機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法研究及對人民銀行養(yǎng)老保險工作的啟示

汪中冬

（中國人民銀行合肥中心支行，安徽合肥 230091）

一、引言

2015年1月3日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號），從2014年10月1日起改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度，標(biāo)志著我國機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革正式啟動實施。作為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革核心內(nèi)容之一，文件明確要求，根據(jù)職工工資增長和物價變動等情況，統(tǒng)籌安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類人員的養(yǎng)老保險待遇正常調(diào)整機(jī)制，分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。自2016年國家首次調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金以來，迄今為止已經(jīng)連續(xù)7年開展此項工作，惠及了每位退休人員，分享政策紅利。

二、地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法的共同之處

從2016-2020年全國27個省份制定的基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法①在全國31個省份中，北京、上海、西藏和黑龍江省等4個省份未公布基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法，其余27個省均予以公布。此外，央保中心也未公布在京中央國家機(jī)關(guān)基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法?？?，在國家總體制定設(shè)計框架和要求范圍內(nèi)，各省結(jié)合實際情況，對基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法作了一些嘗試和創(chuàng)新。27個省份機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法，主要有以下五個方面的共同之處：

（一）統(tǒng)一的調(diào)整辦法

省級人社和財政部門制定本省退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法，省會和副省級城市及以下政府沒有制定調(diào)整辦法的權(quán)限，且企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金同步調(diào)整。

（二）持平的增長水平

各省均以國家規(guī)定的企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金平均增長率為綱，制定本省調(diào)整辦法。2016-2020年國家公布的調(diào)整水平分別為：6.5%左右、5.5%左右、5%左右、5%左右、5%，可以看出，在基本養(yǎng)老金調(diào)整的前4年，國家并沒有對調(diào)整水平進(jìn)行嚴(yán)格的控制，但在2020年首次明確當(dāng)年的基本養(yǎng)老金增長率是各省調(diào)整比例和水平的高限，表明國家進(jìn)一步控制各省基本養(yǎng)老金增長水平，防止出現(xiàn)各省打政策“擦邊球”，長期突破基本養(yǎng)老金增長調(diào)控線的現(xiàn)象。

（三）一致的調(diào)整結(jié)構(gòu)

各省機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法分為定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整與適當(dāng)傾斜等三個部分。定額調(diào)整是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)增加退休人員基本養(yǎng)老金，體現(xiàn)公平因素。掛鉤調(diào)整與退休人員本人繳費(fèi)年限、基本養(yǎng)老金水平掛鉤，體現(xiàn)“多繳多得、長繳多得”的激勵因素。適當(dāng)傾斜主要針對高齡和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)等特殊群體適當(dāng)提高調(diào)整水平，體現(xiàn)重點(diǎn)照顧因素。

（四）相同的調(diào)整時間和資金渠道

機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員增加基本養(yǎng)老金所需資金都由各地機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金承擔(dān)，標(biāo)準(zhǔn)的核定和增資發(fā)放，由所在地人社部門組織實施和經(jīng)辦，每年均從1月1日起調(diào)整。

（五）嚴(yán)密的報批程序

每年由國家統(tǒng)一部署基本養(yǎng)老金調(diào)整工作，規(guī)定當(dāng)年基本養(yǎng)老金調(diào)整的總體水平，各省結(jié)合實際情況制定具體調(diào)整辦法，事先報國家主管部門審批后再組織實施。

三、地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法的不同之處

（一）調(diào)整人員范圍的區(qū)別

在調(diào)整人員范圍的表述方面，人社部的文件表述是：上一年12月31日前已按規(guī)定辦理退休手續(xù)并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的退休人員。各省的文件中，福建等19個省份與人社部文件表述一致；安徽等8個省份與人社部文件表述有所不同，只強(qiáng)調(diào)了在12月31日前“按規(guī)定辦理退休手續(xù)”這一條件。

