中小學(xué)教師懲戒權(quán)的法律規(guī)范梳理

潘丹尼?李偉秀

【摘要】研究中小學(xué)教師教育懲戒權(quán)，梳理中小學(xué)教師懲戒權(quán)的法律規(guī)范、行政法規(guī)規(guī)范、地方性法律規(guī)范、行政規(guī)章規(guī)范，了解具體措施，指導(dǎo)教師規(guī)范行使懲戒權(quán)。

【關(guān)鍵詞】中小學(xué)教師；教師懲戒權(quán)、法律規(guī)范

中小學(xué)教師懲戒權(quán)是指中小學(xué)教師以教育為目的，糾正和預(yù)防學(xué)生破壞課堂秩序、違反校紀(jì)班規(guī)等校內(nèi)外失范行為，幫助其改正錯誤而行使的一種職業(yè)管理權(quán)。教育學(xué)界對教師懲戒問題關(guān)注已久，教師懲戒的意義、對象、形式一直是學(xué)者們深入探討的內(nèi)容，若想更好地落實使用教師懲戒權(quán)，就必須要承認(rèn)懲戒為教育之必要手段并完善其法律體系，使其法治規(guī)范成為主流意見。法律可以分為廣義及狹義。廣義的法律涵括憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、地方性法規(guī)以及其他行政規(guī)范性文件在內(nèi)的所有法律文件。狹義的法律僅指全國人大及其常委會制定的法律文件。中小學(xué)教師懲戒權(quán)法律規(guī)范的梳理是通過在諸多的法律規(guī)范中找出含有中小學(xué)教師懲戒權(quán)的內(nèi)容，并以法律位階的高低進(jìn)行排列而成的，如圖1。

一、中小學(xué)教師懲戒權(quán)的法律規(guī)范

此處所指的法律規(guī)范屬于狹義的法律規(guī)范范疇，指的是全國人大及其常委會制定的法律文件。憲法是我國的根本大法，一切法律、法規(guī)都不得同憲法原則相悖。盡管其受篇幅調(diào)整的影響把它列入法律規(guī)范中，但它的位階高于狹義的法律?！吨腥A人民共和國憲法》第46條指出“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。國家培養(yǎng)青年、少年、兒童在品德、智力、體質(zhì)等方面全面發(fā)展?！?這也體現(xiàn)了我國對未成年人拔節(jié)孕穗階段發(fā)展的重視。

首先，《中華人民共和國教育法》規(guī)定學(xué)校等教育機構(gòu)享有管理學(xué)生學(xué)籍與獎勵或處分學(xué)生的權(quán)利，這也印證了學(xué)校等教育機構(gòu)享有處分學(xué)生權(quán)利的規(guī)定。其次，《中華人民共和國教師法》賦予教師學(xué)生的品行評價權(quán)。一方面，教師有義務(wù)對侵害學(xué)生合法權(quán)益的行為加以制止。另一方面，教師還應(yīng)自覺抵制對學(xué)生正常發(fā)展有消極影響的現(xiàn)象或行為。其次，《中華人民共和國教師法》還肯定了教師制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為。 再次，《中華人民共和國義務(wù)教育法》重申，學(xué)校應(yīng)對學(xué)生違規(guī)違紀(jì)的行為給予適當(dāng)批評與教育。最后，盡管法律賦予學(xué)校處分學(xué)生的權(quán)利，但是現(xiàn)行《中華人民共和國未成年人保護法》第二十七條也指出未成年人人格尊嚴(yán)應(yīng)得以保障，學(xué)校、幼兒園的教職員工不得有對未成年人實施體罰、變相體罰或者侮辱其人格尊嚴(yán)的行為。而對于對實施校園暴力的未成年學(xué)生，《未成年人保護法》中也強調(diào)了校方應(yīng)從暴力程度及危害性入手并結(jié)合相關(guān)法律對當(dāng)事人進(jìn)行約束、管教。

綜上，法律中關(guān)于中小學(xué)教師懲戒權(quán)的規(guī)定往往是原則性的，它們都具有一定的指導(dǎo)性，發(fā)揮著提綱挈領(lǐng)的作用，但是這些規(guī)定內(nèi)容較為抽象，例如我國《中華人民共和國教師法》規(guī)定教師可以對學(xué)生進(jìn)行教育教學(xué)管理。但對于教師的教育教學(xué)管理權(quán)是否涵括對學(xué)生的懲戒權(quán)，我國上位法律規(guī)范持有的立法態(tài)度相對模糊?！吨腥A人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》等上位法尚未厘清教師懲戒權(quán)，對待懲戒的“度”并未明確。

