土地出讓金管理須跨越五道坎兒

戴永鑫

土地出讓金的定義

在本文的開(kāi)頭，有必要介紹一下“土地出讓金”的定義，以利更好地理解本文接下來(lái)闡述的內(nèi)容。

按照財(cái)政部頒布的《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入若干財(cái)政問(wèn)題的暫行規(guī)定》的定義，“土地出讓金是各級(jí)政府土地管理部門(mén)將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額）；土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門(mén)繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款；原通過(guò)行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。”由此可見(jiàn)，土地出讓金是政府出讓土地一次性收取未來(lái)若干年的土地收益，也可以理解為土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租總和。這為各級(jí)地方政府積聚了下一筆金額不小的可支配財(cái)力，成為國(guó)家公共財(cái)政重要的組成部分和各級(jí)政府重要的財(cái)源。

進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓金管理的意義

土地出讓金的管理是貫穿于整個(gè)土地出讓過(guò)程的核心工作，有跟其他類型資金不同的管理方式，是更全面、更立體、更專業(yè)的一種管理方式。這種管理方式不僅激發(fā)了土地的潛在動(dòng)力，而且盤(pán)活了土地資源，深深地影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此具有重要的意義。

具體來(lái)看，土地出讓金管理有三個(gè)方面的作用：一是可以強(qiáng)化土地的開(kāi)發(fā)利用，改進(jìn)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，包括一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重、各產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)比重等，進(jìn)而制約或推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；二是可以合理地調(diào)整土地出讓金的分配，穩(wěn)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，將土地收益在國(guó)家、土地所有者和土地使用者之間進(jìn)行合理地分配，有效調(diào)節(jié)三者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的地位；三是可以增加地方可支配的財(cái)政收入，各地方集中這些資金可以解決大問(wèn)題，如改善地方公共服務(wù)能力、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，能夠有效地遏制過(guò)度擴(kuò)張的土地需求，緩解土地供求缺口大等矛盾。

土地出讓金管理過(guò)程中存在的問(wèn)題

土地出讓金管理需要在考慮土地發(fā)展的規(guī)律以及新形勢(shì)下各地土地出讓金的文件政策的基礎(chǔ)上，才能做到開(kāi)發(fā)有序、出讓有方、核算有據(jù)、分配有道。但從目前的情況來(lái)看，土地出讓金管理過(guò)程中還是存在著一些問(wèn)題。本文主要從五個(gè)角度來(lái)分析土地出讓金管理過(guò)程中存在的問(wèn)題。

從土地出讓金收支預(yù)算編制角度分析 根據(jù)預(yù)算法規(guī)定，需要建立預(yù)決算制度。但是在實(shí)際操作上，卻很難做到科學(xué)地編制土地出讓金收支預(yù)算，其中的原因有以下幾點(diǎn)：一是土地出讓價(jià)款受土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、面積及土地市場(chǎng)供求等不同因素影響，價(jià)款數(shù)額不穩(wěn)定；二是土地開(kāi)發(fā)成本（即前期費(fèi)用）難以根據(jù)各宗地塊準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，會(huì)使計(jì)算得到的土地純收益數(shù)字不準(zhǔn)確；三是預(yù)算編制中“政府可用純收益”可能存在計(jì)算不統(tǒng)一的問(wèn)題。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，土地出讓價(jià)款中上級(jí)劃轉(zhuǎn)的比例不一樣，導(dǎo)致最終留在各個(gè)地方“政府可用純收益”金額也會(huì)不一樣；四是由于土地開(kāi)發(fā)時(shí)間長(zhǎng)，核算有難度。在這四種因素的影響下，土地出讓金收支預(yù)算編制千差萬(wàn)別，在執(zhí)行中也必然會(huì)出現(xiàn)差異。

從土地出讓金使用范圍和內(nèi)容角度分析 在國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收之后，在互聯(lián)網(wǎng)上就可以查看到本地區(qū)土地出讓金的收入金額、結(jié)構(gòu)等信息，實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，方便快捷。目前的數(shù)據(jù)共享的交互平臺(tái)只是把應(yīng)收應(yīng)繳的土地出讓金收入掛在網(wǎng)頁(yè)上，并沒(méi)有對(duì)收上來(lái)的土地出讓金收入進(jìn)行有效整理、分析，包括上級(jí)劃走5%部分的金額是多少以及可以使用的方向是哪些，對(duì)農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、國(guó)有土地收益基金、教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、廉租住房建設(shè)資金等計(jì)提的資金也同樣沒(méi)有在交互平臺(tái)上體現(xiàn)，這些信息在交互平臺(tái)上是空白的。

從開(kāi)發(fā)商角度分析 首先，受土地市場(chǎng)持續(xù)低迷的影響，開(kāi)發(fā)商參與競(jìng)拍土地的意愿不強(qiáng)、積極性不高，不僅會(huì)致使部分地塊流拍，而且會(huì)造成土地不產(chǎn)生“溢價(jià)”的結(jié)果，無(wú)法創(chuàng)造出更多的政府可用凈收益金額；其次，受房產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)遇冷、房地產(chǎn)行業(yè)全面下行的影響，已開(kāi)發(fā)完成的商品房成交量銳減，導(dǎo)致了各開(kāi)發(fā)商資金回籠困難，企業(yè)賬上流動(dòng)資金短缺，進(jìn)一步打擊了開(kāi)發(fā)商拿地的信心和勇氣。

從財(cái)政收入角度分析 雖然土地出讓金收入是地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，但是地方財(cái)政不可以把收入的重頭戲放在土地出讓金上。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入調(diào)整的陣痛期，可利用的土地也在逐年縮減，因此，依賴土地出讓金收入不是一個(gè)長(zhǎng)久之計(jì)，會(huì)阻礙各地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

