海南全面深化改革開放的進展、成效與戰(zhàn)略取向

周密 王雷

摘? ?要：黨的十八大以來，海南推進全面深化改革開放的步伐不斷加快，在明定位、立規(guī)則、引進來、走出去和重實施等方面取得重大進展。海南在經濟發(fā)展水平、對外開放程度、產業(yè)優(yōu)化調整、消費提質升級和生態(tài)文明建設等方面取得重大成效。當前，海南正處于加快推進自由貿易港建設、構建更高層次改革開放新格局的關鍵時期，要以國家賦予的戰(zhàn)略定位和亟須迫切解決的重大問題為導向，圍繞制度的創(chuàng)新性、要素的流動性、產業(yè)的主體性、信息的便捷性、區(qū)域的聯動性、消費的體驗性等六大要點，探索全面深化改革開放的海南道路。以制度創(chuàng)新為核心，著力打通生產、分配、流通、消費等環(huán)節(jié)堵點，形成對內對外一體化市場，推動海南成為國內國際雙循環(huán)的重要交匯點和全面深化改革開放的新標桿。

關鍵詞：全面深化改革開放；自由貿易港建設；制度創(chuàng)新；雙循環(huán)

中圖分類號：F124? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2023）03-0032-14

推進海南全面深化改革開放，是我國重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一。海南作為我國最大的經濟特區(qū)，自1988年建省以來始終在改革開放進程中發(fā)揮著“試驗田”和“示范區(qū)”的重要作用，是改革實踐創(chuàng)新探索的排頭兵，也是我國對外開放的重要窗口。

2018年4月，中共中央、國務院發(fā)布《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），確立了海南全面深化改革開放的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，明晰了海南推進改革開放應著重發(fā)力的關鍵領域和亟須解決的重大問題。黨的二十大報告提出，要“加快建設海南自由貿易港，實施自由貿易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，擴大面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡”。海南同時具有經濟特區(qū)、自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港的多重發(fā)展定位，在推動我國形成更高層次改革開放新格局中具有重要的戰(zhàn)略地位。黨的十八大以來，海南全面深化改革開放進展順利，在經濟社會發(fā)展方面取得了明顯成效，為推進全國改革開放事業(yè)起到了較好的引領和示范作用。

一、海南全面深化改革開放的主要進展

（一）明定位，做好改革開放的謀篇布局

1.海南改革開放目標定位的動態(tài)調整

自1988年建省辦特區(qū)以來，海南深化改革開放的目標定位經歷了“建省辦特區(qū)—轉換發(fā)展模式—建設國際旅游島—建設自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港”四個階段。在不同階段，海南基于其所處時代背景設立了符合其改革開放實際的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標。

在改革開放之初，海南雖然具有自然資源豐富和地理環(huán)境優(yōu)越的發(fā)展優(yōu)勢，但長期處于開發(fā)不足、封閉落后的發(fā)展狀態(tài)。建省辦特區(qū)的目的是實現海南島開發(fā)建設，以更大范圍的試點改革，為全國改革開放積累經驗。20世紀90年代海南轉換發(fā)展模式是基于當時房地產泡沫不利于特區(qū)經濟持續(xù)健康發(fā)展的現實背景，通過給房地產行業(yè)主動降溫倒逼海南變革產業(yè)發(fā)展模式，探索更加符合本地特色的產業(yè)開放發(fā)展路徑，最終海南成功提出“一省兩地”的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，探索出以產業(yè)開放帶動整體開放的改革路線［1］。建設國際旅游島則是基于前期海南產業(yè)調整所積累的旅游行業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，借助旅游業(yè)更高的開放水平帶動特區(qū)內部經濟發(fā)展模式的變革，將海南打造成世界一流的休閑旅游勝地和旅游業(yè)改革創(chuàng)新試驗區(qū)。黨的十八大以來，海南提出了建設全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心和國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)（以下簡稱“三區(qū)一中心”）的戰(zhàn)略定位以及建設自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港的主要發(fā)展目標，為海南實現更深層次的改革、更高層次的開放指引了方向。

2.“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位是前期目標的延續(xù)升華

海南各階段的具體目標定位有所差異，其后期改革開放目標定位的設計通常建立在前期改革成果之上，具有連續(xù)遞進、穩(wěn)步提高的特點?！叭齾^(qū)一中心”的戰(zhàn)略定位是海南多輪改革開放目標定位的延續(xù)和集中凝練，并根據現階段海南發(fā)展面臨的新形勢和新要求進行了整體提升。建設全面深化改革開放試驗區(qū)的目標定位是在海南作為改革開放試驗區(qū)的基礎上突出強調全面深化的重要意義；國家生態(tài)文明試驗區(qū)是海南長期貫徹“生態(tài)立省”、注重生態(tài)文明建設的延續(xù)；國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)是海南作為國家改革開放的橋頭堡，承擔國家戰(zhàn)略發(fā)展任務，保障國家戰(zhàn)略順利推進的集中體現；建設國際旅游消費中心的定位則是在海南旅游業(yè)取得明顯發(fā)展成效的基礎上對國際旅游島戰(zhàn)略的承接和發(fā)展。整體來看，“三區(qū)一中心”戰(zhàn)略定位充分彰顯了海南在深化改革開放中“一張藍圖干到底”的政策連續(xù)性和穩(wěn)步有序推進的重要特征。

（二）立規(guī)則，形成以戰(zhàn)略規(guī)劃—國家法律—政策配套為主體的制度框架

1.中央文件和國家法律是海南全面深化改革開放的制度基石

2018年在慶祝海南建省辦經濟特區(qū)30周年大會上，習近平總書記宣布：“支持海南全島建設自由貿易試驗區(qū)，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進中國特色自由貿易港建設，分步驟、分階段建立自由貿易港政策和制度體系?！保?］海南自此成為我國最大的自由貿易試驗區(qū)，并成為國家首個自由貿易港建設地，邁向以更高層次開放推動更深層次改革的新征程。

