新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀及改進方法探析

毛沂萍

摘 要：中國經(jīng)濟經(jīng)過三十年的高速發(fā)展，開始進入相對穩(wěn)定發(fā)展時期，在新常態(tài)下中國經(jīng)濟發(fā)展速度開始趨向中高速增長，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化升級，經(jīng)濟發(fā)展動力開始向創(chuàng)新驅(qū)動過渡。新常態(tài)下我國加大財政體制改革力度，推行全面預(yù)算管理，優(yōu)化財政管理機制，全面提升政府工作綜合服務(wù)能力和治理能力，實現(xiàn)對財政資源統(tǒng)籌分配，全面推進國家宏觀調(diào)控，從而不斷提高國家綜合經(jīng)濟實力。事業(yè)單位在新常態(tài)下面臨全新挑戰(zhàn)，為了適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境變化，事業(yè)單位應(yīng)該轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理模式，強化全面預(yù)算管理能力，滿足政府公共財政正常運行需要，全面實行一體化預(yù)算管理，從而提高事業(yè)單位全面預(yù)算管理水平，實現(xiàn)精細化管理。本文闡述在新常態(tài)下加強事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要意義，對全面預(yù)算管理的定義進行簡述，分析事業(yè)單位新常態(tài)下全面預(yù)算管理的現(xiàn)狀，提出新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理改進方法。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；事業(yè)單位；全面預(yù)算管理；現(xiàn)狀；改進

全面預(yù)算管理具有全員參與、全過程和全方位管理的特性，在事業(yè)單位各種工作中都涉及全面預(yù)算管理，全面預(yù)算管理全面性體現(xiàn)在：不僅包含財務(wù)預(yù)算，還包含業(yè)務(wù)預(yù)算等。全面預(yù)算管理和事業(yè)單位戰(zhàn)略管理目標(biāo)相一致，事業(yè)單位把戰(zhàn)略目標(biāo)層層分解細化，并最終落實到具體部門和崗位，通過全面預(yù)算管理對事業(yè)單位各項行為活動進行有效約束，從而促使事業(yè)單位戰(zhàn)略經(jīng)營目標(biāo)達成，實現(xiàn)內(nèi)部資源合理配置和優(yōu)化，提高事業(yè)單位公共服務(wù)能力，發(fā)揮事業(yè)單位政府職能。新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，因此需要對薄弱環(huán)節(jié)深入分析并探討改進方法，為事業(yè)單位全面預(yù)算管理優(yōu)化提供參考依據(jù)。

一、新常態(tài)下加強事業(yè)單位全面預(yù)算管理的重要意義

新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理向一體化模式轉(zhuǎn)變，預(yù)算編制要素以項目為核心，強化業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)信息無障礙溝通和無縫銜接，加強事業(yè)單位整體預(yù)算控制能力，促使預(yù)算管理趨向流程化、規(guī)范化、透明化。預(yù)算管理從年度收支管理向跨年預(yù)算收支平衡過渡，強調(diào)項目預(yù)算管理要貫穿全生命周期，要實現(xiàn)閉環(huán)管理，形成良好的上傳下達、上反饋下控制的管理模式，強化各級財政整體管控，從而有效減少財政運行風(fēng)險。一體化管理模式下，財政信息實現(xiàn)整合，通過財政信息系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和存儲，利用信息化系統(tǒng)推動“數(shù)字財政”建設(shè)。

全面預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對事業(yè)單位內(nèi)部而言，可以推動業(yè)務(wù)模塊有效溝通，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通互聯(lián)，建立信息共享機制，使單位預(yù)算管理趨向精細化。事業(yè)單位預(yù)算管理業(yè)務(wù)涉及政府采購、資產(chǎn)和債務(wù)管理等，把相關(guān)業(yè)務(wù)納入一體化預(yù)算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)和預(yù)算有效銜接，能夠使預(yù)算編制更加精準(zhǔn)，有據(jù)可依，避免因預(yù)算編制不合理導(dǎo)致財政資源浪費。另外，一體化規(guī)范預(yù)算編制流程，有助于事業(yè)單位制定預(yù)算管理制度，提高預(yù)算執(zhí)行的實操性和效率性，促使單位預(yù)算編制更加科學(xué)，更加精細。

