河長(zhǎng)制實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)困境與路徑續(xù)造：基于重慶市G區(qū)的研究

黃鑫 謝開(kāi)智

摘 要：河長(zhǎng)制是生態(tài)文明體制改革中水環(huán)境治理方式的創(chuàng)新。從各地實(shí)踐探索到2016年全面推行，取得了積極、顯著的治理成效。通過(guò)規(guī)范性文件和國(guó)家法律明確了河長(zhǎng)制在水環(huán)境治理中的主體責(zé)任，豐富了“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)”的治水內(nèi)涵，扭轉(zhuǎn)了“九龍治水”和“條塊關(guān)系”執(zhí)行矛盾。重慶市作為全國(guó)較早開(kāi)展河長(zhǎng)制專項(xiàng)立法的地方，對(duì)重慶市河長(zhǎng)制立法文本及G區(qū)法制實(shí)踐進(jìn)行分析，可以從點(diǎn)到面映射出河長(zhǎng)制的運(yùn)行中存在的主體職責(zé)不明確、管理制度和監(jiān)督機(jī)制不健全等現(xiàn)實(shí)困境。未來(lái)探索如何將河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，需通過(guò)明確河長(zhǎng)制屬地責(zé)任的根本屬性、固牢水環(huán)境縣域治理的基本邏輯及提升四級(jí)河長(zhǎng)監(jiān)管體制機(jī)制三個(gè)層次進(jìn)一步完善河長(zhǎng)制度體系，實(shí)現(xiàn)河長(zhǎng)由“制”向“治”的轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制；實(shí)施；職責(zé)；法治化；治理效能

基金項(xiàng)目：重慶市重大決策咨詢研究課題重點(diǎn)項(xiàng)目“推動(dòng)落實(shí)《重慶市河長(zhǎng)制條例》的重點(diǎn)措施研究”（2021ZJ06）。

［中圖分類號(hào)］ D920.1 ［文章編號(hào)］ 1673-0186（2023）003-0101-017

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.003.008

改革開(kāi)放以后，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線指引下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了騰飛，人民生活水平發(fā)生了翻天覆地的改變，但與此同時(shí)，我國(guó)環(huán)境污染卻面臨日益惡化，尤其是水環(huán)境污染已經(jīng)達(dá)到觸目驚心的程度。為了有效治理水污染，黨和國(guó)家對(duì)水環(huán)境治理的制度進(jìn)行了有效的探索，水環(huán)境治理持續(xù)好轉(zhuǎn)。據(jù)《2021中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示：“長(zhǎng)江流域、西北諸河、西南諸河、浙閩片河流和珠江流域水質(zhì)為優(yōu)，黃河流域、遼河流域和淮河流域水質(zhì)良好，海河流域和松花江流域輕度污染?！保?］然而，從國(guó)家制度上來(lái)看，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱“《水污染防治法》”）第九條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”從制度上形成了以科層制為依托的碎片化治水模式。在水污染環(huán)境治理迫切現(xiàn)實(shí)需要與現(xiàn)有制度保護(hù)不匹配的背景下，作為應(yīng)急之策的河長(zhǎng)制應(yīng)運(yùn)而生。河長(zhǎng)制的誕生“實(shí)際上是地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的一種具體形式”［2］，核心機(jī)制是“目標(biāo)考核制，或稱目標(biāo)責(zé)任制”［3］，基本思路是“由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人作為河長(zhǎng)擔(dān)任水環(huán)境管理的統(tǒng)管部門(mén)，再由河長(zhǎng)進(jìn)行目標(biāo)分解與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”［4］。從實(shí)施情況看，河長(zhǎng)制是一種特殊的環(huán)保問(wèn)責(zé)制，是對(duì)既有環(huán)保問(wèn)責(zé)的細(xì)化和再造，兼具任務(wù)明確化、責(zé)任具體化和考核剛性化等特點(diǎn)。在破解水環(huán)境治理困境中，將政治強(qiáng)力、注意力嵌入政府科層制內(nèi)，提升運(yùn)轉(zhuǎn)的高效性，短期內(nèi)河長(zhǎng)制在水環(huán)境治理中發(fā)揮著明顯的治理優(yōu)勢(shì)，然而作為一種通過(guò)運(yùn)動(dòng)治理打破常規(guī)治理并以實(shí)踐探索為積淀的新生制度，由于存在理論儲(chǔ)備以及運(yùn)動(dòng)治理穩(wěn)定性和規(guī)范性等不足的先天問(wèn)題，不可避免引發(fā)內(nèi)生性困境，為避免河長(zhǎng)制從運(yùn)動(dòng)治理向常規(guī)治理演變中重新走向“內(nèi)卷”，法治化是河長(zhǎng)制面向中國(guó)式現(xiàn)代化治理的基本方式。通過(guò)對(duì)我國(guó)河長(zhǎng)制的歷史沿革、法律涵義及制度邏輯的再識(shí)，進(jìn)一步理清河長(zhǎng)制在現(xiàn)代化治理中的制度優(yōu)勢(shì)與實(shí)踐能效定位。借助重慶市G區(qū)河長(zhǎng)制的實(shí)施現(xiàn)狀為分析背景，剖析重慶河長(zhǎng)制實(shí)施中突出問(wèn)題，嘗試提出完善河長(zhǎng)制法治構(gòu)建的可行性建議，為提升中央對(duì)河長(zhǎng)制頂層設(shè)計(jì)的制度定位以及制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化實(shí)效提供參考建議。

一、基于河長(zhǎng)制實(shí)踐演變的再識(shí)

全面推行河長(zhǎng)制既是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，也是解決我國(guó)復(fù)雜水環(huán)境問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，更是完善水治理體系和治理能力、保障國(guó)家水安全的制度創(chuàng)新。對(duì)河長(zhǎng)制歷史沿革和目標(biāo)導(dǎo)向的重新梳理是深刻認(rèn)識(shí)這一中國(guó)式治水模式的基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化注入澎湃的水動(dòng)力。

（一）發(fā)展沿革

考察河長(zhǎng)制的發(fā)展歷史，分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段為地方“零星”試點(diǎn)，積累探索；第二個(gè)階段為中央頂層設(shè)計(jì)，全面推行。2003年，浙江省長(zhǎng)興縣在全國(guó)率先試行河長(zhǎng)制［5］，由河長(zhǎng)統(tǒng)管河道內(nèi)的大小事務(wù)。2007年，太湖大規(guī)模藍(lán)藻污染事件暴發(fā)，為尋求河湖治理之道，無(wú)錫市制定了《無(wú)錫市河（湖、庫(kù)、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法（試行）》，以行政規(guī)范性文件的形式，明確將河流斷面水質(zhì)的檢測(cè)結(jié)果納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容，該文件成為無(wú)錫市推行“河長(zhǎng)制”的發(fā)端，為全國(guó)各地水污染治理提供了新的方案［6］。2010年5月1日，《昆明市河道管理?xiàng)l例》施行，將“河長(zhǎng)制”、各級(jí)河長(zhǎng)和相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)納入地方法規(guī)，使河長(zhǎng)制的推進(jìn)有法不依，形成長(zhǎng)效機(jī)制［7］。2012年江蘇省人民政府印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)全省河道管理“河長(zhǎng)制”工作意見(jiàn)》，以領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任制的形式確定河流治理目標(biāo)、責(zé)任。2016年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“《意見(jiàn)》”）。同年12月，由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)，以黨的規(guī)范性文件的形式正式確立河長(zhǎng)制并在全國(guó)范圍內(nèi)推行，提出“到2018年年底全面建立河長(zhǎng)制”的目標(biāo)。2017年6月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)修訂《水污染防治法》，將“河長(zhǎng)制”寫(xiě)入其中并作為一種正式的法律制度予以確立。由此，對(duì)“‘河長(zhǎng)制的規(guī)范建構(gòu)應(yīng)當(dāng)從法律系統(tǒng)和政治系統(tǒng)的雙重視角加以考量”［8］。隨后，各地方相繼推動(dòng)“河長(zhǎng)制”入法，“截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省級(jí)行政區(qū)（自治區(qū)、直轄市）已全面建立河長(zhǎng)制，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)30多萬(wàn)名，另有29個(gè)省份設(shè)立村級(jí)河長(zhǎng)76萬(wàn)多名，打通了河長(zhǎng)制‘最后一公里”［9］?？梢?jiàn)，“河長(zhǎng)”是河長(zhǎng)制的關(guān)鍵和特色，其結(jié)構(gòu)和體系均圍繞“河長(zhǎng)”這一主體加以建構(gòu)，通過(guò)賦予“河長(zhǎng)”權(quán)力和權(quán)威，“河長(zhǎng)”既是治理主體，也是直接責(zé)任主體，形成“權(quán)”與“責(zé)”明確、一致的治理體系。

