“兩難”之下不妨“三管齊上”

賀宏洲 魏小讓

近年來，財(cái)政部門在積極推進(jìn)部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購、國庫集中支付等一系列財(cái)政改革，以及加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算編制管理、增強(qiáng)政府調(diào)控能力等方面做了大量卓有成效的工作。

但在我們看來，當(dāng)前預(yù)算管理中仍存在一些突出問題：政府預(yù)算體系不夠完整，部門預(yù)算編制不夠科學(xué)精細(xì)，預(yù)算執(zhí)行約束力不夠強(qiáng)，財(cái)政資金使用還比較分散，預(yù)算信息公開水平有待提高。這些問題，制約了政府統(tǒng)籌配置財(cái)力資源的空間，影響了財(cái)政資金使用效益的充分發(fā)揮，與增強(qiáng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能、完善公共財(cái)政體系、推進(jìn)預(yù)算信息公開的新形勢新任務(wù)也不相適應(yīng)。

我們常說，一個(gè)不受預(yù)算約束的政府，不是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府；一個(gè)不受預(yù)算約束的部門，也不是一個(gè)負(fù)責(zé)任的部門。作為財(cái)政部門，在財(cái)力尚好的情況下，如何進(jìn)一步明確財(cái)政性資金的分配權(quán)力，做到既加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)，又做到強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算管理水平，在“兩難”之間順勢而為，無疑是目前亟待解決的重大問題。

“蛋糕”引發(fā)的博弈

在實(shí)際工作中，我們經(jīng)常會(huì)遇到這種怪現(xiàn)象：—方面，財(cái)政部門為編制一份嚴(yán)密、詳實(shí)、精確、科學(xué)的預(yù)算而反復(fù)推敲、通宵達(dá)旦加班；另一方面，相當(dāng)一部分預(yù)算單位非但不能嚴(yán)格按照上級(jí)批復(fù)的預(yù)算開展各項(xiàng)工作，反倒是以預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大為由，指派其財(cái)務(wù)人員手持經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)文件頻繁穿梭于財(cái)政部門“要經(jīng)費(fèi)”，導(dǎo)致預(yù)算無法嚴(yán)格執(zhí)行。這邊，財(cái)政部門殫精竭慮精心制作“蛋糕”、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢分“蛋糕”；那邊，預(yù)算單位對(duì)“蛋糕”的尺寸、分量、成色、工藝挑三揀四、橫加指責(zé)。

眾所周知，預(yù)算都是先由單位根據(jù)實(shí)際工作情況進(jìn)行編制、上報(bào)，然后上級(jí)審核、下達(dá)批復(fù)，為什么還會(huì)存在“預(yù)算批復(fù)與實(shí)際工作差距太大，無法按預(yù)算執(zhí)行”的現(xiàn)象，陷財(cái)政部門于“兩難”境地呢?究其原因，實(shí)則是作為“蛋糕店”主人的財(cái)政部門與“面粉供應(yīng)商”、“蛋糕經(jīng)銷商”及“食客”之間的博弈。

“面粉供應(yīng)商”，當(dāng)然是上級(jí)財(cái)政部門。在地方財(cái)政預(yù)算編制過程中，長期存在預(yù)算編制完整性不夠的問題。主要表現(xiàn)在：目前通行的稅收返還政策、縣級(jí)財(cái)力獎(jiǎng)補(bǔ)資金等計(jì)算方法復(fù)雜，基層年初資金需求很難足額列入政府財(cái)力安排，加之上級(jí)政府對(duì)下級(jí)大量的專項(xiàng)補(bǔ)助未能及時(shí)通知下級(jí)，由此導(dǎo)致年初預(yù)算與執(zhí)行預(yù)算差異過大，預(yù)算執(zhí)行均衡性差，支出“前松后緊”問題突出。此外，由于政府間事權(quán)劃分不明晰，基層對(duì)上級(jí)財(cái)政資金配套不到位問題也很突出。

有預(yù)算二次分配權(quán)的“蛋糕經(jīng)銷商”，諸如發(fā)改委、科技、教育等部門，在部門預(yù)算編制中，往往對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算編制故意做模糊化處理，這一方面是由于編制時(shí)間不充分，即政府目標(biāo)任務(wù)下達(dá)與部門預(yù)算編制存在時(shí)間差，另—方面是由于這些部門對(duì)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作很不充分，同時(shí)又擔(dān)心預(yù)算細(xì)化會(huì)影響本部門的資金二次分配權(quán)力。

而作為“食客”的其他預(yù)算單位，往往熱衷于將大量時(shí)間精力集中在對(duì)本部門支出項(xiàng)目設(shè)置和資金計(jì)劃增長上，同時(shí)，對(duì)自身承擔(dān)組織的收入部門實(shí)行分散管理，甚至違法設(shè)置過渡賬戶，因此而肢解了政府財(cái)政性資金的統(tǒng)籌調(diào)控能力，使得既得利益固化，從而形成“小河充盈、大河干涸”的怪現(xiàn)象。

“三管齊上”：必然的選擇

那么，作為“蛋糕店”主人，如何在兩難之間找準(zhǔn)突破點(diǎn)，謀求突破?筆者以為，應(yīng)當(dāng)努力做到“三管齊上”，即：“完善一個(gè)體系，深化一項(xiàng)改革，堅(jiān)持一個(gè)公開”，這是財(cái)政部門在利益博弈中勝出的必然選擇。

