廣西高校基本建設(shè)內(nèi)部控制研究

包志芬 莊承平 葉玉瓊

摘 要：在加快“雙一流”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展的背景下，廣西高校迎來新的發(fā)展機(jī)遇。隨著各高校不同程度的新建、擴(kuò)建、改建校區(qū)，基本建設(shè)項(xiàng)目逐漸增多，管理難度隨之加大，基本建設(shè)內(nèi)部控制出現(xiàn)了諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全、招標(biāo)運(yùn)行不規(guī)范等問題。通過分析產(chǎn)生這些問題的原因，進(jìn)而提出單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門、規(guī)范招標(biāo)行為等具體措施完善基本建設(shè)內(nèi)部控制，希望能對廣西高校提升治理水平，促進(jìn)廣西高校健康持續(xù)發(fā)展有所幫助。

關(guān)鍵詞：廣西高校 基本建設(shè) 內(nèi)部控制

中圖分類號：F280 ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）03-177-03

一、引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國家對高等教育事業(yè)的投入越來越大。加快“雙一流”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育事業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展的時代背景下，催生了廣西高校積極投入到新建、擴(kuò)建校區(qū)和改建老舊校區(qū)的熱潮中。教學(xué)條件的改善大力推動了廣西高等教育事業(yè)的發(fā)展，也讓師生的獲得感、滿意度得以進(jìn)一步提升。然而，隨著基本建設(shè)項(xiàng)目增多，管理上漏洞百出，龐大的基本建設(shè)資金逐漸滋生了一些人員的腐敗心理。最近幾年，基本建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象并不少見，加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目全過程管理，更好地將內(nèi)部控制落到實(shí)處，避免建設(shè)資金被不法分子挪用、侵占，損害師生的合法權(quán)益，有效防范基本建設(shè)領(lǐng)域的財(cái)務(wù)風(fēng)險，促進(jìn)廣西高校又快又好發(fā)展，必將是未來一段時間內(nèi)值得關(guān)注的重點(diǎn)。

二、廣西高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制存在的問題

1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全。2012年，財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對單位層面內(nèi)部控制的機(jī)構(gòu)設(shè)置作了明確要求。截至目前，廣西許多高校并沒有嚴(yán)格按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者明確牽頭部門，致使高校的內(nèi)部控制缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部控制組織管理分散、獨(dú)立于各個部門中，不能形成合力，大大削弱了內(nèi)部控制的實(shí)際效用。有些高校雖然明確了內(nèi)部控制的牽頭部門，但實(shí)際的工作僅僅是一個部門甚至是一個人在獨(dú)立完成，內(nèi)部控制涉及單位層面和六大業(yè)務(wù)層面，憑一己之力做出來的效果可想而知，更多是流于形式而已。

2.招標(biāo)運(yùn)行不規(guī)范。高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目往往涉及金額較大，通常需要通過公開招標(biāo)的形式遴選合適的施工單位。就目前來看，一些高校在招標(biāo)過程中仍然存在許多不規(guī)范的行為，主要有以下表現(xiàn)：第一，對投標(biāo)的施工單位把關(guān)不嚴(yán)，允許一些資質(zhì)不足、信譽(yù)較差的施工單位參與競標(biāo)并中標(biāo)；第二，與投標(biāo)人串標(biāo)，在開標(biāo)前開啟投標(biāo)文件，泄露標(biāo)底，并協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件，更改報價；第三，在招標(biāo)文件中設(shè)定特殊條款，以符合條件的投標(biāo)人不足三家為由，致使項(xiàng)目流標(biāo)，然后再通過邀請招標(biāo)、競爭性談判等形式，將工程發(fā)包給熟悉的施工單位；第四，將項(xiàng)目進(jìn)行拆分，化整為零，使項(xiàng)目達(dá)不到公開招標(biāo)的條件而不進(jìn)行公開招標(biāo)。高校不規(guī)范的招標(biāo)行為給基本建設(shè)項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來阻力，也在一定程度上加劇了腐敗行為的發(fā)生。