2018年4月，中共中央、國務院發(fā)布的《指導意見》指出，賦予海南經濟特區(qū)改革開放新的使命是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，要求海南著力在現代化經濟體系建設、實現高水平對外開放、提升旅游消費水平、服務國家重大戰(zhàn)略、加強社會治理、打造一流生態(tài)環(huán)境、完善人才發(fā)展制度等方面進行試點探索。2020年6月中共中央、國務院發(fā)布《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《總體方案》），標志著海南自由貿易港建設的正式啟動?！犊傮w方案》著重強調了各領域制度改革創(chuàng)新在自由貿易港建設中的重要性，提出了探索構建適用于自由貿易港建設的政策和制度體系的改革要求。2021年6月第十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過《中華人民共和國海南自由貿易港法》（以下簡稱《海南自由貿易港法》），以國家法律的形式規(guī)定了海南自由貿易港建設中的各項制度安排，為海南自由貿易港建設提供了基礎性法制保障。《指導意見》《總體方案》兩大綱領性文件和《海南自由貿易港法》這部國家法律的頒布實施，為海南全面深化改革開放和探索推進自由貿易港建設提供了堅實的制度基石，標志著指導海南全面深化改革開放的頂層設計基本成型。

2.國家各部門配套政策提供有力制度支撐

為推動海南全面深化改革開放和自由貿易港建設，國家各部門根據習近平總書記重要講話以及中央文件精神，在明確自身職能基礎上，綜合運用多種政策工具陸續(xù)出臺一系列相關配套政策，形成了由根政策、干政策、枝政策構成的三級政策層級體系。表1以稅收政策為例展示了三級政策層級的具體構成情況。

從整體來看，配套政策體現出“全領域、重分工、多工具”的特點。一是配套政策實現了對改革開放領域的全覆蓋。全面深化改革的內涵是統(tǒng)籌推進各領域、全方位的改革，涉及稅收、貿易、投資、產業(yè)、交通、人才等方面。國家各部門以兩大綱領性文件和《海南自由貿易港法》為基本遵循，在財政稅務、投資融資、對外貿易、交通運輸、產業(yè)發(fā)展、人才培育引進、市場環(huán)境建設、生態(tài)環(huán)境保護、科技創(chuàng)新提升、法治建設等方面出臺了一系列針對性配套措施，為各個領域進一步深化改革提供了具體政策指導。二是國家各部門分工協作，高效制定相關領域政策。在配套政策制定過程中，國家不同部門明確自身負責的相關領域，有序開展配套政策的制定工作。如財稅政策主要由財政部、海關總署及國家稅務總局制定；貿易政策主要由商務部主導。通過分工協作，有效避免了政策的交叉重復和前后不一致等問題。三是國家各部門在政策制定過程中綜合使用了供給型工具、環(huán)境型工具、需求型工具等各類政策工具［3］，保障了政策的實施效果（見表2，下頁）。

（三）引進來，學習借鑒先進經驗，推動要素自由便利流動

1.借鑒國際自由貿易港建設先進經驗，形成開放性政策體系

目前，國內外已經存在新加坡港、鹿特丹港、迪拜港等一批建設較為成功的國際自由貿易港。各自由貿易港在規(guī)劃建設、管理運營等方面的政策設計和制度安排為海南自由貿易港建設提供了多元化學習對象。以稅收制度安排為例，國際自由貿易港普遍實行稅收優(yōu)惠政策［4］。新加坡港除對小部分商品（煙草、酒類等）征收進口稅外，其他所有商品進出口一律免稅，同時新加坡港內實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，稅率僅為5%～10%。這對海南自由貿易港逐步推進零關稅、低稅率、簡稅制的稅收制度改革提供了有益借鑒。以各大國際自由貿易港建設的先進經驗為參考，立足全面深化改革開放的戰(zhàn)略定位，并結合自身發(fā)展需要，海南制定了一系列具有中國特色的開放性政策，這為國際自由貿易港的建設提供了海南方案［5］。

2.創(chuàng)新要素自由便利流動體制機制，集聚國內外優(yōu)質要素

海南推動各類生產要素自由便利流動的措施主要體現在以下方面：一是放寬投資領域，吸引外商投資進入。海南通過大幅降低外資準入門檻，以“非禁即入”疊加準入前國民待遇的方式鼓勵外商投資進入，是全國首個將外商投資準入負面清單明細條數縮減至27條的開放區(qū)。二是以中央組織部等七部門聯合發(fā)布的《關于支持海南開展人才發(fā)展體制機制創(chuàng)新的實施方案》為指導進一步完善人才發(fā)展制度，形成了更加開放的引才機制。首創(chuàng)設立“候鳥”人才工作站，實施更加寬松的出入境管理和人才停居留政策，為國內外人才流入提供了更多便利。三是通過稅收制度改革，實行一套有別于內地、具有國際競爭力的稅收體制［6］，強化海南的整體吸引力。目前海南已經建立起“一負三正”四張“零關稅”清單，并實施“兩個15%”①所得稅優(yōu)惠政策，成功吸引了大量企業(yè)入駐和人才集聚。四是提高交通運輸通達性，為要素流通提供了便利化通道。海南聯通內外的運輸網絡高速加密，海港、空航管理模式不斷優(yōu)化，要素流通速度明顯加快。

（四）走出去，積極打造聯通內外的重要開放樞紐

1.深化對外合作，主動融入共建“一帶一路”