在調(diào)整人員范圍的界定方面，與人社部文件表述一致的19個省份中，只有廣東省和廣西區(qū)作出了具體界定，但這兩個省份對年末退休、年初起始領(lǐng)取待遇的退休人員是否納入調(diào)整范圍的規(guī)定卻截然相反，廣西區(qū)將“上年12月退休、當(dāng)年1月首次領(lǐng)取養(yǎng)老待遇”的人員納入當(dāng)年基本養(yǎng)老金調(diào)整范圍，而廣東省則明確不納入。與人社部文件表述不一致的8個省份，均未進(jìn)一步作出說明，因此，無法判斷這8個省份，是否將“上年12月退休、當(dāng)年1月首次領(lǐng)取養(yǎng)老待遇”的人員納入當(dāng)年基本養(yǎng)老金調(diào)整范圍。

（二）調(diào)整結(jié)構(gòu)的差別

1.定額調(diào)整方面。一是月標(biāo)準(zhǔn)逐年趨近。2016年，各省制定的定額月標(biāo)準(zhǔn)有較大差距，月標(biāo)準(zhǔn)低于60元的有12個省份，其中，新疆、廣東等省份月標(biāo)準(zhǔn)較低，介于20-35元不等；月標(biāo)準(zhǔn)高于60元的有15個省份，其中，河南、廣西等省份月標(biāo)準(zhǔn)較高，介于70-78元不等，各省月標(biāo)準(zhǔn)最高與最低相差達(dá)到58元。經(jīng)過5年的發(fā)展，各省制定的定額月標(biāo)準(zhǔn)逐漸趨近。2020年，定額月標(biāo)準(zhǔn)在45-55元之間的省份多達(dá)17個，占全部被研究省份的63%，各省月標(biāo)準(zhǔn)最高與最低僅相差35元，較2016年的月標(biāo)準(zhǔn)差下降了19元。二是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)是主流，多種定額方式較少采用。在27個省份中，大多數(shù)省份統(tǒng)一定額調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，只有6個省份分不同退休人員群體制定相應(yīng)定額調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，例如，海南省分別制定退休和退職人員標(biāo)準(zhǔn)；湖北省分退休、退職時間段，制定相應(yīng)定額調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，較早退休人員的標(biāo)準(zhǔn)略高。

2.掛鉤調(diào)整方面。一是各省以“雙掛鉤”為主要掛鉤方式?！梆B(yǎng)老待遇水平”單掛鉤、“養(yǎng)老待遇水平+繳費(fèi)年限”和“養(yǎng)老待遇水平+職務(wù)”雙掛鉤的方式均被采用過。從各省五年的調(diào)整辦法看，采取“養(yǎng)老待遇水平”單掛鉤方式的省份由最初的16個減少至目前的1個；采取“養(yǎng)老待遇水平+繳費(fèi)年限”雙掛鉤方式的省份由最初的10個增加至目前的25個?？梢姡梆B(yǎng)老待遇水平+職務(wù)”雙掛鉤逐漸成為全國掛鉤調(diào)整的主要方式。二是水平掛鉤的基數(shù)不盡相同，掛鉤比率遞減。在掛鉤基數(shù)方面，主要有兩種方式：第一種是以退休人員本人基本養(yǎng)老金為基數(shù)，第二種是以相同職務(wù)退休人員平均基本養(yǎng)老金為基數(shù)。前者體現(xiàn)個體差異性，而后者則體現(xiàn)相同職務(wù)人員的均衡性。大多數(shù)省份采用以退休人員本人基本養(yǎng)老金為基數(shù)的做法，其中，河南等20個省份以退休人員本人上年12月份的基本養(yǎng)老金水平為基數(shù)，海南和浙江省則以退休人員本人上年月基本養(yǎng)老金為基數(shù)。在掛鉤比率方面，各省這五年的掛鉤比率平均值分別為：3.63%，2.29%，1.74%，1.77%和1.44%，呈逐年遞減趨勢。主要原因是，大多數(shù)省份由最初以“養(yǎng)老待遇水平”單掛鉤方式，逐步調(diào)整為以“養(yǎng)老待遇水平+繳費(fèi)年限”雙掛鉤方式，與繳費(fèi)年限掛鉤占用了一定的調(diào)整額度，導(dǎo)致與待遇水平掛鉤比率逐年下降。三是與繳費(fèi)年限掛鉤逐漸成為各省主要采用方式。與繳費(fèi)年限掛鉤調(diào)整充分體現(xiàn)了“長繳多得”的政策導(dǎo)向，據(jù)統(tǒng)計，27個省份中，2016年只有10個省份采用繳費(fèi)年限掛鉤調(diào)整方式，占比僅為37%；到2020年達(dá)到25個省份，占比達(dá)到93%。各省繳費(fèi)年限劃分的標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，安徽等12個省不劃分繳費(fèi)年限段，按“繳費(fèi)每滿1年”以一定的標(biāo)準(zhǔn)掛鉤調(diào)整；甘肅等9個省將繳費(fèi)年限劃分為“15年及以下”和“15年以上”兩個檔次，分別以相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)掛鉤調(diào)整，繳費(fèi)年限在15年以上的標(biāo)準(zhǔn)比在15年及以下的標(biāo)準(zhǔn)高；江蘇等4個省份將繳費(fèi)年限劃分為3-5個檔次，每個檔次按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤調(diào)整，且年限長的檔次標(biāo)準(zhǔn)高于年限短的檔次。