全面預(yù)算管理一體化系統(tǒng)對于事業(yè)單位外部而言，可以推動預(yù)算編制單位和財政部門的有效聯(lián)動，財政部門可以對預(yù)算編制單位的預(yù)算進行有效管理和監(jiān)督，明確財政支出的原則，強調(diào)有支出必有預(yù)算，有預(yù)算才有指標(biāo)，發(fā)揮預(yù)算強制約束力，體現(xiàn)預(yù)算精準(zhǔn)性，防范和減少因預(yù)算追加或預(yù)算調(diào)整帶來的財政風(fēng)險。預(yù)算編制單位根據(jù)財政預(yù)算指標(biāo)制定預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)預(yù)算規(guī)范化管理，使資金利用更加合理，發(fā)揮資金最大效益。同時預(yù)算管理是一個動態(tài)管理過程，利用一體化系統(tǒng)，財政部門對財政預(yù)算撥付、執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)實現(xiàn)全程動態(tài)監(jiān)管，有效防止財政資源浪費。

全面預(yù)算管理一體化系統(tǒng)體現(xiàn)預(yù)算的全面性，納入所有項目支出，并實現(xiàn)分類管理。在分配規(guī)則上，運轉(zhuǎn)和人員類項目按照先立項再預(yù)算的原則，項目從庫中進行選取，并對選取項目進行精細化預(yù)算編制，從整體角度把握單位資源，實現(xiàn)資源統(tǒng)籌規(guī)劃。按照類別實行項目管理，有助于強化項目績效管理，一方面從項目實際產(chǎn)出效益角度考慮，一方面從項目社會效益角度考慮，一方面從項目滿意度角度考慮，綜合分析各項績效指標(biāo)，對項目實施效果和必要性進行考量，有助于項目結(jié)果和產(chǎn)出進行優(yōu)化，從而優(yōu)化預(yù)算項目管理，提升預(yù)算管理能力。

二、全面預(yù)算管理的定義

全面預(yù)算管理是固定時期內(nèi)單位各個項目總預(yù)算的統(tǒng)稱。全面預(yù)算管理對于事業(yè)單位而言能夠?qū)?nèi)部資源進行合理配置，能夠?qū)挝粦?zhàn)略目標(biāo)進行優(yōu)化，能夠?qū)?nèi)部各部門之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，能夠?qū)椖恐С诌M行控制，能夠?qū)椖抠Y金進行預(yù)算，能夠?qū)︻A(yù)算績效考核進行完善，能夠促使事業(yè)單位提升公共服務(wù)能力。事業(yè)單位全面預(yù)算管理的內(nèi)容包含資金收入和支出、公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量、資金運作等方面，由于事業(yè)單位的特殊性質(zhì)，全面預(yù)算管理不涉及產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售、成本等內(nèi)容，主要為人員經(jīng)費方面、公共經(jīng)費方面、專項經(jīng)費方面等內(nèi)容。全面預(yù)算管理具有全過程性和市場導(dǎo)向性，事業(yè)單位要從市場角度出發(fā)，以需求為導(dǎo)向確定工作計劃，通過預(yù)算管理合理分配內(nèi)部資源，對資金利用進行合理規(guī)劃和控制，并強化項目執(zhí)行效果；全面預(yù)算管理具有效益性和目標(biāo)性，事業(yè)單位通過內(nèi)部管理提升管理水平，內(nèi)部管理的核心是全面預(yù)算管理，通過全面預(yù)算管理可以達成預(yù)算管理目標(biāo)，促使事業(yè)單位職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全面管理，提升單位經(jīng)濟效益；全面預(yù)算管理具有全面性和全員性，預(yù)算編制需要單位全體部門和全體人員參與，預(yù)算編制覆蓋單位各個方面內(nèi)容，是一個綜合管理過程。

三、事業(yè)單位全面預(yù)算管理現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算編制不合理

新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理實行綜合預(yù)算管理，對事業(yè)單位全口徑收入進行預(yù)算，預(yù)算編制既要反映財政撥款收支，又要反映事業(yè)收支；既要反映政府性基金收支，又要反映事業(yè)單位經(jīng)營收支，同時要包含其他方面的收支。事業(yè)單位在進行預(yù)算編制時，出于自身經(jīng)營效益考慮，對部分經(jīng)營性收益，如事業(yè)單位開展經(jīng)營性活動取得的收入，如開展相關(guān)業(yè)務(wù)活動取得的收入，以及利息收入等，不希望納入政府財政統(tǒng)籌管理范圍，因此預(yù)算編制數(shù)據(jù)往往缺乏真實性，隱瞞自身收益部分，申報更多財政撥付資金。政府財政預(yù)算管理主要對撥付資金進行管理，對于單位自有收益部分資金缺乏關(guān)注，因此這部分單位自有資金缺乏政府有效監(jiān)管，屬于監(jiān)管盲區(qū)，資金的統(tǒng)籌利用不能保障，資金的使用不受約束，削弱了政府對各類資金統(tǒng)籌管理能力，無法全面發(fā)揮資金統(tǒng)籌管理作用。

