加強(qiáng)系統(tǒng)管控化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

呂振

相關(guān)概念

政府債務(wù) 對(duì)于政府債務(wù)的界定，由于思考角度不同，理解也存在差異。在原本的定義中，政務(wù)債務(wù)是通過(guò)短期借貸和債券形式發(fā)行，除了國(guó)家持有的債券外，公眾手中也存在一部分；另一種解釋是，政府債務(wù)由國(guó)家機(jī)關(guān)、部門(mén)承擔(dān)，包括政府下屬事業(yè)單位等。根據(jù)國(guó)內(nèi)的發(fā)展來(lái)看，對(duì)于政府債務(wù)定義存在狹義與廣義之說(shuō)。從狹義角度來(lái)看，債務(wù)是各地政府承擔(dān)的負(fù)債職責(zé)，需要依照法律定期還本付息。隨著實(shí)踐和理論的發(fā)展，這一概念也在發(fā)生改變，需要結(jié)合實(shí)際情況，分析政府承擔(dān)的債務(wù)以及擔(dān)負(fù)的支付責(zé)任。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是根據(jù)政府債務(wù)引發(fā)的對(duì)未來(lái)不確定的損失。其中的關(guān)鍵點(diǎn)在于政府是否具備承擔(dān)債務(wù)償還能力，根據(jù)這一點(diǎn)分析后續(xù)事情的發(fā)展走向。這一概念中還包括政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高，政府無(wú)力償還后引發(fā)的連鎖事件。例如，基礎(chǔ)建設(shè)資金無(wú)力承擔(dān)，經(jīng)濟(jì)、教育等項(xiàng)目投入資金不足，嚴(yán)重時(shí)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)等。

風(fēng)險(xiǎn)管控 風(fēng)險(xiǎn)管控，是指通過(guò)分析識(shí)別，判斷風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的影響，采取有效手段，降低損失的管理辦法。本文中，風(fēng)險(xiǎn)管控集中在政府債務(wù)全周期，會(huì)根據(jù)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析，提高風(fēng)險(xiǎn)化解能力，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，保證政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力提升。

政府債務(wù)管理現(xiàn)狀

債務(wù)規(guī)?？刂屏θ?隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府債務(wù)規(guī)模會(huì)呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。當(dāng)債務(wù)規(guī)模超出當(dāng)?shù)厮艹惺艿膬攤芰?，?huì)導(dǎo)致政府無(wú)力償債，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)造成巨大影響。這是由于政府缺乏前期債務(wù)管控意識(shí)，導(dǎo)致部署不夠科學(xué)，未能將債務(wù)管控當(dāng)作重點(diǎn)任務(wù)，出現(xiàn)債務(wù)監(jiān)管不及時(shí)、不夠重視的現(xiàn)象。并且，地方存在剛性和補(bǔ)短板項(xiàng)目，對(duì)于政府而言，在此發(fā)展背景下，群眾需求增加，導(dǎo)致政府資金更加緊張；融資成本偏高也導(dǎo)致政府債務(wù)增長(zhǎng)，迫于資金周轉(zhuǎn)，政府需要支付更高額的利息，使得政府債務(wù)陷入惡性循環(huán)。

債務(wù)資金監(jiān)管薄弱 從當(dāng)前地方政府債務(wù)資金使用情況來(lái)看，由于政府顯性債務(wù)資金來(lái)源渠道單一，并且存在一金多用、資金投入不集中的現(xiàn)象，使得債務(wù)資金使用缺少科學(xué)監(jiān)管。與此同時(shí)，一些地方政府對(duì)于有限的資金未能合理規(guī)劃，導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率不高，資金無(wú)法花在“刀刃”上。因此，亟待建立健全制度，形成統(tǒng)一的監(jiān)管方式，遏制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的措施

深化政府機(jī)制體制改革 發(fā)達(dá)國(guó)家的調(diào)控手段和經(jīng)驗(yàn)表明，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控要結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行管理。市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)與政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控同等重要。在此過(guò)程中，要兼顧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)階段的發(fā)展變化，在不同階段采取不同措施，盡可能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況優(yōu)化管控措施。

因此，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加強(qiáng)職能轉(zhuǎn)變，提升債務(wù)管控水平。政府過(guò)度干預(yù)不利于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，也抑制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府應(yīng)合理劃分政府與市場(chǎng)的界限，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上，積極引導(dǎo)和發(fā)揮配置作用，支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，減少不必要的財(cái)政支出，達(dá)到管控的目的。上文提到由于政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，使得財(cái)政壓力不斷累積，出現(xiàn)舉債度日的局面。國(guó)務(wù)院針對(duì)這一現(xiàn)象采取了減稅降費(fèi)的方案，在一定程度緩解了政府的壓力。但是，遺留包袱使得政府依然面臨壓力，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控困難重重。所以，需要深化稅種改革，完善地方稅收體系，保證地方財(cái)政收入穩(wěn)定，并保證政府財(cái)力與支出責(zé)任對(duì)應(yīng)，增強(qiáng)政府財(cái)力保障能力。