自《意見(jiàn)》全面推行河長(zhǎng)制和河長(zhǎng)制被正式寫(xiě)入《水污染防治法》以來(lái)，各地方相繼探索河長(zhǎng)制立法，早期立法主要分為專項(xiàng)立法和在其他立法中將河長(zhǎng)制入法兩種模式［10］29。截至2023年2月底，除黑龍江、湖南、云南、新疆、臺(tái)灣以及香港和澳門(mén)特別行政區(qū)外，34個(gè)省級(jí)行政區(qū)中的27個(gè)省份完成了河長(zhǎng)制地方立法，占比79.41%①。未開(kāi)展地方立法的省份主要以規(guī)范性文件（如實(shí)施方案、實(shí)施細(xì)則）等落實(shí)《意見(jiàn)》與《水污染防治法》的規(guī)定。從現(xiàn)有河長(zhǎng)制立法類型看，分為附帶立法、專項(xiàng)立法、專項(xiàng)立法+附帶立法、黨內(nèi)法規(guī)四種類型。一是附帶立法。即在現(xiàn)有法律條文中增加河長(zhǎng)制條款。附帶立法是目前河長(zhǎng)制立法的普遍方式。如北京、山東、江蘇、河北、四川等18個(gè)省級(jí)行政區(qū)在地方環(huán)境保護(hù)、水污染防治、河道（湖）管理等地方性法規(guī)修訂時(shí)，加入“河長(zhǎng)制”相關(guān)規(guī)定，均為原則性規(guī)定。二是專項(xiàng)立法。即制定一部河長(zhǎng)制地方性法規(guī)，在同級(jí)的地方性法規(guī)中不再增加“河長(zhǎng)制”的相關(guān)規(guī)定。如2017年浙江率先在全國(guó)范圍內(nèi)制定《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》；吉林、青海分別于2019年、2021年制定《吉林省河湖長(zhǎng)制條例》《青海省實(shí)施河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制條例》。三是專項(xiàng)立法+附帶立法。即采用專項(xiàng)立法與附帶立法結(jié)合的方式，一般先在環(huán)境保護(hù)、水污染防治、水資源等地方性法規(guī)修訂時(shí)附帶立法，然后再專項(xiàng)立法，如遼寧、福建、江西、海南、重慶。四是黨內(nèi)法規(guī)。即采用黨政聯(lián)合發(fā)文的形式落實(shí)“河湖長(zhǎng)”黨政同責(zé)，如湖北省委、省政府聯(lián)合印發(fā)《湖北省河湖長(zhǎng)制工作規(guī)定》（表1）。

目前，省級(jí)層面河長(zhǎng)制法治化的步伐正在逐步加快，中央與省級(jí)行政區(qū)兩級(jí)法制體系已經(jīng)初步建立，兩級(jí)立法為“河長(zhǎng)制”向“河長(zhǎng)治”發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。從表1可以看出，在河長(zhǎng)制法制化推進(jìn)過(guò)程中，各地立法大部分圍繞著現(xiàn)行法律體系所確立的“屬地政府環(huán)境行政責(zé)任”加以嵌入，這既體現(xiàn)出河長(zhǎng)制入法是對(duì)現(xiàn)行水污染防治法律體系的補(bǔ)充和完善，也充分表明河長(zhǎng)制的設(shè)立是內(nèi)嵌在我國(guó)水治理管理體制之內(nèi)的，需要法律制度作出重新調(diào)適。

（二）目標(biāo)導(dǎo)向

習(xí)近平總書(shū)記指出：“我國(guó)水安全已全面亮起紅燈，高分貝的警訊已經(jīng)發(fā)出，部分區(qū)域已出現(xiàn)水危機(jī)。河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。水已經(jīng)成為我國(guó)嚴(yán)重短缺的產(chǎn)品，成了制約環(huán)境質(zhì)量的主要因素，成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的嚴(yán)重安全問(wèn)題……全黨要大力增強(qiáng)水憂患意識(shí)、水危機(jī)意識(shí)，從全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，重視解決好水安全問(wèn)題?！保?1］一方面，以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“《環(huán)境保護(hù)法》”）《水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等法律和規(guī)劃文件從不同層面設(shè)立了相關(guān)治水制度，如環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、取水許可、排污交易試點(diǎn)等制度。不同制度設(shè)計(jì)一定程度上推動(dòng)了水資源保護(hù)和污染治理體系的逐步完善，為治水制度構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)；另一方面，雖然“近年來(lái)各地積極采取措施加強(qiáng)河湖治理、管理和保護(hù)，取得了顯著的綜合效益，但河湖管理保護(hù)仍然面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)”［12］。隨著人力、物力、財(cái)力等持續(xù)投入，治理成本增加與治水實(shí)效存在較大反差。所謂非常之事行非常之治，兩方面鮮明對(duì)比迫切需要對(duì)現(xiàn)行水污染防治體制機(jī)制加以改革，嚴(yán)峻的水環(huán)境問(wèn)題倒逼水環(huán)境監(jiān)管體制改革，“河長(zhǎng)制”正是在此背景下應(yīng)運(yùn)而生。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是落實(shí)地方政府環(huán)保責(zé)任，增強(qiáng)行政主管部門(mén)治理實(shí)效。河長(zhǎng)制的設(shè)立是落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》第六條和《水污染防治法》第四條中地方政府環(huán)保責(zé)任的應(yīng)策之法。為了明確河長(zhǎng)制的法律依據(jù)，新修訂的《水污染防治法》中增加了各省市建立四級(jí)河長(zhǎng)制的規(guī)定與《水污染防治法》第九條規(guī)定形成新的治理結(jié)構(gòu)?！端廴痉乐畏ā分袑?duì)河長(zhǎng)制的職責(zé)和監(jiān)管部門(mén)分工規(guī)定屬于抽象規(guī)范。可以從兩個(gè)方面理解：一方面，明確規(guī)定由地方黨委政府主要責(zé)任人擔(dān)任河長(zhǎng)，賦予水環(huán)境管理職責(zé)；另一方面，環(huán)保主管部門(mén)仍然具有本區(qū)域內(nèi)水環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，是具體的環(huán)保職責(zé)履行者。雖然，省級(jí)以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直改革后，生態(tài)環(huán)境部門(mén)的權(quán)威性、獨(dú)立性得到了增強(qiáng)，但在落實(shí)統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)中尚未形成健全的體制機(jī)制，相關(guān)職能部門(mén)水環(huán)境治理的制度合力形成不理想，進(jìn)而造成了新的內(nèi)生性困境。實(shí)踐中，河長(zhǎng)制建立要解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)履行不力的問(wèn)題，轉(zhuǎn)而通過(guò)地方黨政負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)、監(jiān)督相關(guān)職能部門(mén)履行法律職責(zé)。