3.合同內(nèi)容隨意更改。高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目的工期通常都比較緊張，且一般都是在校園內(nèi)施工，對師生的正常教學(xué)、生活影響較大。由于其本身具有的這種特殊性，高校往往會利用寒暑假的時間進(jìn)行施工，這就要求高校在寒暑假前要把招標(biāo)、合同簽訂、施工方案等各項(xiàng)前期工作做好。但百密總有一疏，一旦前期施工方案做得不夠詳細(xì)、準(zhǔn)確會使工程項(xiàng)目存在一些漏項(xiàng)、錯項(xiàng)，再加上對工程項(xiàng)目認(rèn)識不足，施工工藝經(jīng)常有變更，導(dǎo)致高校在合同簽訂后還需頻繁簽訂工程變更聯(lián)系單、簽證單等。此外，重大的基本建設(shè)項(xiàng)目合同一般都會約定在合同簽訂之前由施工單位繳納一定比例的履約保證金以及學(xué)校按工程進(jìn)度分期撥付工程進(jìn)度款。但結(jié)合實(shí)際看，有些施工單位并沒有嚴(yán)格按照合同的約定按時繳納履約保證金，而是項(xiàng)目完工后直至付款環(huán)節(jié)才由學(xué)?？巯逻@部分款項(xiàng)，學(xué)校也沒有履行合同約定按工程進(jìn)度及時撥付工程進(jìn)度款，而是等到工程全部完工后一次性支付全部工程款。這些合同內(nèi)容變更是基本建設(shè)項(xiàng)目的常態(tài)，高校應(yīng)給與足夠重視。

4.缺乏全過程審計(jì)跟蹤。內(nèi)審人員配備不足是廣西多數(shù)高校的共同特點(diǎn)。資金量較大的高校一般會配備有5～6名內(nèi)審人員，其中1～2名專職負(fù)責(zé)基本建設(shè)項(xiàng)目工程審計(jì)，而資金量較小的一般高校通常只配備有1～2名內(nèi)審人員，并且他們當(dāng)中有些既非審計(jì)專業(yè)出身，也非工程相關(guān)專業(yè)出身。內(nèi)審人員在業(yè)務(wù)如此繁重和專業(yè)知識受限的情況下，對于基本建設(shè)項(xiàng)目工程審計(jì)他們更多注重的是事前審計(jì)以及事后審計(jì)，缺乏對項(xiàng)目中間過程的跟蹤監(jiān)督。很多高校也會選擇將基本建設(shè)項(xiàng)目工程審計(jì)外包給第三方造價咨詢公司，但由于資金受限，他們不可能全程參與到項(xiàng)目中來，因而實(shí)施的主要是事后審計(jì)。事后審計(jì)難以監(jiān)督到位，尤其是對于一些隱蔽工程，很難取證。而且，即使在事后審計(jì)發(fā)現(xiàn)了問題，此時項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)完成，風(fēng)險漏洞已無法有效規(guī)避。

5.資金使用混亂。隨著高?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目逐年增加，資金需求隨之加大，資金使用混亂的問題日益凸顯。由于高校自身財(cái)力有限，一些大型的基本建設(shè)項(xiàng)目往往需要通過銀行貸款、發(fā)行政府專項(xiàng)債券來解決資金問題，但是這部分資金的使用是有嚴(yán)格規(guī)定的，比如資金的使用范圍、使用進(jìn)度要求等。一些高校在存在多個項(xiàng)目的情況下，各個項(xiàng)目的資金使用范圍不明確，會出現(xiàn)交叉使用的現(xiàn)象。還有部分高校為了加快資金使用進(jìn)度，會把一部分資金挪用到其他項(xiàng)目，避免年底因達(dá)不到規(guī)定的進(jìn)度要求而被收回。除了一些大型的基本建設(shè)項(xiàng)目，高校還有一些規(guī)模較小的修繕項(xiàng)目，這些項(xiàng)目通常具有突發(fā)性、較難精準(zhǔn)預(yù)測的特點(diǎn)，如果不及時維修會嚴(yán)重影響師生的正常教學(xué)、生活，一旦維修資金預(yù)算不足，就會出現(xiàn)拆東墻補(bǔ)西墻的現(xiàn)象，不利于高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)的有序開展。