二、中小學(xué)教師懲戒權(quán)的行政法規(guī)規(guī)范

行政法規(guī)規(guī)范是國務(wù)院為執(zhí)行法律的規(guī)定制定的法律文件，其名稱多為“條例”“規(guī)定”。有關(guān)大中小學(xué)教師懲戒權(quán)內(nèi)容的行政法規(guī)規(guī)范主要包括：《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》《教師資格條例》等，在這些行政法規(guī)中，不只是像上述法律那樣高屋建瓴地指出學(xué)校開展教育懲戒的方向，而是有更加詳細(xì)的關(guān)于中小學(xué)教師懲戒權(quán)的具體規(guī)定的講解。

國務(wù)院在《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中重申了教師懲戒權(quán)之重要性，應(yīng)將制訂教師懲戒實施細(xì)則之事提上日程，依法處理教師因懲戒問題引發(fā)的矛盾。教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》強調(diào)，學(xué)校應(yīng)以具體情節(jié)為準(zhǔn)，對學(xué)生違紀(jì)違規(guī)行為進(jìn)行批評教育，并恰當(dāng)給予學(xué)生紀(jì)律處分。其中，警告、處分、留校察看、記過、開除學(xué)籍等是較為常見的紀(jì)律處分。第53條規(guī)定：學(xué)校應(yīng)對學(xué)生處分出具處分決定書，并就處分決定書之內(nèi)容作出細(xì)致而明確的規(guī)定。《教師資格條例》對我國教師提出了不得侮辱學(xué)生人格的要求，若造成惡劣影響，縣級以上教育行政部門將會嚴(yán)肅處理，撤銷該教師的教師資格。

行政法規(guī)中則是細(xì)致地分類教師懲戒權(quán)的方向和類型，內(nèi)容更加詳盡。在教育懲戒權(quán)設(shè)定上，創(chuàng)設(shè)懲戒的種類、形式、幅度等內(nèi)容；在教育懲戒權(quán)的規(guī)定上，對上位法創(chuàng)設(shè)范圍內(nèi)的懲戒權(quán)作出具體化規(guī)定；在教育懲戒權(quán)的實施上，教師以法律規(guī)范和校紀(jì)校規(guī)為懲戒準(zhǔn)繩，對學(xué)生失范的行為施以否定制裁。以上這些做法都為教師管理教學(xué)、教育學(xué)生等方面提供強而有力的支持，利于開展思想教育工作。行政法規(guī)范在行使教育懲戒權(quán)的過程中存在一定不足，例如在教育懲戒權(quán)設(shè)定的位階普遍較低、下位法對上位法的具體化程度不足、教育懲戒權(quán)的實施主體不明確等。

三、中小學(xué)教師懲戒權(quán)的地方性法律規(guī)范

地方性法規(guī)規(guī)范是省市區(qū)級以及設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況制定的法律文件。當(dāng)下有關(guān)教育懲戒的文件主要包括：其一，河北省人大于2019年頒布的《河北省學(xué)校安全條例》，條例充分回應(yīng)社會關(guān)切，強化校園欺凌防范，明確治理“校鬧”，明確教師教育懲戒權(quán)。其中，“校鬧”包括毆打他人、故意傷害他人或者故意損毀公私財物、非法限制學(xué)校學(xué)生和教職工人身自由、侮辱、恐嚇學(xué)生、教職工等行為。為此，校方可以完善監(jiān)督機制和舉報制度，對學(xué)校內(nèi)發(fā)生的侵害學(xué)生及教職工人身、財產(chǎn)權(quán)益的不良行為依法調(diào)查處理或者轉(zhuǎn)送相關(guān)部門調(diào)查。而違反本條例規(guī)定，侮辱、毆打?qū)W生、教職工，干擾學(xué)校教育教學(xué)秩序、應(yīng)急處置和事故處理，需要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。其二，2020年廣東省頒布《廣東省學(xué)校安全條例》，其中第56條對于校園內(nèi)有用硬物投擲他人、推搡、爭搶、強迫傳抄作業(yè)等違規(guī)行為，教師理應(yīng)制止，并依據(jù)情形采取與學(xué)生年齡和身心健康相適應(yīng)的懲戒方式。然而懲戒的目的是希望學(xué)生改正不良行為，保持健康的學(xué)習(xí)和生活方式，校方或教師在這一方面應(yīng)本著先制止、批評后懲戒的原則行使教育懲戒權(quán)，禁止對學(xué)生進(jìn)行體罰、變相體罰或以打罵等形式嚴(yán)重侮辱學(xué)生人格尊嚴(yán)。該條例還以專章的形式規(guī)范了教育懲戒與違法處置的內(nèi)容，在全國率先以立法的方式明確賦予教師教育懲戒權(quán)。較河北省之前的規(guī)定而言明顯更為具體，既對教師的教育懲戒措施使用權(quán)給予了肯定，同時對懲戒措施的具體適用情況給出相關(guān)規(guī)定。