二是確立黨政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，減少治水權(quán)力碎片化張力。結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，讓法律法規(guī)確立的職責(zé)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)是建立河長(zhǎng)制的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。建立河長(zhǎng)制的目的是整合治水中的各項(xiàng)權(quán)力，地方黨政一把手擔(dān)任河長(zhǎng)或總河長(zhǎng)，通過(guò)河長(zhǎng)協(xié)調(diào)、整合、統(tǒng)籌相關(guān)職能部門(mén)的資源，打破跨部門(mén)信息壁壘、緩解部門(mén)沖突，實(shí)現(xiàn)集中管理和跨部門(mén)協(xié)同。如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農(nóng)田秸稈腐爛造成的，或者由農(nóng)村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)，水利部門(mén)和環(huán)保部門(mén)難以依據(jù)現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《水法》等予以解決。設(shè)立河長(zhǎng)制可以突破現(xiàn)有法律制度和監(jiān)管體制局限和掣肘。河長(zhǎng)牽頭解決現(xiàn)有部門(mén)難以牽頭解決的問(wèn)題，可以有效整合各涉水職能部門(mén)的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)綜合整治。

三是落實(shí)黨政同責(zé)制度，填補(bǔ)治水權(quán)責(zé)不一致真空?！白プ‘?dāng)前生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)失衡問(wèn)題的主要矛盾、突出問(wèn)題，通過(guò)‘黨政同責(zé)‘一崗雙責(zé)的制度設(shè)計(jì)，將黨員、黨組織納入中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系之中，形成黨政復(fù)合體制的規(guī)范構(gòu)造”［13］。由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，抓住關(guān)鍵少數(shù)，通過(guò)黨的文件和國(guó)家立法銜接協(xié)調(diào)，從科層制的縱橫交錯(cuò)兩個(gè)維度、黨政互融兩大系統(tǒng)傳遞治水目標(biāo)責(zé)任，解決突出的水環(huán)境治理問(wèn)題。環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)已經(jīng)由理論走向現(xiàn)實(shí)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》等規(guī)范性文件是“黨政同責(zé)”的依據(jù)。2016年《意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)流域水環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度。可以說(shuō)，環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)制度以及《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的地方政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是河長(zhǎng)制的法制基礎(chǔ)，河長(zhǎng)制是對(duì)黨政同責(zé)制度在水環(huán)境治理領(lǐng)域的進(jìn)一步創(chuàng)新和細(xì)化。通過(guò)對(duì)履責(zé)不力者予以監(jiān)督和從嚴(yán)懲治，讓人民群眾亟待解決的“急難愁盼”環(huán)境問(wèn)題在最短的時(shí)間內(nèi)得到有效解決。如“2019年，各地問(wèn)責(zé)河長(zhǎng)湖長(zhǎng)和有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人3 961人次”［14］，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)的剛性約束，守住生態(tài)保護(hù)紅線是維護(hù)生態(tài)安全不可逾越的底線。

二、理論支撐：河長(zhǎng)制創(chuàng)立的“中國(guó)之治”密鑰

根據(jù)《意見(jiàn)》之規(guī)定，所謂河長(zhǎng)制是指由各級(jí)黨委、行政主要負(fù)責(zé)人分級(jí)擔(dān)任本轄區(qū)內(nèi)主要河湖流域的河長(zhǎng)（具有黨政序列職能的各級(jí)黨委和政府負(fù)責(zé)人），組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門(mén)的職責(zé)，通過(guò)目標(biāo)分解、分級(jí)傳遞，進(jìn)行相應(yīng)河湖環(huán)境保護(hù)和管理，并通過(guò)嚴(yán)格的評(píng)價(jià)考核機(jī)制加以保障的制度。河長(zhǎng)制的動(dòng)力源于擔(dān)任河長(zhǎng)的黨政負(fù)責(zé)人權(quán)威，通常各級(jí)黨委政府既是環(huán)境治理的決策者，又是實(shí)施者，賦予河長(zhǎng)黨政職權(quán)有利于調(diào)配更權(quán)威和更高效的公共權(quán)力及社會(huì)資源傳導(dǎo)環(huán)境治理責(zé)任，因此，這一制度是針對(duì)政府科層制下行政主體無(wú)法有效解決各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行中協(xié)作配合問(wèn)題的矯正和改良，通過(guò)黨政“行政包干”方式重造科層制，即具體水域的水環(huán)境責(zé)任承包制，督促各級(jí)河長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門(mén)精準(zhǔn)落實(shí)水污染防治責(zé)任，以達(dá)到改善水環(huán)境治理、提高水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。

（一）治理模式再造

河長(zhǎng)制推行五年以來(lái)，在水環(huán)境治理中取得了顯著的成效，但學(xué)術(shù)界對(duì)河長(zhǎng)制自身合法性卻提出諸多的探討，主要有三種不同觀點(diǎn)。一是反對(duì)河長(zhǎng)制法制化。河長(zhǎng)制“這種寄希望于賢明一人的集權(quán)方式， 與法治的規(guī)則至上精神實(shí)為相悖”［15］，“更何況，現(xiàn)代環(huán)境管理是法制管理，依賴制度建設(shè)及其實(shí)施，把管理的希望放在黨政一把手身上，是典型的重人治，是靠不住的”［16］，亦會(huì)干擾、破壞正常的環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)制。二是河長(zhǎng)制適度法制化。“適度追求‘河長(zhǎng)制的法律制度構(gòu)建”［17］，增強(qiáng)“河長(zhǎng)制”的道德制度建設(shè)，過(guò)度法制化會(huì)導(dǎo)致其權(quán)力制度特征所帶來(lái)的靈活性和高效性優(yōu)勢(shì)大打折扣甚至完全喪失，因此“并非與河長(zhǎng)制相關(guān)的內(nèi)容皆可借由立法進(jìn)行規(guī)定，河長(zhǎng)制當(dāng)中不少制度設(shè)計(jì)其實(shí)不宜規(guī)定在法律當(dāng)中的?！保?0］36三是河長(zhǎng)制全面法制（治）化。緣于大多數(shù)地市未對(duì)河長(zhǎng)制進(jìn)行專項(xiàng)立法，主要通過(guò)政策機(jī)制和行政手段實(shí)施，人治因素會(huì)成為河長(zhǎng)制中功能持續(xù)發(fā)揮的掣肘，“而是主張通過(guò)治理現(xiàn)代化的實(shí)踐不斷推動(dòng)‘河長(zhǎng)制的法治化”［18］，借助立法方式盡快建立新的法制體系，減少人治因素。把成熟的政策上升為法律制度，形成長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性的規(guī)制體系。另外，大多數(shù)河長(zhǎng)制立法條款僅作出原則性規(guī)定，還存在制度邏輯欠缺和法律依據(jù)不足等問(wèn)題［19］。因此加快河長(zhǎng)制地方立法，實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行。

總體來(lái)講，河長(zhǎng)制創(chuàng)立符合中國(guó)治理特點(diǎn)，需要理論和實(shí)踐不斷拓展，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。一是不過(guò)度陷入河長(zhǎng)制是“人治”還是“法治”的爭(zhēng)論①，雖然該理論爭(zhēng)論具有重要的意義，但河長(zhǎng)制作為一種責(zé)任承包制與我國(guó)當(dāng)下治水現(xiàn)實(shí)情況相符，“實(shí)踐表明‘河長(zhǎng)制通過(guò)深化治理機(jī)制的改革創(chuàng)新，提升和強(qiáng)化了法律法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度的執(zhí)行力，加快了重點(diǎn)流域環(huán)境質(zhì)量的改善，有效破解了河流治污的困局”［20］，過(guò)度的爭(zhēng)論會(huì)消耗制度運(yùn)行成本。河長(zhǎng)制實(shí)質(zhì)是一種先實(shí)踐后逐步加以完善的制度，需要進(jìn)一步探索治水黨政同責(zé)的制度優(yōu)勢(shì)，完善黨政同責(zé)的制度和理論構(gòu)建；二是集中關(guān)注宏觀層面河長(zhǎng)制立法，缺乏從中觀到微觀層面的實(shí)證考察。如有學(xué)者通過(guò)河長(zhǎng)制實(shí)踐中的實(shí)證數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制雖然達(dá)到了初步的治理效果，但該制度并未顯著降低水中深度污染物，可能存在地方政府治標(biāo)不治本的粉飾性治污行為［21］。因此，彌合中微觀與頂層制度設(shè)計(jì)之間的張力，將頂層設(shè)計(jì)的制度優(yōu)勢(shì)真切地轉(zhuǎn)化為治理效能，構(gòu)建中國(guó)版治水新制度、新模式、新方案，證成河長(zhǎng)制的合理性和合法性，是河長(zhǎng)制治理模式定位新拓展方向。三是推動(dòng)落實(shí)河長(zhǎng)制的法律法規(guī)沒(méi)有提出具有操作性的意見(jiàn)建議，還停留于省級(jí)層面，如有學(xué)者通過(guò)研究廣西河長(zhǎng)制實(shí)施情況發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制治理方式碎片化，政治權(quán)威模式引發(fā)政策的不平衡；公私合作碎片化，公眾對(duì)流域生態(tài)保護(hù)參與度不高；權(quán)責(zé)均衡碎片化，基層部門(mén)任務(wù)重且存在資金保障不足等等問(wèn)題［22］。相關(guān)研究仍然圍繞河長(zhǎng)制嵌入政府科層制后產(chǎn)生新的科層制展開(kāi)，其依然屬于傳統(tǒng)科層制的衍生問(wèn)題范疇。所以，對(duì)河長(zhǎng)制治理模式再造需要契合新時(shí)代依規(guī)從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)兩個(gè)維度加以貫徹，形成黨政同責(zé)下的治理模式和制度定位。