（二）預(yù)算監(jiān)督不完善

預(yù)算監(jiān)督管理是推動事業(yè)單位全面預(yù)算管理得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素，強化監(jiān)督管理能夠及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，利用動態(tài)監(jiān)管對預(yù)算執(zhí)行及時糾偏，制定問題解決方案，確保項目預(yù)算執(zhí)行效果，達到目標(biāo)產(chǎn)出。新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理雖然有一些突破，但在監(jiān)督管理方面還不夠完善，缺乏健全監(jiān)督管理機制，預(yù)算和監(jiān)督往往由財務(wù)部門同時負責(zé)，缺乏獨立的審計機構(gòu)和人員，導(dǎo)致審計工作不夠客觀公正，難以起到真正監(jiān)督管理作用。全面預(yù)算監(jiān)督屬于全過程動態(tài)監(jiān)督管理，從預(yù)算編制、執(zhí)行、結(jié)算各個流程，而部分事業(yè)單位由于預(yù)算管理不透明，缺乏一定的約束能力，預(yù)算編制時缺乏全員參與性，財務(wù)部門對單位資金整體把控能力不足，導(dǎo)致預(yù)算編制與項目實際情況不符，嚴(yán)重降低執(zhí)行的可操性，預(yù)算效果難以發(fā)揮，無法起到一定的參考作用。同時預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督缺失，缺少動態(tài)監(jiān)管，項目執(zhí)行效果無法保障，另外缺乏對項目預(yù)算執(zhí)行效果的績效考評機制，績效考評指標(biāo)制定不合理、不精細、不量化，不利于考核執(zhí)行，難以發(fā)揮績效激勵和監(jiān)督效果，無法提升單位人員的積極性，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不舒暢，無法發(fā)揮預(yù)算剛性約束作用。

（三）預(yù)算管理意識不足

新常態(tài)下，事業(yè)單位要適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，執(zhí)行政府財政改革要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理意識，創(chuàng)新管理模式和方法，強化全面預(yù)算管理，把事業(yè)單位預(yù)算納入政府財政統(tǒng)籌管理范疇，發(fā)揮財政資金管理效益，避免財政資源浪費，發(fā)揮政府職能，為社會提供更多公共服務(wù)，提升事業(yè)單位社會效益，部分事業(yè)單位意識到全面預(yù)算管理的價值，并積極落實全面預(yù)算管理，并取得了一些成效。在實際操作中，仍然有部分事業(yè)單位對全面預(yù)算管理認知不足，認為預(yù)算管理對單位經(jīng)濟利益有影響，只看到短期收益而忽略預(yù)算管理對單位長遠發(fā)展的作用，忽略預(yù)算管理對財政資金統(tǒng)籌作用的認知，單位內(nèi)部各項資源未得到充分配置，相關(guān)設(shè)計不夠合理，預(yù)算管理實施環(huán)境不夠充分。全面預(yù)算管理是一個全員參與的過程，員工預(yù)算管理意識不強會阻礙預(yù)算管理執(zhí)行，在預(yù)算編制時由于人員參與度較低，預(yù)算編制數(shù)據(jù)來源不夠充分，導(dǎo)致預(yù)算編制比較盲目，缺乏科學(xué)性和合理性，預(yù)算數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)，預(yù)算編制和實際情況不符，導(dǎo)致預(yù)算難以執(zhí)行，只是一紙空談，預(yù)算工作流于形式。