成為國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)是海南全面深化改革開放的戰(zhàn)略定位之一。從地理位置來看，海南南臨印度洋—太平洋貿易主航線，與東南亞國家具有先天地緣關系，是21世紀海上絲綢之路的重要節(jié)點，也是我國溝通東盟、聯結“一帶一路”沿線國家的重要門戶。在全面深化改革開放和推進自由貿易港建設的過程中，海南充分利用博鰲亞洲論壇、中國國際消費博覽會等交流平臺，不斷深化與東南亞各國在文化、旅游、貿易等領域的合作，與更多國家建立了緊密務實的合作關系，大幅提升了我國經濟貿易的影響力和輻射范圍，也為共建“一帶一路”提供了重要支撐［7］。

2.強化區(qū)域聯動，帶動整體開放水平提升

海南是西部陸海新通道的重要樞紐，其帶動西部內陸城市融入“一帶一路”倡議的作用不斷彰顯。承擔新通道出?？诠δ艿难笃直６惛蹍^(qū)率先開展自由貿易港建設試點工作，實行自由便利航運制度，有效帶動了新通道出口能力的提升以及西部內陸城市與海上絲綢之路沿線國家的聯通。同時，海南以自由貿易港建設為契機，不斷加強與東部沿海城市和粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展聯動，注重區(qū)域之間的優(yōu)勢互補，共同打造對外開放的新高地，共享高層次開放的建設成果。海南現有內貿航線已經基本覆蓋國內沿海地區(qū)的主要港口，對沿海港口的輻射作用進一步增強。

（五）重實施，加快各項政策的分批落地

1.“一本三基四梁八柱”戰(zhàn)略框架已經形成

中央政府頂層設計和國家各部門配套政策的實施地點在海南，最終政策落地效果取決于海南各級政府對政策文件的貫徹程度和執(zhí)行力度。在穩(wěn)步推進自由貿易港建設、加快開展全島封關運作準備工作的關鍵時期，海南省第八次黨代會提出“一本三基四梁八柱”戰(zhàn)略框架，具體內容是指：堅持以習近平總書記關于海南工作的系列重要講話和指示批示為根本遵循，以《指導意見》《總體方案》《海南自由貿易港法》為制度基石，以全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)為目標定位，以政策環(huán)境、法治環(huán)境、營商環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展體系、社會治理體系、風險防控體系、組織領導體系為穩(wěn)固支撐。“一本三基”體現了海南在嚴格貫徹落實中央頂層設計方面的決心，為海南各級政府全面深化改革開放、推進中國特色自由貿易港建設提供了方向指引和制度保障。“四梁八柱”是海南在明確自身發(fā)展定位的基礎上，為全面推動各領域改革所作出的戰(zhàn)略安排，以國家各部門配套政策為導向，制定更具針對性、實踐性的地方政策和行動方案，強化營商環(huán)境、法治環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、經濟發(fā)展體系等八個主要領域的戰(zhàn)略支撐作用。總體來看，整個框架體系結構組成清晰、內涵豐富，在指導全面深化改革開放實踐中具有較強的目標引領性和實踐針對性［8］。

2.穩(wěn)步實施各項改革舉措，風險防控體系逐步建立

全面深化改革開放、推進自由貿易港建設是一項內容復雜的系統(tǒng)性大工程，每一項改革措施落地實施都伴隨著潛在風險。2022年全島封關運作準備工作正式啟動，“一線放開、二線管住”試點區(qū)域不斷擴大，海南正處于“封關”運作的風險高發(fā)期和壓力測試期，建立運行高效的風險防控體系成為穩(wěn)步實施各項政策的必然要求。一方面，海南采取更加嚴謹的態(tài)度制定各項政策，以成熟一項、推出一項的施政方法，提高政策制定的科學性和有效性。另一方面，加強風險防控體系建設，對于每一項政策和改革措施都配備了相應的風險防控舉措，識別、防范和控制各類風險的能力大幅提高。在風險發(fā)生概率較高的重點領域，采取更加嚴格的風險管控，嚴厲打擊引致風險行為。以離島旅客免稅購物政策為例，在政策落地的同時海南同步加強反走私系統(tǒng)和海關平臺建設，嚴打離島免稅套購行為，有效防范“零關稅”商品的走私風險。

二、海南全面深化改革開放的成效

在全面深化改革開放、推進自由貿易試驗區(qū)建設和探索建設自由貿易港的進程中，海南發(fā)揚敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區(qū)精神，不斷開辟新做法，進行新嘗試，通過財稅、貿易、投融資、重點產業(yè)等方面的改革創(chuàng)新，特區(qū)整體經濟發(fā)展水平明顯提升，對外開放程度不斷加深，產業(yè)結構趨向多元，交通運輸更加便捷，在人才培育引進、生態(tài)保護、行政體制改革等方面取得了令人矚目的建設成果。各項社會事業(yè)在改革中穩(wěn)步推進，全面深化改革開放成效顯著。

（一）地區(qū)生產總值翻番，島內居民生活水平明顯提高

黨的十八大以來，全面深化改革開放帶動海南地區(qū)生產總值穩(wěn)步增長。2013—2022年海南GDP由3 115.85億元增至6 818.22億元，10年間成功實現地區(qū)生產總值翻番。除2022年因疫情防控GDP同比增速放緩以外，其余年份GDP增速水平均維持在7.4%左右，其中2021年按不變價格計算的海南GDP同比增長11.20%，排名全國第二，比全國GDP增速高出3.1個百分點，這一增速與海南自由貿易港建設紅利的釋放密不可分。同時，地區(qū)生產總值上漲拉動島內居民人均可支配收入同步上升。2022年海南居民人均可支配收入達到30 957萬元，相較于2013年的15 733.3萬元增長1.97倍，年均增速達7.85%。