（二）雙重法制依據(jù)

根據(jù)馬克思經(jīng)典作家“政黨—國(guó)家—社會(huì)”的解釋框架，將“政黨—國(guó)家—社會(huì)”三重關(guān)系劃分為“政黨—國(guó)家”與“國(guó)家—社會(huì)”兩個(gè)層次?！榜R克思主義政黨首先是一個(gè)‘使命型政黨和‘動(dòng)員型政黨，是把握歷史規(guī)律，將實(shí)現(xiàn)自身民族、國(guó)家解放與發(fā)展作為自覺(jué)使命的全新政黨類型，是動(dòng)員各種力量形塑?chē)?guó)家、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的政治力量，區(qū)別于以單純獲得或維持執(zhí)政地位為目的的‘現(xiàn)實(shí)型政黨或‘選舉型政黨。在這一意義上，馬克思主義政黨是引領(lǐng)其所在民族、國(guó)家發(fā)展的核心政治力量，在‘政黨—國(guó)家中具有邏輯優(yōu)先性。”［23］馬克思經(jīng)典作家對(duì)“政黨—國(guó)家”關(guān)系的指引與要求，在當(dāng)代社會(huì)中表現(xiàn)為社會(huì)主義政黨政治及其實(shí)踐過(guò)程。政治系統(tǒng)對(duì)法律的影響，是所有社會(huì)系統(tǒng)中最為本質(zhì)和深遠(yuǎn)的。法律對(duì)政治具有事實(shí)上和邏輯上的依賴性，“法律的存在與運(yùn)作始終體現(xiàn)著政治邏輯主線，即政治作為法律的存在根基、現(xiàn)實(shí)目的、實(shí)踐背景和發(fā)展動(dòng)因”［24］。同時(shí)，“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系同樣也是馬克思主義理論中的重要組成部分。在當(dāng)代中國(guó)，傳統(tǒng)意義上二元對(duì)立型的“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”與“弱國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”都無(wú)法應(yīng)對(duì)河長(zhǎng)制發(fā)展中的諸多挑戰(zhàn)與風(fēng)險(xiǎn)，需要建立在雙向互動(dòng)基礎(chǔ)上的“強(qiáng)國(guó)家—強(qiáng)社會(huì)”結(jié)構(gòu)，從單一的“強(qiáng)/弱”轉(zhuǎn)向國(guó)家與社會(huì)相互構(gòu)成、相互改變、相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，使國(guó)家能力與社會(huì)治理能力得到同步發(fā)展，在制度結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)馬克思主義所要求的 “國(guó)家向社會(huì)的回歸”。

河長(zhǎng)制的合法性來(lái)源于馬克思主義經(jīng)典作家“政黨—國(guó)家—社會(huì)”三重理論下的政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)，對(duì)河長(zhǎng)制的法律闡釋須放置于政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)的雙重維度下加以分解。從上述治理邏輯來(lái)看，《意見(jiàn)》為“河長(zhǎng)制”的建立提供了規(guī)范依據(jù)?！端廴痉乐畏ā穼ⅰ昂娱L(zhǎng)制”納入法律是在政策規(guī)范指引下“先行先試”的基礎(chǔ)之上的法律確認(rèn)，也是對(duì)政府環(huán)境責(zé)任所依據(jù)的法規(guī)范的進(jìn)一步落實(shí)，這也體現(xiàn)“‘政黨—國(guó)家治理雙重邏輯在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明體制中表現(xiàn)為政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)的交互影響和雙重構(gòu)造”［25］關(guān)系，即社會(huì)系統(tǒng)需要政治和法律加以關(guān)照，最終指向人民對(duì)美好生活環(huán)境向往的實(shí)現(xiàn)。因此，河長(zhǎng)制的法律涵義須放置于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的整體框架下加以理解和闡釋。河長(zhǎng)制的規(guī)范闡釋是通過(guò)規(guī)范性文件和環(huán)境法律共同規(guī)定各級(jí)黨委政府及負(fù)責(zé)人的生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任，兩種規(guī)范都發(fā)揮著不可替代的作用和功能。即“環(huán)境政策與環(huán)境法律是中國(guó)環(huán)境保護(hù)最為重要的兩種制度工具，二者相互交織、共生共濟(jì)，型構(gòu)了中國(guó)環(huán)境法治的實(shí)踐圖景”［26］。政策性文件和環(huán)境法律“共同立法”的模式及其適用范圍和路徑，共同構(gòu)成黨治國(guó)理政、管黨治黨的重器，進(jìn)而為以后河長(zhǎng)制立法完善、實(shí)施總結(jié)“先試”經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)關(guān)照社會(huì)參與環(huán)境治理的訴求，營(yíng)造良好的法治氛圍。

（三）制度優(yōu)勢(shì)定位

我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題大都與體制不健全、制度不嚴(yán)格、法治不嚴(yán)密、執(zhí)行不到位、懲處不得力有關(guān)。河長(zhǎng)制的創(chuàng)設(shè)契合了“地方各級(jí)黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人，對(duì)本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”［27］的“黨政同責(zé)”治理邏輯。習(xí)近平總書(shū)記提出的“第一責(zé)任人”制度實(shí)質(zhì)上就是一種行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮靈敏、行動(dòng)迅速的優(yōu)點(diǎn)”［28］，該制度對(duì)于克服行政機(jī)關(guān)中責(zé)任不明、人浮于事、互相扯皮和效率低下等問(wèn)題具有積極作用。因此，由地方黨委政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，集中治理資源扭轉(zhuǎn)“九龍治水”所造成的各自為政、治理效能不足等問(wèn)題，其制度設(shè)計(jì)的精妙之處在于充分依托現(xiàn)行組織體系和人員力量，不增加機(jī)構(gòu)人員編制，適當(dāng)增加財(cái)政投入，有效地完成水污染治理任務(wù)，這種改革思路符合政府職能轉(zhuǎn)變的新時(shí)代要求。

此外，《意見(jiàn)》規(guī)定：各省（自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。主要體現(xiàn)為以下三方面。一是抓住治理中的少數(shù)關(guān)鍵。引入行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，將管理河湖的具體職責(zé)明確到具體的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)主要負(fù)責(zé)人，抽象的水污染防治地方主體責(zé)任實(shí)現(xiàn)向地方領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人職責(zé)轉(zhuǎn)化，便于督查、考核、問(wèn)責(zé)。即“欲使責(zé)任有效，還必須是個(gè)人的責(zé)任”［29］。二是抓住治理中的主要矛盾和矛盾的主要方面。在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，以集中最有力的資源攻堅(jiān)水資源管理保護(hù)重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)。三是抓住治理中的精準(zhǔn)施治。各級(jí)黨委政府所掌握的治理資源是有限的，而各條河流的污染程度、治理難度、管理效度等存在差異，通過(guò)“分級(jí)分段”的原則，精準(zhǔn)選派河長(zhǎng)、配置責(zé)任部門(mén)，發(fā)揮不同層級(jí)黨委政府職能優(yōu)勢(shì)，防止“大水漫灌”“手榴彈炸跳蚤”浪費(fèi)治理資源等問(wèn)題，構(gòu)建起“職責(zé)同構(gòu)”［30］的治水模式。