四、新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理改進方法探析

（一）結(jié)合一體化建設(shè)制定合理的預(yù)算編制

新常態(tài)下全面預(yù)算管理一體化建設(shè)更多關(guān)注項目預(yù)算，因此全面預(yù)算的全過程需要有業(yè)務(wù)部門全程參與，確保預(yù)算編制符合業(yè)務(wù)實際。科學(xué)合理的預(yù)算編制要保持和單位戰(zhàn)略規(guī)劃相統(tǒng)一，同時要考慮到社會效益方面內(nèi)容，通過“上下結(jié)合”的編制方式以上一年預(yù)算支出為參考編制本年度部門預(yù)算，預(yù)算編制要明確部門主體責(zé)任，綜合參考內(nèi)外部資源，對預(yù)算項目進行合理設(shè)置，對項目年度預(yù)算進行精細化編報，預(yù)算管理向以項目為主的一體化格局轉(zhuǎn)變，嚴(yán)控項目預(yù)算，做到預(yù)算編制合理，建立預(yù)算主體追責(zé)機制，合理使用國家資源，避免騙取國家資產(chǎn)挪作他用的行為出現(xiàn)；事業(yè)單位要明確各部門職責(zé)，建立主體責(zé)任制，規(guī)范和約束預(yù)算編制行為，各預(yù)算編制主體合理進行項目預(yù)算編制，建立專項資金使用制度，強調(diào)?？顚Ｓ茫攸c關(guān)注“三公經(jīng)費”的預(yù)算管理，避免出現(xiàn)不符合規(guī)定和流程的操作，對支出、報銷進行嚴(yán)格管理，做到有憑證有依據(jù)，避免出現(xiàn)貪腐現(xiàn)象，保證國有資產(chǎn)安全。事業(yè)單位預(yù)算編制資金配置一部分來源于政府財政劃撥，一部分來源于自身經(jīng)營性收益，兩部分資源如何配置要依據(jù)兩方面內(nèi)容：一方面是預(yù)算前的實地調(diào)研和考察；另一方面是上一年度預(yù)算績效考評結(jié)果。對預(yù)算支出情況、項目產(chǎn)出、社會效益和滿意度等方面進行綜合考量，對于預(yù)算績效考核不達標(biāo)或者預(yù)算控制不到位的部門應(yīng)當(dāng)在資源配置上給予適當(dāng)縮減，在預(yù)算編制階段控制資金支出，采用差異化管理，實行源頭控制，強化績效考核比重，有助于預(yù)算項目落實實施并取得成效。預(yù)算管理一個動態(tài)閉環(huán)管理過程，預(yù)算編制要確?？茖W(xué)合理，還要創(chuàng)新預(yù)算編制方法，基礎(chǔ)編制方法仍然為增量預(yù)算，適時加入滾動預(yù)算、零基預(yù)算等其他更為科學(xué)先進的預(yù)算編制方法，確保預(yù)算更加精準(zhǔn)。另外事業(yè)單位需要對年度預(yù)算進行細化分解，落實到季度和月度預(yù)算，并強化預(yù)算執(zhí)行過程的反饋和監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的問題，從而不斷調(diào)整優(yōu)化預(yù)算執(zhí)行進度和情況，減小預(yù)算編制偏差，使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行相吻合。

（二）結(jié)合一體化建設(shè)完善監(jiān)督管理機制

新常態(tài)下全面預(yù)算管理一體化建設(shè)實現(xiàn)政府財政對預(yù)算資金的全面動態(tài)全過程監(jiān)管，項目預(yù)算從撥付、使用到結(jié)算都可以進行監(jiān)督管理，對于事業(yè)單位而言，在全面預(yù)算一體化建設(shè)趨勢下，要建立健全和完善監(jiān)督管理機制，推動單位全面預(yù)算管理工作得到更好開展。事業(yè)單位要強化監(jiān)督審計工作，建立監(jiān)督審計部門，確保部門具有獨立性，預(yù)算管理過程要公開透明，確保全員參與到預(yù)算編制中，預(yù)算監(jiān)督要貫穿于項目全生命周期，實行全方位監(jiān)督管理，規(guī)范和約束預(yù)算管理行為和過程，確保資金合理使用，發(fā)揮資金最大利用率。事業(yè)單位在新常態(tài)下要把握時代發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新監(jiān)督管理方式，在選擇項目時要進行深入調(diào)研和論證，從項目庫中選擇重點項目優(yōu)先進行預(yù)算申請，項目選擇能夠凸顯單位特色和優(yōu)勢，能夠?qū)Φ貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展起到一定帶動作用，全力打造特色項目影響力；同時在一體化新常態(tài)下，事業(yè)單位要強化信息化建設(shè)，利用信息系統(tǒng)和大數(shù)據(jù)創(chuàng)新監(jiān)督管理手段，對項目可行性進行研究，提高單位項目儲備量，強化項目前期評審和論證，把優(yōu)秀項目納入單位項目庫，強化事前監(jiān)督，使項目預(yù)算更加科學(xué)合理，預(yù)算編制質(zhì)量更高。預(yù)算監(jiān)督管理要對預(yù)算執(zhí)行過程進行控制和管理，依托信息技術(shù)建立信息化管理體系，把預(yù)算管理融入到信息體系中，把單位各個部門和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)融入信息系統(tǒng)，實現(xiàn)規(guī)范化操作，防止人為因素影響導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不到位，提升管理職能，發(fā)揮信息化優(yōu)勢，確保監(jiān)督管理具有獨立性，有效避免貪腐行為，減少全面預(yù)算管理風(fēng)險。同時通過預(yù)算監(jiān)督能發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的問題并及時給予糾正，對問題進行總結(jié)分析，提出預(yù)防措施，為預(yù)算管理優(yōu)化提供參考依據(jù)，要做好執(zhí)行過程中溝通和反饋，保持業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門有效溝通，形成管理合力，促使單位預(yù)算管理執(zhí)行落實到位，達成預(yù)算管理目標(biāo)。利用信息系統(tǒng)可以有效實現(xiàn)信息共享，打通單位各部門各業(yè)務(wù)信息屏障，使預(yù)算編制和單位內(nèi)部資產(chǎn)管理，以及政府采購、財政撥付等環(huán)節(jié)互聯(lián)互通，實現(xiàn)信息無障礙交流和溝通，能夠使預(yù)算監(jiān)督管理更加高效，同時能夠?qū)︻A(yù)算資金的使用進行全方位監(jiān)督，使資金利用效益得到提高，有效減少資金閑置和浪費。