在過去相當(dāng)長一段時間，由于沒有明確教師懲戒權(quán)，出現(xiàn)教師不敢管或不愿管的情況，引起社會的廣泛關(guān)注。事實上，中小學(xué)生由于缺乏自我管理能力，難以避免出現(xiàn)擾亂課堂秩序、干擾老師教學(xué)、逃課甚至頂撞老師等現(xiàn)象。而本行政區(qū)域內(nèi)的人大及其常委堅持國家總體綱領(lǐng)的指導(dǎo)，參照本城市教育環(huán)境和管理特點編制相應(yīng)的關(guān)于教師懲戒權(quán)的地方性法規(guī)。地方性法規(guī)一般可就體罰和懲戒的界限、懲戒的目的、合理的力度、場所，體罰和變相體罰的等級等作出明確的規(guī)定，以利于教育懲戒權(quán)的行使。但是從立法效力來看，作為各省市出臺的地方性法規(guī)，其法律效力僅僅覆蓋各自區(qū)域，而不能輻射其他地區(qū)。

四、中小學(xué)教師懲戒權(quán)的行政規(guī)章規(guī)范

行政規(guī)章包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。部門規(guī)章包括國務(wù)院部委、直屬機構(gòu)、直屬特設(shè)機構(gòu)以規(guī)章的制定程序制定的法律文件。2010年教育部《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》指出，學(xué)校應(yīng)對學(xué)生失范行為開展批評教育，并結(jié)合具體情節(jié)給予學(xué)生紀(jì)律處分。常見的紀(jì)律處分主要包括警告、處分、留校察看、記過、開除學(xué)籍等。該規(guī)定第53條提到，學(xué)校應(yīng)對學(xué)生處分出具處分決定書，并就決定書內(nèi)容做出明確的說明。2020年教育部公布了《中小學(xué)教育懲戒規(guī)則（試行）》，對教師的教育懲戒概念、適用范圍、申訴及救濟途徑等方面做出規(guī)定?！稇徒湟?guī)則》率先以國家角度賦予中小學(xué)教師懲戒的權(quán)利。

地方政府規(guī)章是省級政府、設(shè)區(qū)的市、自治州政府為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定，制定的在本行政區(qū)域內(nèi)施行的法律文件。例如，山東省青島市于2016年出臺的《青島市中小學(xué)生學(xué)校管理辦法》中首次提到“懲戒”的概念，該《辦法》第11條聲明，“學(xué)校應(yīng)給予嚴(yán)重干擾正常教育教學(xué)活動的中小學(xué)生適當(dāng)批評教育，嚴(yán)重者可適當(dāng)懲戒?！薄渡虾Ｊ兄行W(xué)學(xué)生學(xué)籍管理辦法》（2017年版）第46條指出，常見處分方式主要包括警告、嚴(yán)重警告、記過與留校察看。高中階段學(xué)生在校接受教育過程中被司法部門勞教、判刑，或留校察看期間依然實施嚴(yán)重違法行為的可對其作出開除學(xué)籍的處理。2020年《海南省中小學(xué)教師減負(fù)措施清單》厘清了政府、學(xué)校、教師及社會的職責(zé)邊界，依法依規(guī)賦予教師教育懲戒權(quán)，保障教師履行工作職責(zé)的合法權(quán)益。

在搜集現(xiàn)有的法律法規(guī)的過程中，可以發(fā)現(xiàn)中小學(xué)教師行使懲戒權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)尚未清晰，這易導(dǎo)致教師出現(xiàn)對懲戒權(quán)限把握不準(zhǔn)的情況。關(guān)于教育懲戒權(quán)的規(guī)定進(jìn)一步明確學(xué)校與教師依法取得的教育權(quán)，明確為法律所不允的以體罰為代表的教師失范管理行為的“底線”，但是教育懲戒權(quán)并未形成一個完備的體系。一方面，由于行政規(guī)章效力位階較低，在司法審判中僅處于參照適用的地位。為此，這類規(guī)范性文件在制定有關(guān)教育懲戒的規(guī)定時會受到較多限制，超出限制的規(guī)定不僅得不到法院的適用，據(jù)此作出的行政行為還會被判決撤銷。另一方面。教師雖然實際行使著對學(xué)生的懲戒權(quán)，但由于無明確的相關(guān)規(guī)定，法律對教師懲戒權(quán)的界定是以學(xué)生人身權(quán)利不受侵犯作為基本出發(fā)點，教師使用的強制性在多大程度上是適用、合法的，多大程度上會超越界限均無法統(tǒng)一、無據(jù)可考。這必然導(dǎo)致要么教師濫用懲戒權(quán)，侵害學(xué)生的合法權(quán)益，則其合法懲戒權(quán)會受到限制甚至被剝奪；要么教師的合法懲戒權(quán)受到限制甚至被剝奪。