6.竣工驗(yàn)收不規(guī)范。竣工驗(yàn)收是基本建設(shè)項(xiàng)目的收尾環(huán)節(jié)，竣工驗(yàn)收結(jié)論則是財(cái)務(wù)部門付款的重要參考依據(jù)。目前，竣工驗(yàn)收不規(guī)范仍然是廣西高校基本建設(shè)內(nèi)部控制存在的一個普遍問題，大體有以下幾種表現(xiàn)形式：一是驗(yàn)收過程不規(guī)范。驗(yàn)收時只有基建后勤部門和施工單位參與，大多數(shù)采用抽樣驗(yàn)收的方式，且抽樣比例過低。二是驗(yàn)收流于形式。參與驗(yàn)收人員在驗(yàn)收過程中不認(rèn)真驗(yàn)收，對項(xiàng)目各項(xiàng)工程量是否按照要求完成、完成得如何沒有仔細(xì)查驗(yàn)，而是象征性地走一走、看一看，最后簽字走人。三是驗(yàn)收不及時。有些項(xiàng)目竣工多月甚至都已經(jīng)使用了也沒有組織驗(yàn)收，一直拖至年底才匆忙驗(yàn)收付款，這極大地影響了項(xiàng)目的完成進(jìn)度，對高校的健康發(fā)展極為不利。

三、廣西高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制問題產(chǎn)生的原因

1.內(nèi)部控制意識薄弱。廣西高校的內(nèi)部控制建設(shè)起步較晚，財(cái)政部雖然在2012年和2015年相繼出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等指導(dǎo)性較強(qiáng)的文件，并隨即在財(cái)會人員中展開一系列的培訓(xùn)，使得財(cái)會人員的內(nèi)控意識顯著提升，但由于缺乏針對高校領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)、資產(chǎn)、基建后勤等重點(diǎn)部門相關(guān)人員的培訓(xùn)，使得他們的內(nèi)控意識較為薄弱。內(nèi)部控制沒有在高校領(lǐng)導(dǎo)層面引起足夠的重視和支持，內(nèi)部控制的建設(shè)也只能是紙上談兵，難以在高校中有效開展。而審計(jì)、資產(chǎn)、基建后勤等部門由于對內(nèi)部控制認(rèn)識不足，在開展基本建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)工作時不能準(zhǔn)確把控風(fēng)險點(diǎn)，從而給不法分子有了可乘之機(jī)。

2.缺乏有效的內(nèi)部溝通機(jī)制。高校內(nèi)部溝通機(jī)制的缺失，致使各部門相互獨(dú)立、各自為政，制定的制度相互矛盾或者不能有效銜接，在執(zhí)行中難以兼顧到位，制定的制度不能嚴(yán)格有效執(zhí)行，內(nèi)部控制難以發(fā)揮出應(yīng)有的作用。此外，基建后勤等部門也沒有及時將基本建設(shè)相關(guān)的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面、系統(tǒng)的梳理，業(yè)務(wù)流程的不規(guī)范或者不能有效銜接，在一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)上存在漏洞就不可避免。高校內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)、繁雜、耗時的工程，需要校內(nèi)各部門通力合作，從制度、業(yè)務(wù)流程方面入手，把風(fēng)險點(diǎn)阻擋在制度、流程之外，使腐敗分子無空子可鉆、無擦邊球可打。

3.內(nèi)部監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮實(shí)效。目前，高校的內(nèi)部監(jiān)督形式主要有審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督等。審計(jì)部門由于人員及專業(yè)知識受限，往往難以對所有的基本建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，事后監(jiān)督成為主要的方式，而高校審計(jì)部門獨(dú)立性較差，容易受制于上級領(lǐng)導(dǎo)的約束，即使事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，也會大事化小，小事化無。紀(jì)檢部門在專門的監(jiān)督中，由于并非是專業(yè)的工程技術(shù)人員，即使全程監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)，也難以發(fā)現(xiàn)其中貓膩，因而只能從制度上進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督效力也因此大打折扣。而教代會、工代會等形式的民主監(jiān)督一般都是以公開的結(jié)果為依據(jù)，而且公開面和公開的內(nèi)容有一定限制，難以監(jiān)督項(xiàng)目進(jìn)行的過程，監(jiān)督力度可想而知。此外，高校的監(jiān)督體制不完善，監(jiān)督責(zé)任主體沒有落實(shí)，群眾監(jiān)督也變得有名無實(shí)。

四、完善廣西高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)部控制的相應(yīng)措施

1.單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門。內(nèi)部控制工作是一項(xiàng)長期的工作，獨(dú)立的內(nèi)部控制職能部門是確保高校內(nèi)部控制平穩(wěn)落地、有效推進(jìn)的重要組織保障。高校要嚴(yán)格按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，全面負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作，確保內(nèi)部控制職能部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位。同時，高校要充分調(diào)動審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、基建后勤、財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理等部門積極參與內(nèi)部控制的建設(shè)與實(shí)施，重點(diǎn)關(guān)注關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵流程的風(fēng)險點(diǎn)，及時進(jìn)行有效防范，切實(shí)發(fā)揮重點(diǎn)部門在內(nèi)部控制中的作用。