在居民消費方面，海南居民人均消費支出持續(xù)提升。2022年人均消費支出21 500元，是2013年支出水平的1.92倍，年均增長率達6.8%。家庭恩格爾系數雖然在個別年份存在波動，但總體呈遞減趨勢，指標從2013年的46%降至2022年的38.5%。消費支出結構的變化表明島內居民的實際生活水平大幅提升，消費能力有了明顯改善。

（二）貿易投資自由便利，對外開放程度不斷提升

打造對外開放的新高地是海南推進全面深化改革開放的應有之義。近幾年來，海南穩(wěn)步推進自由貿易試驗區(qū)和自由貿易港建設，以貿易投資的自由化便利化為重點先后出臺150余項政策文件?！耙回撊彼膹垺傲汴P稅”清單、“兩個15%”低稅率優(yōu)惠政策、全國首張跨境服務貿易負面清單和最短外商投資準入負面清單等一系列開放政策相繼落地實施，海南全域資金跨境流動和國際化程度進一步提高。

在對外貿易方面，海南對外貨物貿易規(guī)模與對外服務貿易規(guī)模均創(chuàng)下歷史新高，連續(xù)兩年保持高速增長。2021年，貨物進出口總額首次突破千億元大關，上升至1 476.8億元，同比增長57.7%；服務進出口規(guī)模增至287.8億元，同比增長55.5%。2022年，貨物進出口總額為2 009.47億元，同比增長36.8%；服務進出口規(guī)模為353.62億元，同比增長22.9%。貿易規(guī)模擴張使海南經濟外向度①迅速提升，2022年經濟外向度增至34.7%。值得關注的是，通過更高水平的對外開放，海南在聯結東盟、服務共建“一帶一路”方面的戰(zhàn)略價值逐漸顯現。2022年，海南與東盟十國貿易規(guī)模為359.4億元，與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的貿易規(guī)模為7 852.4億元，分別增長62%、74.6%②。

在外資利用方面，優(yōu)惠政策吸引大量境外資金進入海南。2018—2022年海南累計新增外商投資企業(yè)4 766家，年均增長90.5%。2018—2020年實際利用外資水平保持翻番式增長，由最初的8.19億美元增至30.33億美元，2022年底海南實際利用外資40.5億美元，同比增長15.1%。近5年累計實際使用外資129.42億美元，占全國實際利用外資的比重由2018年的0.61%上升到2022年的2.1%。

（三）產業(yè)結構調整取得實質進展，產業(yè)發(fā)展空間格局逐漸形成

一是產業(yè)結構調整速度明顯加快。長期以來，過度依賴房地產是制約海南產業(yè)高質量發(fā)展的癥結所在。2014—2018年，海南房地產開發(fā)投資占固定資產投資比重始終維持在48%左右（2015年占比50.8%）。2018年《指導意見》明確提出了要加快建立開放型、生態(tài)型、服務型產業(yè)體系的新要求。海南開始實施全域限購等更加嚴格的房地產調控措施，房地產行業(yè)過熱問題得到初步緩解。房地產開發(fā)投資占固定資產投資比重逐年降低，截至2022年，該比重降至31.6%③，房地產開發(fā)投資同比下降16.0%，非房地產開發(fā)投資同比增長2.5%，房地產在海南產業(yè)結構中的重要性不斷下降。同時，旅游業(yè)、現代服務業(yè)、高新技術產業(yè)和熱帶特色高效農業(yè)四個海南著重發(fā)展的主導產業(yè)對經濟增長的貢獻度不斷提升。四大產業(yè)的各項指標2021年均保持較高水平增長，對海南經濟增長合計貢獻度高達82.5%，2022年除旅游業(yè)受疫情影響出現負增長外，其他行業(yè)均保持穩(wěn)定增長（見表3）。產業(yè)結構開始由房地產“一業(yè)獨大”的單一模式向以四大主導產業(yè)為引領的多元結構過渡。

二是園區(qū)經濟助力產業(yè)發(fā)展空間格局形成。2020年海南同時掛牌成立?？诰C合保稅區(qū)、博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)、陵水黎安國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)、三亞崖州灣科技城等11個重點園區(qū)。各園區(qū)結合自身優(yōu)勢，聚焦某些領域的產業(yè)發(fā)展，如?？诰C合保稅區(qū)作為海南開放層次最高、經濟外向型最強的園區(qū)，主要發(fā)展物流運輸、生產加工等產業(yè)；博鰲樂城國際醫(yī)療旅游先行區(qū)大力發(fā)展高端醫(yī)療旅游等相關產業(yè)；陵水黎安國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)則是以教育產業(yè)為主要發(fā)展方向。各園區(qū)經濟規(guī)模持續(xù)擴大，對外開放程度不斷提高。2022年，海南自由貿易港重點園區(qū)營業(yè)收入達1.82萬億元，同比增長31.6%，有5個園區(qū)的營業(yè)收入突破千億元；重點園區(qū)稅收收入700.32億元，貢獻了海南省50%以上的稅收。這表明產業(yè)園區(qū)已經成為海南發(fā)展主導產業(yè)的集聚地和推動經濟高質量發(fā)展的增長極。