三、河長(zhǎng)制實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)困境：以重慶市G區(qū)為樣本

2020年7月30日，重慶市人大常委會(huì)通過(guò)了《重慶市水污染防治條例》，其第五條規(guī)定：“本市實(shí)行河長(zhǎng)制，各級(jí)河長(zhǎng)分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)相應(yīng)江河湖庫(kù)的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作，依法監(jiān)督相關(guān)單位履行職責(zé)。”①這是重慶市首次將“河長(zhǎng)制”納入地方立法。2020年12月3日，重慶市人大常委會(huì)通過(guò)了《重慶市河長(zhǎng)制條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”②），為全面推行河長(zhǎng)制，重慶市陸續(xù)頒布了相應(yīng)的配套性文件，構(gòu)建起了“1（地方性法規(guī)+2（黨內(nèi)規(guī)范性文件）+N（配套制度）”的制度體系。然而《條例》及相關(guān)配套制度施行以來(lái)，施行河長(zhǎng)制前的“老問(wèn)題”與現(xiàn)階段的“新問(wèn)題”交織，并轉(zhuǎn)移到具體實(shí)施《條例》條款及配套制度的具體實(shí)施中，影響《條例》實(shí)施的成效。

（一）河長(zhǎng)制主體職責(zé)不明確

1.河長(zhǎng)的法定職責(zé)界定不清

《條例》第十一條規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）發(fā)展改革、教育、經(jīng)濟(jì)信息、公安、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、水利等職能部門(mén)作為本行政區(qū)域的河長(zhǎng)制責(zé)任單位，并根據(jù)工作需要對(duì)相應(yīng)河流確定河長(zhǎng)制牽頭單位。筆者通過(guò)調(diào)研重慶G區(qū)2019年區(qū)級(jí)河長(zhǎng)及牽頭部門(mén)設(shè)置情況（表2）發(fā)現(xiàn)，該區(qū)級(jí)河長(zhǎng)主要以區(qū)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)為主，其中，有4條區(qū)級(jí)河河長(zhǎng)由區(qū)人大常委會(huì)主任、區(qū)政協(xié)主席、區(qū)法院院長(zhǎng)、區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)擔(dān)任，這與《水污染防治法》第四條規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”和《意見(jiàn)》中“各級(jí)河長(zhǎng)由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任”的規(guī)范概念和改革設(shè)計(jì)并不一致。區(qū)人大常委會(huì)作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，分擔(dān)本屬于區(qū)委、區(qū)政府的職責(zé)，由監(jiān)督者轉(zhuǎn)變?yōu)楸槐O(jiān)督者，職能職責(zé)存在錯(cuò)位、相悖。同樣，區(qū)政協(xié)主席擔(dān)任河長(zhǎng)也存在相同矛盾。

2.管理部門(mén)職責(zé)機(jī)制不清晰

按照《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部門(mén)負(fù)責(zé)水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門(mén)按照職能承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)?！稐l例》第十一條采用了“牽頭”①這一概念，《條例》規(guī)定牽頭部門(mén)的主要職責(zé)為協(xié)助區(qū)級(jí)河長(zhǎng)實(shí)施河長(zhǎng)制、河道現(xiàn)狀調(diào)查、制定與實(shí)施方案、協(xié)調(diào)重難點(diǎn)問(wèn)題、督促檢查等，包含三個(gè)層次的職責(zé)，一是牽頭部門(mén)必須履行法律明確賦予的水污染防治職責(zé)；二是牽頭部門(mén)要成為區(qū)級(jí)河長(zhǎng)的辦事機(jī)構(gòu)，協(xié)助區(qū)級(jí)河長(zhǎng)落實(shí)河長(zhǎng)制；三是牽頭部門(mén)要在一定程度上統(tǒng)一履行現(xiàn)行法律體系明確的環(huán)境保護(hù)、水行政、國(guó)土資源等部門(mén)水污染防治職責(zé)。

從表2可見(jiàn)，按照牽頭部門(mén)遵循職能排序和職能對(duì)應(yīng)的規(guī)則。如由區(qū)黨委、區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)的A河、B河分別由區(qū)生態(tài)環(huán)境局、區(qū)水利局擔(dān)任牽頭部門(mén)；由區(qū)人大、區(qū)政協(xié)擔(dān)任的C河、D河分別由住房城鄉(xiāng)建委、區(qū)城管局擔(dān)任牽頭部門(mén)；由區(qū)檢察院擔(dān)任的T河由團(tuán)區(qū)委擔(dān)任牽頭部門(mén)，等等。顯然，該區(qū)試圖通過(guò)牽頭部門(mén)的職能屬性來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同河流的重點(diǎn)治理。但該區(qū)A～T河的污染治理并非是單一的，而是復(fù)雜的，治理手段和方式也是多樣的，牽頭部門(mén)的職能與河流整體治理的需求存在較大差距。實(shí)踐上，某一河流和牽頭部門(mén)匹配后，牽頭部門(mén)等同于履行統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)，相當(dāng)于建立了由牽頭部門(mén)在一定限度內(nèi)全權(quán)負(fù)責(zé)的環(huán)境質(zhì)量行政包干制，而環(huán)境保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)督管理、具體職能部門(mén)各負(fù)其責(zé)的治理體制就可能邊緣化，弱化了法律規(guī)則的效力。雖然“河長(zhǎng)制以新的形式明確政府負(fù)責(zé)人的職責(zé)權(quán)限，重新明確甚至配置了行政權(quán)力，但行政權(quán)力的運(yùn)行不僅需要外部的監(jiān)督和制約，也需要內(nèi)部的考核和督查”［31］。同時(shí)，《條例》對(duì)“牽頭部門(mén)”規(guī)定可能會(huì)代為履行法定職能部門(mén)的職責(zé)，由于相關(guān)單位存在專業(yè)性缺乏的不足將引發(fā)新的治理風(fēng)險(xiǎn)。如該區(qū)團(tuán)區(qū)委牽頭的T河顯然與T河的整體治理存在巨大的專業(yè)差距。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)職權(quán)職責(zé)不對(duì)等

根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第九十五條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府是指省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是一級(jí)獨(dú)立政府，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)水污染防治主體責(zé)任?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l規(guī)定“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制”，“鄉(xiāng)”應(yīng)當(dāng)指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。從法律規(guī)定上現(xiàn)行法律體系沒(méi)有將環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)督管理的職權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是賦予縣級(jí)以上政府的生態(tài)環(huán)境部門(mén)?！稐l例》第九條規(guī)定，各河流流域分級(jí)分段設(shè)立市、區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)；第十四條、第十五條分別明確了縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)河長(zhǎng)的主要職責(zé)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，少數(shù)區(qū)縣河長(zhǎng)在處理同鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)的職責(zé)關(guān)系時(shí)依然存在較大的隨意性，未能普遍建立合理的職責(zé)分工和有效的履責(zé)機(jī)制，部分區(qū)縣河長(zhǎng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等職能部門(mén)精細(xì)化履責(zé)的制度設(shè)計(jì)未能有效發(fā)揮，區(qū)縣河長(zhǎng)責(zé)任常常通過(guò)“屬地責(zé)任”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)轉(zhuǎn)移。