為了減少人為因素帶來(lái)的影響，還需要對(duì)政府官員進(jìn)行重點(diǎn)考核，從而避免官員的沖動(dòng)產(chǎn)生舉債行為，強(qiáng)化政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控效果。政績(jī)考核指標(biāo)涉及面較廣，應(yīng)保證考核的科學(xué)性。盡可能將考核期定在官員任職期，對(duì)其債務(wù)管控、償還情況等進(jìn)行考核分析。政績(jī)考核能驗(yàn)證官員是否具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，能否堅(jiān)持底線，能否防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

完善政府債務(wù)管理體系 政府應(yīng)建立完善的管理體系，與相關(guān)部門(mén)配合，統(tǒng)籌好各項(xiàng)工作，形成政府部門(mén)牽頭的預(yù)算管理機(jī)制，從源頭上杜絕資源不合理使用現(xiàn)象。同時(shí)，要嚴(yán)格監(jiān)管融資機(jī)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮債務(wù)資金效益。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨著債務(wù)規(guī)模同步增長(zhǎng)，若要遏制風(fēng)險(xiǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)造成的影響，需要政府事先做好預(yù)算工作，對(duì)債務(wù)進(jìn)行管理；將政府債務(wù)余額、債務(wù)增長(zhǎng)量等要素納入預(yù)算編制中，制定科學(xué)的管理目標(biāo)，為政府支出提供依據(jù)，降低隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是要規(guī)范和約束政府行為。對(duì)此，應(yīng)規(guī)范和約束舉債行為，建立舉債約束機(jī)制，促使政府債務(wù)管理趨向?qū)I(yè)化。為避免領(lǐng)導(dǎo)人在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中做出沖動(dòng)舉債的行為，制定這一機(jī)制尤為重要。此外，還應(yīng)加強(qiáng)融資平臺(tái)管理，規(guī)范和約束好地方融資平臺(tái)的舉債行為。當(dāng)然，也應(yīng)兼顧全局發(fā)展，根據(jù)地方發(fā)展實(shí)際情況，探索適合當(dāng)?shù)氐钠脚_(tái)管理模式，制定適宜的發(fā)展路線，拓寬融資渠道。政府也應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)地方融資平臺(tái)業(yè)務(wù)發(fā)展，使融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立發(fā)展。

二是要強(qiáng)化政府債務(wù)資金監(jiān)管。政府債務(wù)的監(jiān)管重任最終還是需要政府承擔(dān)，應(yīng)強(qiáng)化政府債務(wù)資金監(jiān)管能力。根據(jù)現(xiàn)有債務(wù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，無(wú)法對(duì)各部門(mén)債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和整理，也是導(dǎo)致政府無(wú)法對(duì)債務(wù)狀況進(jìn)行全面了解的原因。若想有效收集債務(wù)數(shù)據(jù)信息，需要成立專(zhuān)項(xiàng)部門(mén)，由該部門(mén)全權(quán)負(fù)責(zé)各項(xiàng)數(shù)據(jù)資料管理工作；還應(yīng)建立與政府對(duì)應(yīng)的綜合指標(biāo)體系，將各項(xiàng)收支增長(zhǎng)指標(biāo)涵蓋在內(nèi)，并從顯性債務(wù)入手，再逐步統(tǒng)計(jì)隱性債務(wù)。在這一環(huán)節(jié)中，主要負(fù)責(zé)部門(mén)應(yīng)保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，準(zhǔn)確反映本屆政府的債務(wù)狀況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供有效參考。

在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，確保政府措施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有益，能夠在合理范圍內(nèi)舉債。建立預(yù)警系統(tǒng)能夠?qū)崟r(shí)檢測(cè)債務(wù)數(shù)據(jù)，保證債務(wù)可控可管，提升債務(wù)資金的利用效率。建立預(yù)警系統(tǒng)的關(guān)鍵在于負(fù)債率與債務(wù)率，要根據(jù)這兩項(xiàng)指標(biāo)，設(shè)置好債務(wù)警戒線，在債務(wù)超標(biāo)后及時(shí)產(chǎn)生預(yù)警，有效反映出問(wèn)題所在。作為數(shù)據(jù)收集和分析的部門(mén)，應(yīng)肩負(fù)起動(dòng)態(tài)監(jiān)管債務(wù)的工作，實(shí)時(shí)進(jìn)行債務(wù)監(jiān)測(cè)，確保還本付息與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展匹配，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

綜上所述，地方政府債務(wù)問(wèn)題關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。一旦政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，引發(fā)債務(wù)危機(jī)，將會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)發(fā)展。面對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響因素，需要政府進(jìn)行科學(xué)管控，保證債務(wù)的合理性，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，完善政府債務(wù)管理體系，將債務(wù)規(guī)模和數(shù)量控制在合理范圍內(nèi)，有效化解政府債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

作者單位：青島高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)財(cái)政金融部