（四）對外貿易通道高速加密，省內陸路運輸更加便捷高效

海南聯結外部的?？召Q易通道不斷建立，運輸航線高速加密，海港、空港運載能力顯著提升。2021年12月至2022年6月，海南內外貿航線從38條增至52條，其中內貿航線34條，聯通了國內沿海地區(qū)的主要港口；外貿航線18條，實現了東盟所有沿海國家的全覆蓋，并與日本、澳大利亞等重要貿易國家實現聯結。2022年港口貨物吞吐量1.88億噸；集裝箱吞吐量達到391.80萬標準箱，同比增長17.2%。其中，洋浦港作為海南自由貿易港建設的關鍵港口，在聯結海南與太平洋、印度洋各沿岸國家以及服務西部陸海新通道建設等方面發(fā)揮了多重功能，承擔著海南自由貿易港“先行先試”的改革重任。2022年洋浦港全年累計完成集裝箱吞吐量176.7萬標準箱，同比增長34.1%，海南現有外貿航線均設在洋浦港。在國際船籍港建設方面，截至2022年5月，入籍“中國洋浦港”的國際船舶已達33艘，登記總噸規(guī)模排名全國第二①。

同時，海南積極推進機場的新建、擴建工程，先后完成瓊海博鰲機場建設、三亞鳳凰國際機場三期擴建、?？诿捞m國際機場二期擴建等工程項目。2022年受疫情影響，海南航空旅客吞吐量和貨郵吞吐量數量較2021年均有所下降，分別降至2 115.3萬人和19萬噸，但隨著外部環(huán)境的好轉，2023年2月海南航空旅客累計吞吐量同比增長21.6%，貨郵累計吞吐量同比增長2.1%②。此外，海南探索實施更加開放的航權試點，2021年，成功開通?？凇录悠隆偶舆_的第五航權航線，實現第五航權航線的零突破，并與柬埔寨吳哥航空公司簽訂在?？谶\營第七航權航班的協約。

在陸路交通建設上，海南省內公路網絡格局逐漸形成，連接各市縣的交通線路網基本建立。2018年和2019年中線高速公路和萬洋高速公路建成通車，標志著海南“田”字形高速路網全面建成，各市縣間通達效率明顯提升。截至2021年底，海南全省公路總里程4.1萬公里，其中高速公路1 265公里，兩者較2013年均增長60%左右。實現了“縣縣通高速”的建設任務，為資源要素流動、產品貨物高效運輸，以及旅游等產業(yè)發(fā)展提供了便捷高效的交通支持。相較于公路而言，海南鐵路建設仍需進一步加密，在原有環(huán)島鐵路的基礎上建設貫穿中部的“一橫一縱”高鐵線路是海南進一步優(yōu)化鐵路網絡布局的重點。

（五）旅游消費空間不斷拓展，整體消費規(guī)模實現大幅增長

自《指導意見》發(fā)布以來，海南在限購額度、限購次數、商品種類、購物對象、提貨方式等方面對離島免稅購物政策進行了全方位重大調整（見表4，下頁），離島免稅購物愈發(fā)便捷，旅游消費發(fā)展?jié)摿Φ玫竭M一步釋放，赴瓊游客消費意愿明顯增強，海外消費實現回流，有力促進了海南消費能級躍升。

首先，從旅游業(yè)整體規(guī)模來看，由于疫情等因素影響，2022年海南接待國內外游客人數6 003.98萬人，明顯低于2019年8 311.20萬人的游客總數，但2022年旅游總收入為1 054.76億元，與2019年1 057.80億元的收入規(guī)模相當。這種旅游收入與游客人數的不對等關系體現出海南游客人均消費水平的提高。其次，從離島免稅購物的消費水平來看，2018年以來，海南離島免稅店數量不斷增加，銷售規(guī)模高速增長，政策調整紅利顯現。截至2022年底，海南共設有12家離島免稅店（2020年批復設立6家），合計銷售總額達487.1億元，雖然同比下降19.05%，但較2018年銷售額增長約4.8倍。2022年海口國際免稅城和王府井國際免稅港兩家大型免稅店投入使用，海南離島免稅店經營面積增加了一倍以上，旅游消費承載能力以及對海外消費的吸引能力得到進一步提升。最后，海南通過舉辦兩屆中國國際消費品博覽會幫助大批國內產品和服務走向國際市場，同時吸引更多國際優(yōu)質精品和高端品牌進入海南。第二屆中國國際消費品博覽會共有來自61個國家和地區(qū)約2 000家企業(yè)參展，參展的消費品牌超過2 800個，舉辦消費品博覽會已然成為海南推進旅游消費國際化、助力國際旅游消費中心建設的重要平臺。

（六）標志性工程取得顯著成果，生態(tài)文明體制改革加快推進

國家生態(tài)文明試驗區(qū)是海南全面深化改革開放四大戰(zhàn)略定位之一?！逗Ｄ献杂少Q易港法》以單獨一章（第五章）列示了生態(tài)環(huán)境保護方面的規(guī)定，足以看出生態(tài)文明建設在海南全面深化改革開放、推進自由貿易港建設中的重要地位。

黨的十八大以來，海南不斷加大生態(tài)環(huán)境保護力度，陸續(xù)形成了建設熱帶雨林國家公園、開展全省范圍“禁塑”、建設清潔能源島、堅決落實“雙碳”目標等生態(tài)建設標志性工程，并取得顯著的建設成效，具體表現在：熱帶雨林國家公園內居民順利完成生態(tài)搬遷工作，野生動植物數量不斷增加；率先在全省范圍內實施“禁塑”試點，出臺全國首部“禁塑”地方性法規(guī)，支持可降解塑料行業(yè)的發(fā)展；大力普及新能源汽車，截至2022年底，海南新能源汽車保有量達18萬輛，新能源汽車保有量占比超過10%；同時海南積極探索生態(tài)文明體制改革試點，取消部分市縣地區(qū)生產總值的政績考核辦法，將生態(tài)保護作為一票否決事項；率先開展生態(tài)系統(tǒng)生產總值（GEP）核算試點；制定《海南省建立健全生態(tài)產品價值實現機制實施方案》，推進自然資源確權登記；設立海南國際碳排放權交易中心，積極開展碳匯試點等。一系列制度措施的出臺有力推動了海南生態(tài)文明體系建設，也為國家生態(tài)文明建設提供了新的經驗借鑒。