相關(guān)考核辦法規(guī)定，區(qū)級(jí)河長(zhǎng)和牽頭部門(mén)的職責(zé)通過(guò)“屬地責(zé)任”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)轉(zhuǎn)移，對(duì)鎮(zhèn)街考核包括加重扣分項(xiàng)、水質(zhì)目標(biāo)、督促檢查、河長(zhǎng)履職、“一河（庫(kù)）一策”完善編制及實(shí)施、工作情況報(bào)告等，對(duì)牽頭部門(mén)考核包括督促檢查、河長(zhǎng)履職（區(qū)級(jí)河長(zhǎng)）、“一河（庫(kù)）一策”完善編制及實(shí)施、工作情況報(bào)告等。誠(chéng)然，考核指標(biāo)是衡量河長(zhǎng)履行職責(zé)的重要參考。然而，對(duì)牽頭部門(mén)的考核權(quán)重明顯低于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），同時(shí)，沒(méi)有對(duì)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)履職設(shè)計(jì)具體考核指標(biāo)，而是直接與對(duì)牽頭部門(mén)的考核合并?？梢钥闯觯鲜隹己朔绞郊捌錂?quán)重的分配沒(méi)有完全遵循河長(zhǎng)制分級(jí)負(fù)責(zé)的制度設(shè)計(jì)，而是“屬地責(zé)任”的考核方式，不利于發(fā)揮河長(zhǎng)制的制度優(yōu)勢(shì)和基層河長(zhǎng)的積極性。當(dāng)履行職責(zé)機(jī)制與考核機(jī)制不協(xié)調(diào)時(shí)，履行職責(zé)方向就會(huì)偏離制度設(shè)計(jì)初衷，履行職責(zé)動(dòng)力就會(huì)受到減損。

4.村（社）河長(zhǎng)合法性存疑

《水污染防治法》第五條明確在省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制?！稐l例》第九條規(guī)定，各河流流域分級(jí)分段設(shè)立市、區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)。2017年出臺(tái)的《重慶市全面推行河長(zhǎng)制工作方案》“三、組織體系”中明確規(guī)定“建立市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)河長(zhǎng)體系”，并規(guī)定了村（社區(qū)）河長(zhǎng)主要職責(zé)，即“負(fù)責(zé)行政村（社區(qū)）內(nèi)河庫(kù)管理保護(hù)、日常巡查等具體工作，及時(shí)上報(bào)信息，配合對(duì)侵占河庫(kù)、超標(biāo)排污、非法采礦、破壞航道等突出問(wèn)題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決行政村（社區(qū)）內(nèi)河長(zhǎng)制實(shí)施具體問(wèn)題”［32］。隨后，2020年重慶市河長(zhǎng)辦印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步強(qiáng)化河長(zhǎng)履職盡責(zé)的實(shí)施意見(jiàn)》，該意見(jiàn)對(duì)“市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)河長(zhǎng)工作重點(diǎn)以及河長(zhǎng)制責(zé)任部門(mén)、河流牽頭部門(mén)、河長(zhǎng)辦公室職能職責(zé)作了明確規(guī)定”［33］?？梢?jiàn)，重慶市不僅設(shè)置了村級(jí)河長(zhǎng)，而且給村級(jí)河長(zhǎng)明確了具有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的工作職責(zé)。其合法性存疑主要為以下三個(gè)方面：一是缺乏法定依據(jù)。《環(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開(kāi)展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第八條規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境?！保?4］從法律文本看，“鼓勵(lì)”“引導(dǎo)”屬于宣示性規(guī)范，并非法定職責(zé)規(guī)范。二是缺乏現(xiàn)實(shí)必要。若建立村級(jí)河長(zhǎng)，基層群眾自治性組織負(fù)責(zé)人為河長(zhǎng)，在未賦予“長(zhǎng)”的法定職權(quán)情形下，難以統(tǒng)籌其他職能部門(mén)的職權(quán)，客觀上可能造成履職不能。三是缺乏必要保障。在“自上而下壓力型”的治理模式之下，村級(jí)河長(zhǎng)會(huì)承受來(lái)自上級(jí)河長(zhǎng)的工作轉(zhuǎn)移，額外增加基層群眾性自治組織的負(fù)擔(dān)，這與當(dāng)前中央為基層減負(fù)的總體方針并不一致，與基層群眾性自治組織參與水環(huán)境治理的目標(biāo)并不符合。

（二）河長(zhǎng)制管理制度不完整

1.分級(jí)設(shè)立河長(zhǎng)的機(jī)制不匹配

分級(jí)分段是河長(zhǎng)制運(yùn)行的一般性原則?！端廴痉乐畏ā返谖鍡l規(guī)定各級(jí)河長(zhǎng)分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)河流治理工作?！稐l例》也規(guī)定各河流流域分級(jí)分段原則。在區(qū)級(jí)河流劃分中，分級(jí)負(fù)責(zé)主要按照治理難度、考核權(quán)重等要素將橫跨區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)域的河流確定為區(qū)級(jí)河流，沒(méi)有納入?yún)^(qū)級(jí)河流范圍即為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）級(jí)河流。分段負(fù)責(zé)主要按照行政管理區(qū)域劃分，一般來(lái)說(shuō)，區(qū)級(jí)河流分段分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政區(qū)域內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任該段河長(zhǎng)，區(qū)黨委政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任該區(qū)河長(zhǎng)，這樣一條區(qū)級(jí)河流就實(shí)現(xiàn)了分級(jí)分段的責(zé)任分配。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，G區(qū)分級(jí)分段設(shè)置中存在以下三個(gè)方面問(wèn)題：一是分級(jí)分段的標(biāo)準(zhǔn)不明確。G區(qū)分級(jí)分段劃分存在一定的隨意性，也缺乏對(duì)河流的污染程度、治理難度等隱性因素的整體考慮。一些治理難度大但長(zhǎng)度“不達(dá)標(biāo)”或重要性“不足”的河流，未被確定為區(qū)級(jí)河流，導(dǎo)致這些河流清理效果不理想，而被長(zhǎng)期“掛牌”整治。二是動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制未建立。實(shí)踐中，為保持治理的穩(wěn)定性，各級(jí)河長(zhǎng)、牽頭部門(mén)確定后一般不再調(diào)整。然而，河流在不同階段的污染治理會(huì)有新的變化，長(zhǎng)期固定的某一單位與從整體上解決河流治理不匹配。一些河流牽頭部門(mén)由于自身職責(zé)的限定，以及缺乏專業(yè)性職能和知識(shí)，導(dǎo)致治理實(shí)效并不理想。

2.綜合執(zhí)法機(jī)制尚未有效建立

行政執(zhí)法是落實(shí)河流管理的關(guān)鍵性手段?！稐l例》第二十九條規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）河長(zhǎng)制責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)建立健全聯(lián)動(dòng)協(xié)作、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。河長(zhǎng)制執(zhí)法工作具有特殊性，不單屬于某個(gè)部門(mén)，而屬于環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等多個(gè)職能部門(mén)。有學(xué)者指出，由于河長(zhǎng)制執(zhí)法的綜合性及其仍未擺脫權(quán)威型治理模式，依然存在碎片化困境，主要表現(xiàn)為主體信任碎片化、權(quán)責(zé)對(duì)等碎片化和合作協(xié)調(diào)碎片化三個(gè)方面［32］，客觀上形成了部門(mén)間相互推諉的現(xiàn)象，對(duì)權(quán)威治理的路徑依賴。當(dāng)單獨(dú)對(duì)河流污染問(wèn)題開(kāi)展執(zhí)法時(shí)，執(zhí)法權(quán)限缺失，部門(mén)間缺乏及時(shí)有效的信息共享機(jī)制，并不能有效解決河流污染問(wèn)題，執(zhí)法片面化、形式化，甚至選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象較為突出。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，設(shè)有綜合行政執(zhí)法辦公室，該機(jī)構(gòu)的職責(zé)為集中行使依法授權(quán)或委托的行政執(zhí)法權(quán)，協(xié)調(diào)配合上級(jí)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前G區(qū)河長(zhǎng)與各部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)作、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制還不健全。G區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的綜合行政執(zhí)法辦公室在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域并沒(méi)有得到授權(quán)或委托，同時(shí)該機(jī)構(gòu)的工作人員，以兼職為主。從人員配備和專業(yè)素質(zhì)來(lái)看，該執(zhí)法機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)配合上級(jí)部門(mén)開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法方面存在不足。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有水污染治理職責(zé)的機(jī)構(gòu)還有規(guī)劃建設(shè)管理環(huán)保辦公室（環(huán)境保護(hù)）、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心（水資源管理）、環(huán)保服務(wù)中心（環(huán)境保護(hù)）等，由于缺乏必要的污染治理專業(yè)素質(zhì)，無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)處置輕微的違法行為，難以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)河長(zhǎng)履職提供必要的支持。