五、總結(jié)

隨著我國法治事業(yè)的不斷進(jìn)步發(fā)展，中小學(xué)教師懲戒權(quán)法律規(guī)范日漸豐富，相關(guān)的內(nèi)容也不斷精進(jìn)。我國對教育懲戒立法非常重視，有關(guān)法律規(guī)范也有了相當(dāng)基礎(chǔ)，然而我國現(xiàn)行并無一部專門針對教師懲戒權(quán)的法典，筆者僅是梳理了現(xiàn)行有效的法律文件中有關(guān)懲戒權(quán)的內(nèi)容。

通過上述的梳理發(fā)現(xiàn)，關(guān)于中小學(xué)教師懲戒權(quán)立法保障方面還存在以下幾個問題。其一，立法層級較低且分散。已出臺文件中對教師懲戒權(quán)進(jìn)行明確規(guī)范的僅僅是《懲戒規(guī)則》，而《教育法》《教師法》等上位法均未明確教師懲戒權(quán)，《懲戒規(guī)則》屬于部門規(guī)章，針對教師懲戒權(quán)的保護不能達(dá)到相應(yīng)的效果。另外，實施過程中缺少配套的其他法律法規(guī)。懲戒權(quán)行使往往發(fā)生在實際教育教學(xué)活動中，產(chǎn)生的懲戒糾紛會涉及到其他領(lǐng)域。其二，懲戒實施主體不明確。在教師懲戒實施主體的規(guī)范中，《懲戒規(guī)則》多次提到教師一詞，并指出實施懲戒權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)為學(xué)校與教師。但在教師主體規(guī)定方面沒有進(jìn)一步說明哪些是教師可以懲戒，具體實施過程中存在爭議。其三，地方缺乏懲戒細(xì)則。目前，我國各地缺乏適用于本地區(qū)的懲戒細(xì)則，僅有部分地區(qū)的教育條例與規(guī)范性文件涉及中小學(xué)教師懲戒權(quán)，體現(xiàn)東部經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的地區(qū)相對較多，而中西部地區(qū)較少。此外，地方制定懲戒細(xì)則缺乏上位法的指導(dǎo)。通過閱讀地方上有關(guān)教師懲戒權(quán)的條文，發(fā)現(xiàn)教師懲戒權(quán)相關(guān)內(nèi)容多是沿用《教師法》等法律法規(guī)的規(guī)定，其內(nèi)容大致相同。

盡管教育懲戒的概念并未直接寫入法律，然而教育教學(xué)活動中教師教育懲戒權(quán)的作用發(fā)揮不可取代。該概念在學(xué)界乃至全社會范圍內(nèi)達(dá)成共識，并且其內(nèi)涵也延續(xù)了我國文化傳統(tǒng)、契合著我國教育實踐。但仍需注意的是，關(guān)于教育懲戒權(quán)的制定、實施的相關(guān)體系尚未成熟。道阻且長，行則將至。包括《教師法》在內(nèi)的教育相關(guān)法律或許需進(jìn)一步修訂完善，教育懲戒的具體實施需在實踐過程中持續(xù)優(yōu)化、細(xì)化，隨后對其規(guī)定進(jìn)行評估、修訂、完善。簡單而言，將教育懲戒制度寫入我國現(xiàn)行立法體系內(nèi)是推進(jìn)依法治教的最有力手段，建立健全法律體系勢在必行。

【參考文獻(xiàn)】

[1]李雪瑩.中小學(xué)教師懲戒權(quán)法律問題研究[D].昆明：云南大學(xué)，2018.

[2]申素平.教育懲戒立法研究[J].中國教育學(xué)刊，2020（03）.

（基金項目：本文系海南省教育科學(xué)規(guī)劃課題“海南中小學(xué)教師懲戒權(quán)的實證考察”的研究成果，課題編號：QJY20201034）