（七）培養(yǎng)與引進共同發(fā)力，人才集聚效應逐漸形成

海南人才建設成效主要體現在育才和引才兩個方面：一是本土人才的培育，依托三亞崖州灣科教城、陵水黎安國際教育創(chuàng)新試驗區(qū)等教育園區(qū)，吸引國內外知名高校設立分支機構或開展合作辦學項目，形成高等教育的集聚區(qū)。目前，上海交通大學、浙江大學等一批國內知名高校以及英國考文垂大學等國外高校入駐相關園區(qū)，外部教育資源的流入配合省內高校的教育改革共同承擔起海南本土人才的培育任務。二是創(chuàng)新引才機制，實施“百萬人才進海南”行動，加強對國內外優(yōu)秀人才的直接引進。海南率先實行“候鳥”人才引進政策，通過設立“候鳥”人才工作站，提供多方面的人才配套服務，吸引了一批高層次優(yōu)秀“候鳥”人才；2020年開始實行個人所得稅優(yōu)惠政策，對于在海南工作的高端和緊缺人才，實際稅負超過15%的部分免征個人所得稅；制定出臺允許境外人員參與職業(yè)資格考試的目錄清單和管理辦法，簡化境外人員申請工作許可和居留證件的審批流程，對海外人才實施更加開放的引進政策。2018—2022年，海南人才引進數量共計50.9萬人，百萬人才入瓊的目標完成過半①，引才機制改革成效顯著。

（八）制度集成創(chuàng)新全方位推進，多項改革開放措施走在全國前列

習近平總書記在考察海南時明確指出，要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置?！吨笇б庖姟贰犊傮w方案》《海南自由貿易港法》的發(fā)布為海南開展制度集成創(chuàng)新提供了遵循。2020年海南制定《海南自由貿易港制度集成創(chuàng)新行動方案（2020—2022年）》和《海南自由貿易港制度集成創(chuàng)新任務清單（2020—2022年）》，兩項文件聚焦貿易自由便利、行政“極簡審批”、營商環(huán)境優(yōu)化等18個重點領域，提出60項制度集成創(chuàng)新任務清單，為具體制度的落地推進作出全方位部署。

相關文件發(fā)布以來，海南全省上下通力協作，蹄疾步穩(wěn)推進多領域體制機制改革。2020年設立全國首個改革和制度創(chuàng)新獎，對有創(chuàng)新、有實效的制度創(chuàng)新予以表彰（見表5），從各部門到各市縣再到各園區(qū)的創(chuàng)新積極性得到充分激發(fā)，制度集成創(chuàng)新成果不斷涌現。如“多規(guī)合一”改革通過將經濟社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等多項規(guī)劃融合到一個統(tǒng)一的空間規(guī)劃中，從而消除了各領域缺乏銜接、相互掣肘的問題；國際投資“單一窗口”制度大幅度縮短審批流程和時間，實現企業(yè)開辦“最多跑一次”服務效果；商事登記“全省通辦”制度使得商事主體可以通過“海南e登記”平臺完成自主申報和平臺自動審批，實現“一次不用跑”的便利服務。

從制度集成創(chuàng)新完成結果來看，2023年海南省政府工作報告指出，60項制度集成創(chuàng)新任務清單已全面完成，累計推出制度創(chuàng)新案例134項［9］，其中省域“多規(guī)合一”改革試點、領事業(yè)務“一網通辦”等8項創(chuàng)新成果由國務院批準面向全國推廣。

三、海南全面深化改革開放的戰(zhàn)略取向

在新的歷史階段，海南應結合《指導意見》《總體方案》《海南自由貿易港法》對全面深化改革開放和推進自由貿易港建設的安排部署，進一步探索全面深化改革開放發(fā)展的海南道路，圍繞制度的創(chuàng)新性、要素的流動性、產業(yè)的主體性、信息的便捷性、區(qū)域的聯動性、消費的體驗性等六大要點展開。以制度創(chuàng)新為核心，著力打通生產、分配、流通、消費各環(huán)節(jié)堵點，形成國內國外一體化市場，推動海南成為國內國際雙循環(huán)的重要交匯點和全面深化改革開放的新標桿（見圖2，下頁）。

（一）探索新時代全面深化改革開放的制度化道路，推動系列制度創(chuàng)新

未來海南應全面深化戰(zhàn)略規(guī)劃—法律體系—體制改革—政策配套的立體化框架，從根政策—干政策—枝政策逐層深入，使全面深化改革開放試驗區(qū)有法可依、有章可循。第一，加快落實戰(zhàn)略規(guī)劃，實現央地同頻化。圍繞全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港這一目標，主動適應國際經貿規(guī)則并學習借鑒國際自由貿易港建設的先進經驗，加快《總體方案》的落實，將中央戰(zhàn)略規(guī)劃的要求和地方的深入落實有機結合。第二，完善與自由貿易港相關的法律體系。以《海南自由貿易港法》為基礎，積極探索建立適應自由貿易港建設的更加靈活高效的法律法規(guī)體系，推進自由貿易港優(yōu)化營商環(huán)境條例、公平競爭條例、商事注銷條例、破產條例、征收征用條例等一批配套法規(guī)的出臺。第三，充分用好海南的改革自主權，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放。推動與改革開放相適應的深層次體制機制改革，形成先行先試。除完成國家賦予的重要改革試點任務外，更需要為全國改革開放發(fā)揮試驗田的作用，為全國體制機制改革創(chuàng)新提供寶貴經驗。第四，強化改革舉措系統(tǒng)集成，加快推進自由貿易體制、投資體制、人才體制、財稅金融體制、收入分配制度、國有企業(yè)等方面的改革，支持海南設立國際能源、航運、大宗商品、產權、股權、碳排放權等交易場所，形成更加成熟的重要產品市場交易制度體系。第五，完善政策配套，將創(chuàng)新所需要的制度彈性和實施所需要的制度剛性相結合。加快降低通關成本、提高監(jiān)管效率的制度改革和配套政策創(chuàng)新，加快監(jiān)管模式和管理體制的創(chuàng)新。深入推進商品和要素流動型開放，破除阻礙生產要素流動和不利于企業(yè)開展國際貿易的體制機制障礙，以高水平開放帶動改革全面深化。在海關、檢驗檢疫、海事、出入境邊檢、港務等多事務的單一窗口建設與統(tǒng)一平臺業(yè)務申報、國際貿易領域的“一網通辦”等方面進行更多的創(chuàng)新。