（三）河長(zhǎng)制監(jiān)督機(jī)制不健全

1.檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督不規(guī)范

《條例》第二十九條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)河流管理保護(hù)工作的法律監(jiān)督，依法提出檢察建議、開(kāi)展公益訴訟。按照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“《行政訴訟法》”）第二十五條的規(guī)定：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)……致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”［36］提起行政公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家司法體制改革中職權(quán)的重大調(diào)整，對(duì)于督促行政機(jī)關(guān)依法履職發(fā)揮了重要作用。在憲法上，檢察機(jī)關(guān)履行職權(quán)具有一般司法機(jī)關(guān)謙抑性，不能直接代替上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)依法履職。檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟是有前置條件的，一是限于在“履行職責(zé)中”發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為，二是限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域。只有這兩個(gè)條件同時(shí)符合，檢察機(jī)關(guān)才能啟動(dòng)行政公益訴訟訴前程序。因此，檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政公益訴訟是受到嚴(yán)格限定的，監(jiān)督對(duì)象和功能受到嚴(yán)格限制。

此外，少數(shù)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展環(huán)境保護(hù)公益訴訟存在不當(dāng)拓展案件線索的情況，具體案件線索來(lái)源并不是在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的，而是根據(jù)地方政府環(huán)境保護(hù)集中整治行動(dòng)的文件，或是直接受到當(dāng)?shù)攸h委、政府工作安排，通過(guò)大范圍發(fā)出檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履職。這種做法不僅違背了司法謙抑性，也違反了《行政訴訟法》對(duì)于案件線索來(lái)源范圍之規(guī)范。同時(shí)，還存在識(shí)別監(jiān)督對(duì)象不精準(zhǔn)，判定行政機(jī)關(guān)違法或者不作為存在一定隨意性，檢察建議、行政公益訴訟后續(xù)監(jiān)督不夠等問(wèn)題，對(duì)訴訟后續(xù)監(jiān)督也沒(méi)有形成相對(duì)具體的完成整改標(biāo)準(zhǔn)。

2.考核制度的科學(xué)性存在欠缺

考核是內(nèi)部監(jiān)督的一種重要手段，考核體系的科學(xué)性能夠提升工作實(shí)效?！稐l例》第三十一條規(guī)定，市、區(qū)縣（自治縣）應(yīng)當(dāng)建立和完善河長(zhǎng)制考核制度，對(duì)河長(zhǎng)履職情況、河長(zhǎng)制實(shí)施情況進(jìn)行考核。2017年3月，《重慶市全面推行河長(zhǎng)制工作方案》“六、保障措施”中明確規(guī)定“將河長(zhǎng)制工作納入?yún)^(qū)縣黨政經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核和市級(jí)黨政機(jī)關(guān)目標(biāo)管理績(jī)效考核”［32］，法律以及規(guī)范性文件中關(guān)于河長(zhǎng)制考核的規(guī)定是相對(duì)宏觀的，真正的科學(xué)性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在具體執(zhí)行層面。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，河長(zhǎng)制考核主要存在以下問(wèn)題：一是將區(qū)縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）河長(zhǎng)履職考核納入領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人綜合考核評(píng)價(jià)重要依據(jù)未充分落實(shí)，表現(xiàn)出一定隨意性，對(duì)強(qiáng)化各級(jí)河長(zhǎng)履職重視程度的導(dǎo)向還不夠明顯；二是區(qū)縣（自治縣）河長(zhǎng)制責(zé)任單位一般同時(shí)擔(dān)任了某條河流的牽頭單位，由于工作協(xié)調(diào)機(jī)制還不健全，考核導(dǎo)向不夠明確，在履職過(guò)程中容易顧此失彼，存在重牽頭單位責(zé)任、輕行業(yè)監(jiān)督管理職責(zé)的現(xiàn)象，引導(dǎo)相關(guān)職能部門(mén)協(xié)作配合形成工作合力還有差距；三是考核指標(biāo)設(shè)置未能有效體現(xiàn)河長(zhǎng)制責(zé)任單位、牽頭單位和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責(zé)特點(diǎn)，考核指標(biāo)區(qū)分度不高，考核權(quán)重有向?qū)俚剜l(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)移的趨向。

四、路徑續(xù)造：河長(zhǎng)由“制”向“治”的整體性提升

現(xiàn)階段河長(zhǎng)制治理體系制度化和規(guī)范化是水流域基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，增強(qiáng)河長(zhǎng)制執(zhí)行力引領(lǐng)和高效治理能力，既要在“制”上強(qiáng)化保障，又要在“長(zhǎng)”上明確權(quán)責(zé)，形成全流域系統(tǒng)治理、融貫治理的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從河長(zhǎng)“制”向“治”的系統(tǒng)提升，全面把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）拓展河長(zhǎng)制治理的制度優(yōu)勢(shì)

堅(jiān)持河長(zhǎng)制的屬地責(zé)任的根本屬性?！兑庖?jiàn)》應(yīng)是對(duì)河長(zhǎng)制屬地責(zé)任的細(xì)化、強(qiáng)化，而非對(duì)屬地責(zé)任的替代或否定。河長(zhǎng)制“法治”與“人治”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)也涉及是屬地責(zé)任，還是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人責(zé)任。從中央定位來(lái)看，應(yīng)屬于前者。因此，河長(zhǎng)制法治化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化現(xiàn)行法律體系確立的各級(jí)地方政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的基本定位。一方面，《條例》于2020年初開(kāi)始施行，《條例》的具體條款對(duì)河長(zhǎng)制推行以來(lái)的制度、文件等進(jìn)行了優(yōu)化整合?，F(xiàn)行河長(zhǎng)制規(guī)范性文件所確立的體制機(jī)制與《條例》的具體規(guī)定并不完全一致，因此，應(yīng)當(dāng)盡快完成對(duì)河長(zhǎng)制規(guī)范性文件等制度清理，及時(shí)對(duì)與《條例》不一致的地方加以修改完善，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)的規(guī)范性文件與《條例》銜接一致。另一方面，法律兼具穩(wěn)定性與滯后性。針對(duì)河長(zhǎng)制發(fā)展的新形勢(shì)，要制定完善黨內(nèi)法規(guī)以及規(guī)范性文件，形成黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件與《條例》的銜接協(xié)調(diào)，健全河長(zhǎng)制縱橫兩個(gè)方向的制度體系。以黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件發(fā)揮“先行先試”的作用，及時(shí)將成熟的規(guī)范上升至《條例》中，為使《條例》更具有操作性供給實(shí)踐探索，確?！稐l例》保持與形勢(shì)變化協(xié)調(diào)。

（二）固定河長(zhǎng)制的基層治理邏輯

縣級(jí)人民政府在國(guó)家治理中發(fā)揮著承上啟下的鏈接作用，是貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院方針政策關(guān)鍵性中樞。按照《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》要求，將《條例》的規(guī)范內(nèi)容納入縣級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)職責(zé)之內(nèi)，將《條例》實(shí)施情況納入政治巡視、環(huán)保督查重點(diǎn)內(nèi)容，倒逼縣級(jí)河長(zhǎng)在制度建設(shè)、工作保障、重點(diǎn)問(wèn)題解決等方面履職，固牢《條例》在基層治理中縣域邏輯。另外，目前，浙江、福建、遼寧、江西、海南、吉林、重慶7個(gè)省市制定了河長(zhǎng)制專項(xiàng)立法。如可以借鑒《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》在遵循現(xiàn)有法律法規(guī)構(gòu)建的治水責(zé)任體系的前提下，針對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)踐中急需法律保障的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)河長(zhǎng)制體制機(jī)制予以明確，創(chuàng)設(shè)了具有浙江特色、符合浙江實(shí)際的河長(zhǎng)制規(guī)范。又如明確職責(zé)“賦權(quán)”河長(zhǎng)，厘清了河長(zhǎng)與政府及相關(guān)主管部門(mén)之間法定職責(zé)的關(guān)系，在規(guī)范河長(zhǎng)設(shè)置和職責(zé)、河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)職責(zé)、河長(zhǎng)履職與部門(mén)執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、河長(zhǎng)履職與公眾參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、考核和問(wèn)責(zé)等方面展開(kāi)制度設(shè)計(jì)。

