層得以呈現(xiàn)。

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［11］張康之.論從競爭政治向合作政治的轉(zhuǎn)變［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2019（03）：22-30+155-156.

［12］原超.“領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制”：科層治理運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐渠道［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017（05）：35-46+126-127.

［13］羅湖平，鄭鵬.從分割到協(xié)同：領(lǐng)導(dǎo)小組重塑條塊關(guān)系的實(shí)踐機(jī)制［J］.中國行政管理，2021（12）：121-125.

［14］劉景江，王文星.管理者注意力研究：一個(gè)最新綜述［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（02）：78-87.

［15］中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2019-11-06（001）.

作? 者：上海交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

責(zé)任編輯：張 波