（二）推動各類要素自由便利流動，形成資源要素的集聚區(qū)

實現各類資源要素的自由便利流動是自由貿易港建設的必然要求，也是海南全面深化改革開放的有效支撐。第一，降低準入門檻，擴大市場開放領域，吸引外部資金進入。進一步縮短外商投資準入負面清單，并實行平等待遇，使外資能進入、敢進入，把外商投資打造成自由貿易港建設的重要推動力。第二，培養(yǎng)和引進高端人才，為海南“雙自貿”建設提供人才支撐。重視發(fā)展現代教育業(yè)，解決好人才短缺問題，為海南經濟發(fā)展所需的科學研究、學術交流、技術研發(fā)與轉化培養(yǎng)一批優(yōu)秀人才，把海南打造成具有全球影響力的教育、科研、文化合作交流平臺。進一步創(chuàng)新人才引進機制，完善人才評價激勵制度，簡化境外人才申請入境的審批流程，為入瓊人才提供住房、醫(yī)療等基本服務保障，滿足其合理的生活需求，讓高端人才真正留得住。第三，以安全有序為前提，推動數據要素的跨境流動，建立數據流動風險管控體系，確保數據進出的安全可控。

（三）探尋陸海雙核特色，構建支撐全面深化改革開放的現代產業(yè)體系

緊緊圍繞國家賦予海南建設全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心和國家重大戰(zhàn)略服務保障區(qū)的戰(zhàn)略定位，充分發(fā)揮海南自然資源豐富、地理區(qū)位獨特以及背靠超大規(guī)模國內市場和腹地經濟等優(yōu)勢，加快陸海統(tǒng)籌，以海洋“藍色經濟”為核心，以“科研引導、新興支撐、傳統(tǒng)提升、服務輻射”四輪驅動為支撐，加快現代產業(yè)體系建設。第一，以藍色經濟為核心，培育壯大特色海洋經濟。加快構建現代海洋產業(yè)體系，推動形成山?；?、藍綠互補、陸海統(tǒng)籌的新發(fā)展局面。加強海洋生態(tài)文明建設，加大海洋保護力度，維護海洋權益，科學有序開發(fā)利用海洋資源。第二，堅持“科研引導”，發(fā)展海洋教育與科研服務業(yè)。提升與海洋相關的學術機構、科研院所的應用轉化能力和水平，提升與海洋相關的國內科研組織的開放水平。第三，夯實“新興支撐”。深化產城港融合，未來需要以港建區(qū)、以區(qū)促產、以產聚人、以人興市。因此，開發(fā)模式需要高度契合港、產、城的具體發(fā)展目標，提速發(fā)展新興海洋產業(yè)。重點是加快海洋工程裝備業(yè)、海洋生物技術相關產業(yè)、海洋資源探測與海洋能源利用、海洋漁業(yè)資源等的發(fā)展。第四，做好“傳統(tǒng)提升”。以現代海洋科技提升傳統(tǒng)海洋產業(yè)，在海洋漁業(yè)和海產品加工的基礎上，提高海島生物農業(yè)、海產品深加工、海洋食品業(yè)等方面的科技含量。第五，實現“服務輻射”。改變房地產“一業(yè)獨大”的局面，加快與自由貿易港建設相匹配，進行產業(yè)篩選與主導產業(yè)引導，對旅游業(yè)、互聯網、康養(yǎng)、金融、會展等現代服務業(yè)進行引導與支持，加快旅游、醫(yī)療、健康、教育、文化等生活性服務業(yè)開放和金融、保險、物流等生產性服務業(yè)開放，積極引進國外大項目、大企業(yè)進駐海南，加快服務貿易創(chuàng)新發(fā)展，形成以服務型經濟為主的產業(yè)結構。發(fā)展與海洋資源相關的涉海金融業(yè)、海洋裝備融資租賃、海洋漁業(yè)資源期貨交易平臺、海洋資源期貨期權交易平臺等。