（三）結(jié)合一體化建設(shè)全面預(yù)算管理意識

新常態(tài)下全面預(yù)算管理向一體化方向轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位也要順應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的趨勢，轉(zhuǎn)變?nèi)骖A(yù)算管理意識，重視業(yè)務(wù)預(yù)算管理，同時完善單位信息化建設(shè)，充分利用信息化技術(shù)，對預(yù)算管理全過程進行監(jiān)督和管理。全新預(yù)算模式和信息技術(shù)雙重挑戰(zhàn)下，事業(yè)單位面臨更多壓力，因此單位要適應(yīng)新環(huán)境和新業(yè)態(tài)，不斷學(xué)習(xí)新技術(shù)和新思維，提高預(yù)算管理創(chuàng)新意識，對于事業(yè)單位負責(zé)人需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，充分理解和掌握預(yù)算編制內(nèi)涵，從思想和行動層面認識預(yù)算工作的重要性，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌作用，推進單位預(yù)算工作全面開展，同時加大預(yù)算管理一體化培訓(xùn)力度，豐富培訓(xùn)形式和內(nèi)容，通過制度宣傳預(yù)算管理的重要性，鼓勵和引導(dǎo)單位全員參與到預(yù)算編制過程中；對于事業(yè)單位財務(wù)人員要不斷學(xué)習(xí)新知識新技能，擴大知識結(jié)構(gòu)范圍，接受先進內(nèi)部控制和資產(chǎn)管理知識，同時強化政府采購和內(nèi)部監(jiān)督審計職能，以適應(yīng)新常態(tài)下事業(yè)單位預(yù)算管理一體化的要求，另外財務(wù)管理人員實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，不單純做核算型財務(wù)，還要做管理型財務(wù)，發(fā)揮財務(wù)更大價值，加速業(yè)財融合，綜合考慮多方面因素，使預(yù)算編制更加精細化和科學(xué)化，從整體角度出發(fā)統(tǒng)籌單位財政資源，發(fā)揮財政資源最大價值，促進單位健康發(fā)展；對于單位業(yè)務(wù)骨干要提高對預(yù)算編制的認知，明白業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理中的重要作用，發(fā)揮積極性，主動參與到預(yù)算編制中，促進單位預(yù)算編制水平得到提高。

五、結(jié)束語

新常態(tài)下事業(yè)單位全面預(yù)算管理一體化成為必然趨勢，依托信息技術(shù)融合業(yè)務(wù)預(yù)算管理，強化全生命周期監(jiān)督管理，從整體角度出發(fā)統(tǒng)籌預(yù)算編制，促使預(yù)算編制更加精細化，以項目產(chǎn)出以及社會效益角度科學(xué)評價項目預(yù)算成效，促使預(yù)算管理落到實處，使政府資源得到充分利用，發(fā)揮財政宏觀調(diào)控能力，提升事業(yè)單位公共服務(wù)能力。

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