預(yù)算年度開始時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)將收支預(yù)算細(xì)化到具體收入(使用)項(xiàng)目和執(zhí)收(使用)單位，確保按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)把收入任務(wù)夯實(shí)、把支出核實(shí)打足、不留缺口，減輕執(zhí)收單位的壓力，減少預(yù)算執(zhí)行中的二次分配；抽調(diào)預(yù)算、國庫、財(cái)政監(jiān)督、財(cái)政投資評(píng)審、收費(fèi)、國有資產(chǎn)管理等專業(yè)管理人員，邀請(qǐng)國稅、地稅部門參與組成專門班子，在每年預(yù)算編制完成送人大審查前，對(duì)預(yù)算編制的真實(shí)性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性、完整性進(jìn)行全面審核；合理區(qū)分基本支出和項(xiàng)目支出，對(duì)項(xiàng)目支出既有量的規(guī)定，也有準(zhǔn)確的內(nèi)容界定，并圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，制定項(xiàng)目滾動(dòng)發(fā)展規(guī)劃，盡量減少項(xiàng)目調(diào)整；盡量把性質(zhì)及用途相似的專項(xiàng)資金整合捆綁使用，圍繞預(yù)算分配權(quán)、資金撥付權(quán)、行政審批權(quán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和崗位加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管工作；對(duì)需要追加的專項(xiàng)資金及時(shí)辦理追加手續(xù)，對(duì)不能確定到具體項(xiàng)目和無法下達(dá)的專項(xiàng)資金及時(shí)與主管部門溝通取得支持和理解，對(duì)部分能產(chǎn)生較大社會(huì)影響的專項(xiàng)資金盡量采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式下達(dá)，對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)資金遵循“即來即撥”的原則盡快下達(dá)；加強(qiáng)與預(yù)算單位、代理銀行的溝通，引導(dǎo)預(yù)算單位及時(shí)辦理支付手續(xù)，督促銀行提高服務(wù)質(zhì)量，為均衡支出鋪平道路。

當(dāng)然，僅僅靠財(cái)政部門完善預(yù)算管理體系是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。還必須深化部門預(yù)算改革。各部門各單位在申報(bào)部門預(yù)算時(shí)，要嚴(yán)格按照綜合預(yù)算管理要求，將取得的各類收入全部編入部門預(yù)算，對(duì)未編列的收入不予安排相應(yīng)的支出預(yù)算；要圍繞同級(jí)黨委、政府中心工作，將本部門承擔(dān)的全局性重點(diǎn)支出足額編入支出預(yù)算，不得留硬缺口；要增強(qiáng)預(yù)算編制的前瞻性，凡主管部門年初未申報(bào)的項(xiàng)目支出預(yù)算，執(zhí)行中原則上不予追加預(yù)算；部門預(yù)算下達(dá)后，主管部門應(yīng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的具體項(xiàng)目、執(zhí)行單位和預(yù)算金額實(shí)施，不得擅自調(diào)劑、變動(dòng)。

財(cái)政部門要嚴(yán)格審核項(xiàng)目可行性報(bào)告和資金預(yù)算，按照輕重緩急，優(yōu)先安排急需和可行的項(xiàng)目；對(duì)重大項(xiàng)目支出，可組織社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、群眾代表開展專門評(píng)審，對(duì)跨年度項(xiàng)目，要根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展分年安排預(yù)算，實(shí)行滾動(dòng)管理；對(duì)部門單位年底形成的財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)統(tǒng)籌安排使用；實(shí)行資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，在核定部門預(yù)算時(shí)充分考慮部門資產(chǎn)占有及收益情況；要按照“項(xiàng)目帶動(dòng)、資金整合、部門聯(lián)動(dòng)、集中投入”的辦法，打破條塊界限和部門分割，統(tǒng)籌安排、捆綁使用財(cái)政資金；要健全績效考評(píng)指標(biāo)體系，擴(kuò)大績效考評(píng)實(shí)施范圍，加快建立項(xiàng)目預(yù)算編制、投資評(píng)審、績效評(píng)價(jià)“三位一體”的管理機(jī)制。

說一千，道一萬，財(cái)政部門和各預(yù)算單位致力的“預(yù)算統(tǒng)一”若沒有預(yù)算公開這一基礎(chǔ)，那所有努力都會(huì)付諸東流。因此，堅(jiān)持預(yù)算公開就顯得尤為重要了。

各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)本級(jí)政府總預(yù)算、決算的公開，各部門負(fù)責(zé)本部門預(yù)算、決算的公開，要按照完整、真實(shí)、細(xì)化的要求和規(guī)范格式，主動(dòng)公開預(yù)算信息；要大力推進(jìn)重大民生支出預(yù)算信息公開，對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、“三農(nóng)”、保障性住房等涉及民生的重大財(cái)政專項(xiàng)支出政策規(guī)定、分配依據(jù)、管理使用等積極主動(dòng)公開；要進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革，完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系和政府收支分類體系，提高年初預(yù)算到位率，為預(yù)算信息公開奠定基礎(chǔ)；要充分利用政府網(wǎng)站、政府公告等途徑，健全預(yù)算信息披露渠道。

當(dāng)然，加大人大和社會(huì)輿論監(jiān)督來促進(jìn)預(yù)算公開，其重要性是毋需多言的，筆者在這里就不贅述了。