（四）加強數字化引領，全面形成海南自由貿易港建設的高起點

海南自由貿易港的建設需要適應數字時代的變化與要求，在高質量的數字化基礎上高起點進行建設。第一，加快數字化基礎設施建設。在自由貿易港的硬件建設中積極應用新一代信息技術，推動港口硬件建設與互聯網、物聯網、大數據、衛(wèi)星導航、人工智能等相結合。第二，提升數字化管理設施和公共服務設施功能。結合自由貿易港的管理要求，創(chuàng)新智慧旅游、智慧城市等公共服務模式，有效整合旅游、交通、氣象、測繪等信息，綜合應用第五代移動通信、大數據、云計算等技術，及時發(fā)布氣象預警、道路通行、游客接待量等實時信息，推進分時段預約與流量監(jiān)測監(jiān)控，優(yōu)化科學引導分流等服務。建設與自由貿易港相結合的數字化監(jiān)測設施和大數據平臺，推進“互聯網+監(jiān)管”，建立大數據精準監(jiān)管機制。第三，推動數字化港航設施建設?？蓛?yōu)先以海口港、三亞港、洋浦港為重點，加快港口設施的智能化建設，逐步向港口的網絡化服務轉型，并加快打造以顧客和貿易為中心的智慧港口。重點在智慧港口作業(yè)設備、智慧港口管理系統(tǒng)等方面優(yōu)先試行。第四，推動數字化便利貿易設施建設。積極建設跨境電商服務平臺，通過保稅等業(yè)務形成“數字貿易”，吸引各國企業(yè)入駐，直接與海外生產商聯系合作，降低貿易成本和中間費用。建立跨境貿易電子商務產業(yè)集聚區(qū)，以跨境商貿產業(yè)為導向，推進建設集全球商品采購中心、國際商品展覽展示交易中心、物流信息管理中心、數字化供應鏈研究中心、倉儲配套服務中心于一體的創(chuàng)新型跨境電商國際物流產業(yè)基地聚集區(qū)。探索跨境貿易電子商務O2O模式，推動線上線下融合。

（五）促進區(qū)域協調發(fā)展，形成對內對外開放的聯動效應

逐步形成點—線—面相結合的空間格局，打開門戶、聯動周邊、帶動全國，發(fā)揮海南空間節(jié)點的杠桿作用。第一，加快與北部灣區(qū)域的聯動，并拓展至東南亞地區(qū)，參與共建“一帶一路”。第二，加強與粵港澳大灣區(qū)的聯動發(fā)展。依托國內超大規(guī)模市場，對接粵港澳大灣區(qū)建設，以大灣區(qū)為經濟腹地，全面加強與上海合作組織成員國的交流合作。以自由貿易港建設為契機，盡快成長為聯結各國的超級大港，從而增強區(qū)域的輻射帶動作用。第三，逐步推進自由貿易港與周邊自由貿易平臺（區(qū)、港）建設的聯動。與東部的大連、天津、連云港、上海、深圳—廣州、湛江—北海—防城港等城市各類港口和自由貿易試驗區(qū)建設相呼應，優(yōu)化開放流程，探索開放試點，提升改革深度和開放效率。

（六）真正實現“買全球，賣全球”的消費格局，全力打造國際旅游消費中心

以自由貿易港為代表的重大優(yōu)勢政策吸引了國內外游客來海南消費，有力促進了海南消費能級躍升，助推其建成世界知名的旅游消費中心和世界消費經濟發(fā)展高地。未來應從消費優(yōu)惠度、消費便利性、消費資源豐富性、消費模式多元性、消費環(huán)境優(yōu)質化等角度推動海南國際旅游消費中心城市建設。第一，提升消費優(yōu)惠度。適度調高游客離島免稅購物額度，不限消費次數，刺激海南旅游購物規(guī)模的增長。落實海南島內居民購買的進境商品免征進口關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅等政策，使這類政策為島內居民和島外居民消費帶來真正的實惠。第二，增強消費便利性。有序引入更多免稅經營主體參與離島免稅市場競爭，增加離島免稅店數量，優(yōu)化門店布局，為消費者提供更便利的購物選擇。優(yōu)化物流配套，為島外旅客和本島居民建立便利化的提貨方式和送貨方式，增加免稅購物提貨的便利度。第三，進一步豐富消費資源。擴大免稅商品的種類，增加更多消費者青睞的商品，減少限購商品類型和件數。打造海南免稅核心競爭力，引進國際一線品牌。圍繞中國國際消費品博覽會等活動形成特殊性免稅政策，吸引全球消費精品品牌參展、舉辦新品首發(fā)首秀活動。第四，促進消費模式的多元化。積極引進品牌運營商、渠道商、商業(yè)設施專業(yè)管理機構等，培育形成更多新地標、新場景、新品牌。支持品牌首店、品牌首站和品牌首發(fā)活動，鼓勵形成首發(fā)經濟示范區(qū)，為國內外品牌首發(fā)、首展活動和首店入駐提供金融支持，為首發(fā)經濟引領性品牌進商場、上平臺、進免稅店提供有利條件，加快需求空間整合和產品空間聯動，使“買全球，賣全球”成為事實。第五，優(yōu)化消費環(huán)境。優(yōu)化服務環(huán)境，通過實景體驗方式找到服務堵點，站在消費者角度提升消費環(huán)境的便利性、可視性、舒適性、愉悅性。加強場景體驗與口碑搜集，形成場景反饋機制，通過獨立第三方機構搜集真實的消費體驗并據此提升優(yōu)化。

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Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， the pace of? comprehensively deepening reform and opening-up in Hainan province has been accelerating， and major progress has been made in clarifying strategic positioning， establishing institutional rules， bringing in， going global and implementing policies. Hainan province has also made tremendous achievements in economic development， opening-up， industrial optimization and adjustment， consumption upgrading and ecological civilization construction， etc. At present， Hainan province is in a critical period of accelerating the construction of the free trade port and building a new pattern of reform and opening-up at a higher level. It should be guided by the strategic positioning given by the state and the major issues to be urgently solved， and explore the Hainan-road of comprehensively deepening reform and opening-up by focusing on six key points， including the innovation of the system， the mobility of factors， the subjectivity of the industry， the convenience of information transmission， the linkage of regions， and the experience of consumption. With institutional innovation as the core， Hainan province should break through the blockages in production， distribution， circulation and consumption， and form an integrated domestic and foreign market， so as to make Hainan province an important intersection of dual circulation and a new benchmark for comprehensively deepening reform and opening-up.

Key words： comprehensively deepening reform and opening-up; free trade port construction; institutional innovation; dual circulation