2.規(guī)范招標(biāo)行為?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目招標(biāo)行為規(guī)范與否離不開制度的保障，高校應(yīng)以完善招標(biāo)相關(guān)制度為抓手，從制度上明確規(guī)定招標(biāo)方式、招標(biāo)流程、招標(biāo)相關(guān)人員責(zé)任等具體條款，從而確保招標(biāo)行為有據(jù)可依、有章可循。然而，再完美的制度最終都需要經(jīng)過有效執(zhí)行才能防范漏洞，避免不規(guī)范行為發(fā)生。高?？梢詮囊韵氯齻€方面繼續(xù)加大努力，確保招標(biāo)行為合法合規(guī)。第一，從嚴(yán)把關(guān)投標(biāo)施工單位的資質(zhì)、信譽(yù)等相關(guān)情況，重點(diǎn)關(guān)注投標(biāo)施工單位過往有無承建類似項(xiàng)目以及承建的質(zhì)量、建設(shè)單位評價如何等。第二，強(qiáng)化招標(biāo)相關(guān)人員的責(zé)任意識和保密意識，引導(dǎo)招標(biāo)相關(guān)人員自覺按照招標(biāo)制度的要求嚴(yán)格開展招標(biāo)行為。第三，加大招標(biāo)全過程的監(jiān)督力度，比如單獨(dú)設(shè)立一間安裝有攝像頭的招標(biāo)室，營造一個公開、透明的招標(biāo)環(huán)境，確保招標(biāo)過程公平公正。

3.把好合同簽訂關(guān)。為避免在合同簽訂后隨意變更合同內(nèi)容，高校在簽訂合同前應(yīng)組織相關(guān)部門仔細(xì)審查合同及施工方案等相關(guān)材料?；ê笄诓块T要重點(diǎn)審查工程清單是否有漏項(xiàng)、錯項(xiàng)，避免后期頻繁簽訂工程變更聯(lián)系單、簽證單；財(cái)務(wù)部門重點(diǎn)審查合同約定的履約保證金是否按時轉(zhuǎn)入學(xué)校指定賬戶以及工程款結(jié)算方式、支付方式的合理性和可行性；審計(jì)部門重點(diǎn)審查履行合同資金來源是否已經(jīng)落實(shí)，以及合同條款的真實(shí)性、合法性和合規(guī)性等。重大合同除了一般審查外，還需聘請法律顧問協(xié)同審查，重點(diǎn)審查合同的合法合規(guī)性、合同內(nèi)容及簽訂手續(xù)是否完備以及爭議的解決等相關(guān)內(nèi)容。合同簽訂后雙方均應(yīng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，非必要不能變更合同內(nèi)容，確需變更雙方應(yīng)該協(xié)商一致簽訂補(bǔ)充協(xié)議，以保證雙方的合法權(quán)益。

4.審計(jì)監(jiān)督貫穿全過程。高校每年都會有一些基本建設(shè)項(xiàng)目，加強(qiáng)對基本建設(shè)項(xiàng)目的全過程審計(jì)監(jiān)督對高校的健康發(fā)展意義重大。針對目前存在的問題，高校應(yīng)該堅(jiān)持多措并舉，確保審計(jì)監(jiān)督貫穿于項(xiàng)目的全過程。首先，高校內(nèi)審部門要配備至少一名熟練掌握審計(jì)、工程等相關(guān)專業(yè)知識的復(fù)合型人才，并安排其每年參加一定次數(shù)的專業(yè)知識培訓(xùn)。其次，內(nèi)審人員要深入一線施工現(xiàn)場加強(qiáng)監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的的問題要求限期整改，對可能存在的風(fēng)險漏洞提供合理的建議，及時進(jìn)行有效防范。同時，對于隱蔽工程的施工，內(nèi)審人員要詳細(xì)記錄施工過程相關(guān)數(shù)據(jù)，收集相關(guān)的施工圖片，為后期審計(jì)提供參考依據(jù)。最后，高校要強(qiáng)化監(jiān)理單位的責(zé)任，確保監(jiān)理單位在項(xiàng)目施工過程尤其在關(guān)鍵施工點(diǎn)能進(jìn)行有效監(jiān)理，充分發(fā)揮監(jiān)理單位的監(jiān)督作用。