（三）完善河長(zhǎng)制治理的體制機(jī)制

1.明確河長(zhǎng)的主體職責(zé)

第一，建立健全河長(zhǎng)制“牽頭單位”責(zé)任和行業(yè)管理部門(mén)責(zé)任雙重履職機(jī)制。市、區(qū)縣（自治縣）總河長(zhǎng)加強(qiáng)對(duì)政府職能部門(mén)的指導(dǎo)，推動(dòng)職能部門(mén)建立協(xié)調(diào)落實(shí)牽頭單位責(zé)任和行業(yè)監(jiān)管責(zé)任工作機(jī)制，既實(shí)現(xiàn)對(duì)牽頭負(fù)責(zé)河流的重點(diǎn)關(guān)注，又實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)督管理責(zé)任的全面落實(shí)。第二，強(qiáng)化河長(zhǎng)辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，建立信息共享聯(lián)動(dòng)機(jī)制，督促牽頭單位及時(shí)向河長(zhǎng)辦公室上報(bào)河流治理新形勢(shì)、新情況。河長(zhǎng)辦公室加強(qiáng)綜合分析研判，及時(shí)向行業(yè)監(jiān)管部門(mén)推送法定職責(zé)范圍內(nèi)的污染治理需求，指導(dǎo)行業(yè)監(jiān)管部門(mén)依法履職。第三，強(qiáng)化鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)履職保障。市、區(qū)縣（自治縣）將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）河長(zhǎng)制工作經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）年度工作任務(wù)，建立差異化的河長(zhǎng)制工作財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。妥善解決村（社區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)權(quán)責(zé)不統(tǒng)一問(wèn)題。借鑒浙江省做法，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（社區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)簽訂協(xié)議書(shū)，明確村（社區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)的主要職責(zé)、必要經(jīng)費(fèi)保障以及不正確履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任等具體事項(xiàng)，解決設(shè)立村（社區(qū)）級(jí)河長(zhǎng)的爭(zhēng)論。

2.健全河長(zhǎng)的管理制度

第一，健全分級(jí)設(shè)立河長(zhǎng)工作機(jī)制。一是科學(xué)制定“分級(jí)設(shè)立河長(zhǎng)”標(biāo)準(zhǔn)。由各級(jí)河長(zhǎng)辦公室對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施以來(lái)本行政區(qū)域內(nèi)河流管理保護(hù)情況開(kāi)展綜合調(diào)查，增加污染程度、治理難度等隱性因素考量，科學(xué)制定“分級(jí)設(shè)立河長(zhǎng)”標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化責(zé)任。二是建立河流分級(jí)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。根據(jù)河流管理保護(hù)實(shí)際和工作需要，對(duì)河流責(zé)任等級(jí)以及河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制牽頭單位適時(shí)調(diào)整?？稍诿繉玫胤近h委、政府任期內(nèi)進(jìn)行一次集中輪換調(diào)整，提高“分級(jí)設(shè)立河長(zhǎng)”的科學(xué)性。第二，建立綜合執(zhí)法工作制度。在市、區(qū)縣（自治縣）河長(zhǎng)辦公室設(shè)立綜合執(zhí)法工作組，由規(guī)劃自然資源、生態(tài)環(huán)境、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主要執(zhí)法責(zé)任部門(mén)組成，負(fù)責(zé)編制工作計(jì)劃、開(kāi)展執(zhí)法培訓(xùn)、統(tǒng)籌執(zhí)法行動(dòng)等。加強(qiáng)各級(jí)河長(zhǎng)、責(zé)任部門(mén)和牽頭部門(mén)執(zhí)法培訓(xùn)，提高違法行為發(fā)現(xiàn)識(shí)別能力。建立日常巡查與執(zhí)法銜接、案件線索相互移送工作機(jī)制，健全投訴舉報(bào)違法行為渠道，拓展執(zhí)法線索來(lái)源。由市、區(qū)縣（自治縣）河長(zhǎng)辦公室牽頭，推進(jìn)主要執(zhí)法責(zé)任部門(mén)根據(jù)基層河流管理保護(hù)工作特點(diǎn)，探索建立河長(zhǎng)制工作委托執(zhí)法制度，制定委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法清單，提高對(duì)輕微違法行為應(yīng)對(duì)處置能力。

3.規(guī)范河長(zhǎng)的監(jiān)督機(jī)制

第一，健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案信息共享機(jī)制，拓展河長(zhǎng)制工作中公益訴訟案件線索來(lái)源渠道。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的法律規(guī)定，細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高發(fā)現(xiàn)識(shí)別監(jiān)督對(duì)象的精準(zhǔn)性。加強(qiáng)檢察建議、公益訴訟后續(xù)監(jiān)督，如組織人大代表、政協(xié)委員、群眾代表、新聞媒體等開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，探索制定行政機(jī)關(guān)完成整改落實(shí)任務(wù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，督促行政機(jī)關(guān)依法履職。專題發(fā)布河長(zhǎng)制工作公益訴訟典型案例，發(fā)揮個(gè)案法律監(jiān)督的示范帶動(dòng)作用。第二，針對(duì)區(qū)縣（自治縣）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制責(zé)任單位，結(jié)合主要職能職責(zé)，建立負(fù)面考核清單制度。對(duì)發(fā)生責(zé)任河流年度綜合水質(zhì)下降、未正確履職被問(wèn)責(zé)處理等負(fù)面清單考核情形，河長(zhǎng)個(gè)人和河長(zhǎng)制責(zé)任單位年度考核不得評(píng)為優(yōu)秀等次。針對(duì)河長(zhǎng)制牽頭單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），按照責(zé)任共擔(dān)的原則，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)。一方面制定共性考核指標(biāo)，將編制“一河一策”、重大污染源處理、水質(zhì)綜合檢測(cè)等同等納入對(duì)河長(zhǎng)制牽頭單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的考核范圍。另一方面根據(jù)各自職責(zé)特點(diǎn)和河流管理保護(hù)階段性特征，制定個(gè)性考核指標(biāo)。

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The Realistic Dilemma and Path of the Practice of River Chief System： Based on the research of G District in Chongqing

Huang Xin1 ? Xie Kaizhi2

（1.School of Marxism， Chongqing Business University， Chongqing 400060;

2.Chongqing Acdemy of Sciences， Chongqing 400020）

Abstract： The river head system is an innovation in the way of water environment governance in the reform of the ecological civilization system. From practice and exploration in various places to comprehensive implementation in 2016， positive and significant governance results have been achieved. Through normative documents and national laws， the main responsibility of the river head system in water environment governance has been clarified， which has enriched the connotation of "the party and government have the same responsibility， and one post has two responsibilities"， and reversed the contradiction between the implementation of "Jiulong Water Control" and "Tiaochung Relationship". Chongqing， as the place where the special legislation of the river leader system was carried out earlier in the country， analyzes the legislative text of the river leader system in Chongqing and the legal practice of the G district， which can reflect from point to point the practical difficulties in the operation of the river leader system， such as unclear main responsibilities， imperfect management system and supervision mechanism. In the future， to explore how to transform the institutional advantages of the river head system into governance efficiency， it is necessary to further improve the river head system by clarifying the fundamental attribute of the river head system's territorial responsibility， consolidating the basic logic of water environment county governance， and improving the four-level river head supervision system and mechanism， so as to realize the transformation of the river head from "system" to "governance".

Key Words： River head system; implementation; duty; Legalization; Governance effectiveness