從財(cái)政政策角度分析 首先，對(duì)于舊的管理辦法，例如土地儲(chǔ)備工作以及關(guān)于土地儲(chǔ)備的管理辦法還是沿用2007年的文件，不利于土地資源的合理優(yōu)化配置；其次，對(duì)于新的管理辦法，例如《財(cái)政部 自然資源局 稅務(wù)總局 人民銀行關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜[2021]19號(hào)）文件出臺(tái)之后，各地方也出臺(tái)了相應(yīng)的文件，但是各地方出臺(tái)的文件存在一些不完善的地方。以某省為例，2021年某省根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件精神，結(jié)合本地實(shí)際，以四部門(mén)的名義出臺(tái)《某省國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作實(shí)施方案》中有對(duì)“國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入”上級(jí)計(jì)提比例5%的規(guī)定，但是該文件中并未提及上級(jí)劃走5%部分具體的運(yùn)用范圍，同時(shí)對(duì)教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、廉租住房建設(shè)資金等資金沒(méi)有相應(yīng)的條文規(guī)定；對(duì)于在土地報(bào)批階段需要繳納的“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”，在國(guó)家出臺(tái)新文件之后缺乏對(duì)此類資金的具體管理辦法，導(dǎo)致繳納時(shí)非常困難。

進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓金管理的途徑

逐步建立起土地出讓收支預(yù)算制度 首先，確定編制原則，即土地出讓收支預(yù)算編制應(yīng)該遵循“分級(jí)負(fù)責(zé)，以收定支，收支平衡，?？顚Ｓ谩钡脑瓌t；其次，確定編制范圍，即土地出讓收入、土地出讓支出的預(yù)算編制范圍；再次，實(shí)行動(dòng)態(tài)預(yù)算編制方法，即按照土地收入情況、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、地價(jià)水平等因素編制土地出讓收入預(yù)算，同時(shí)按照年度土地征收計(jì)劃、拆遷計(jì)劃以及規(guī)定的用途、支出范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)等因素編制土地出讓支出預(yù)算（支出預(yù)算不得高于收入預(yù)算），允許隨著實(shí)際工作情況的變化進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整；第四，根據(jù)年初預(yù)算執(zhí)行相關(guān)工作，建立、健全土地出讓收支預(yù)算監(jiān)督、考核制度，確保收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，支出嚴(yán)格根據(jù)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行。

逐步完善土地出讓金在交互平臺(tái)的信息 各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，聯(lián)合多部門(mén)，形成會(huì)商機(jī)制。一是在數(shù)據(jù)共享、政策銜接、業(yè)務(wù)合作、平臺(tái)優(yōu)化方面持續(xù)深化合作，對(duì)交互平臺(tái)的信息進(jìn)行豐富、完善，確保土地出讓金征管規(guī)范、征繳到位；二是在交互平臺(tái)上設(shè)置某種應(yīng)用，可以在此應(yīng)用中通過(guò)輸入土地出讓金的相關(guān)數(shù)據(jù)，獲得相關(guān)年度、季度、月度或某天的土地出讓金分析報(bào)告，分析出土地出讓金數(shù)據(jù)的各種勾稽關(guān)系、各種圖表的關(guān)系，分析出今后在土地出讓金方面上如何進(jìn)行更好管理的措施。

化解財(cái)政對(duì)土地出讓金收入的依賴問(wèn)題 一是各地政府應(yīng)優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，逐漸降低土地出讓金收入占財(cái)政收入的比重；二是各地稅務(wù)部門(mén)首先要精準(zhǔn)識(shí)別優(yōu)質(zhì)稅源，即用科學(xué)的方法分析識(shí)別出成長(zhǎng)性好、區(qū)域性優(yōu)、社會(huì)性佳、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)大的稅源作為稅源培育對(duì)象；其次根據(jù)稅源企業(yè)類型、層級(jí)、所在產(chǎn)業(yè)鏈等情況精準(zhǔn)定位培植方向，根據(jù)不同情況“因材施教”，輔導(dǎo)促進(jìn)培植企業(yè)發(fā)展壯大，促進(jìn)其營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)雙增長(zhǎng)，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展積蓄稅源力量，大力削弱土地出讓金收入不足對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的影響，加強(qiáng)財(cái)力支撐，不斷培育發(fā)展新動(dòng)能、打造新的增長(zhǎng)極。

完善關(guān)于土地出讓金的各類政策文件 對(duì)于舊的管理辦法，可以結(jié)合現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)以及新的經(jīng)驗(yàn)、新的做法，革故創(chuàng)新，在繼承中創(chuàng)新變革。比如，土地儲(chǔ)備相關(guān)的文件、管理辦法就可以結(jié)合現(xiàn)在的形勢(shì)以及好的做法，進(jìn)行相應(yīng)的修改，確保政策的時(shí)效性。

對(duì)于新的管理辦法，要在保持大政方針政策不走樣的基礎(chǔ)之上，制定出適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文件，對(duì)上級(jí)劃走5%部分以及教育資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、廉租住房建設(shè)資金等資金做出詳細(xì)、具體的規(guī)定；對(duì)“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)”同樣也需要因地制宜地制定出具體的管理辦法，以更好地促進(jìn)新政策落地開(kāi)花。

在新形勢(shì)下，如何保障高效合理地管理土地出讓金刻不容緩。因此，有必要從土地出讓金收支預(yù)算編制、土地出讓金使用范圍和內(nèi)容、開(kāi)發(fā)商、財(cái)政收入、財(cái)政政策等五個(gè)角度加強(qiáng)土地出讓金管理，為穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、提高財(cái)政收入奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

作者單位：吉林省四平市財(cái)政局