5.項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?。高校在做學(xué)校發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)結(jié)合自身的財(cái)力狀況，量力而行，不能隨波逐流，盲目擴(kuò)張。擴(kuò)建、改建師生必要的教學(xué)環(huán)境、生活場所等大型基本建設(shè)項(xiàng)目要逐一論證、詳細(xì)規(guī)劃，明確各個項(xiàng)目的資金來源，并根據(jù)資金來源的要求專款專用，不能在各個項(xiàng)目中調(diào)劑使用，更不能為了完成資金使用進(jìn)度而挪作他用。同時，高校在做年初部門預(yù)算時，應(yīng)根據(jù)往年基本建設(shè)維修資金使用情況，科學(xué)合理安排預(yù)算，避免突發(fā)情況出現(xiàn)時，沒有足夠的資金及時維修，導(dǎo)致各項(xiàng)目之間調(diào)劑頻繁，嚴(yán)重影響高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)的正常開展。此外，審計(jì)部門要加大對項(xiàng)目資金使用過程的跟蹤監(jiān)督，確保項(xiàng)目資金按進(jìn)度使用、?？顚Ｓ谩?/p>

6.規(guī)范項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。竣工驗(yàn)收是基本建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，高校應(yīng)當(dāng)高度重視，不能以走走過場的形式敷衍了事，而要從驗(yàn)收的組織、方式等方面加以規(guī)范，確保項(xiàng)目保質(zhì)保量如期完成。首先，高校要明確規(guī)定驗(yàn)收必須組織施工單位和校內(nèi)如基建后勤、資產(chǎn)、審計(jì)、財(cái)務(wù)等相關(guān)單位參與，并且參與驗(yàn)收人員須對項(xiàng)目有一定的了解，必要時聘請校外專家參與驗(yàn)收。其次，驗(yàn)收應(yīng)盡量覆蓋全部工程量，如工程量實(shí)在太多，可分批次組織驗(yàn)收或者抽取代表性的部分工程量進(jìn)行驗(yàn)收，但應(yīng)加大抽樣比例。再次，強(qiáng)調(diào)參與驗(yàn)收人員的工作紀(jì)律和責(zé)任，驗(yàn)收過程必須認(rèn)真對待，切忌走馬觀花。最后，項(xiàng)目竣工后應(yīng)及時組織驗(yàn)收，對于驗(yàn)收中發(fā)現(xiàn)的問題要求施工單位限期整改，整改完成后如有必要可再次組織驗(yàn)收，直至項(xiàng)目所有工程全部驗(yàn)收合格方可付款。

五、結(jié)語

基本建設(shè)是高校發(fā)展進(jìn)程的重要組成部分，基本建設(shè)內(nèi)部控制的有效實(shí)施對于高校防范財(cái)務(wù)風(fēng)險、堵塞經(jīng)濟(jì)管理漏洞、避免貪污腐敗等方面都有直接的關(guān)系。在此過程中，高校不僅需要單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，建立內(nèi)部控制統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織，還要通過規(guī)范招標(biāo)行為、把好合同簽訂關(guān)、讓審計(jì)監(jiān)督貫穿全過程、確保項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?、規(guī)范項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等具體措施把內(nèi)部控制落到實(shí)處，從而促使廣西高校不斷提升治理水平和治理能力。

[基金項(xiàng)目：廣西教育科學(xué)“十四五”規(guī)劃2021年度專項(xiàng)課題“廣西高?；窘ㄔO(shè)內(nèi)控制度研究”（課題編號：2021ZJY1984）]

參考文獻(xiàn)：

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[2] 萬珍珍.高?；窘ㄔO(shè)管理現(xiàn)狀及措施研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2019，17（03）：143-148.

（作者單位：桂林理工大學(xué)南寧分校 廣西南寧 530000）

[作者簡介：包志芬，桂林理工大學(xué)南寧分校會計(jì)師、審計(jì)師；莊承平，桂林理工大學(xué)南寧分校經(jīng)濟(jì)師；葉玉瓊，桂林理工大學(xué)南寧分校會計(jì)師、審計(jì)師。]

（責(zé)編：賈偉）