3.傾斜調(diào)整方面。各省以高齡傾斜為主，部分省份同時兼顧向艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜。在高齡傾斜方面，各省高齡傾斜主要采取累加傾斜或一次性傾斜方式，且高齡起點(diǎn)年齡有所不同。累加傾斜的主要特點(diǎn)是，每年增加的標(biāo)準(zhǔn)較低，標(biāo)準(zhǔn)逐年累加，全國絕大數(shù)省份采用此種傾斜方式；一次性傾斜的主要特點(diǎn)是，每年增加的標(biāo)準(zhǔn)較高，但上一年增加的標(biāo)準(zhǔn)不計入下一年，山西、安徽等少數(shù)省份采用此種傾斜方式。在高齡起點(diǎn)年齡方面，大多數(shù)省份以70周歲作為高齡傾斜起點(diǎn)年齡，只有北京、上海等少數(shù)省份以65周歲作為高齡傾斜的起點(diǎn)年齡。

在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜方面，相關(guān)省份主要采取定額增加的方式對艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)退休人員傾斜，有的省份按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)傾斜，有的省份按艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)類別制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

四、對人民銀行養(yǎng)老保險工作的幾點(diǎn)啟示

經(jīng)過多年的發(fā)展，各省已經(jīng)基本形成了較成熟的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制，這對制定人民銀行系統(tǒng)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整辦法有很大的借鑒作用。主要有以下幾點(diǎn)啟示：一是在國家規(guī)定的總體調(diào)整水平下，應(yīng)科學(xué)合理分配定額調(diào)整、掛鉤調(diào)整和適當(dāng)傾斜三個部分的調(diào)整額度。人民銀行分支機(jī)構(gòu)遍布全國各地，養(yǎng)老待遇水平差距較大，這與地方機(jī)關(guān)事業(yè)單位有顯著的區(qū)別，因此，須統(tǒng)籌兼顧公平和地區(qū)差異，把“蛋糕”分好。二是制定調(diào)整方案應(yīng)把握好人民銀行分支機(jī)構(gòu)與地方退休人員基本養(yǎng)老金增長水平的合理關(guān)系，充分體現(xiàn)人民銀行養(yǎng)老保險系統(tǒng)統(tǒng)籌的優(yōu)勢，避免出現(xiàn)部分地區(qū)或部分群體的退休人員基本養(yǎng)老金增長水平長期低于地方的情況。三是在掛鉤調(diào)整方面，充分借鑒大多數(shù)省份的做法，建議采用“養(yǎng)老待遇水平+繳費(fèi)年限”的雙掛鉤方式，體現(xiàn)“多繳多得、長繳多得”的政策導(dǎo)向。四是在傾斜調(diào)整方面，高齡傾斜起點(diǎn)年齡建議采用北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，以65周歲作為高齡傾斜起點(diǎn)年齡。有兩點(diǎn)理由：第一點(diǎn)是降低起點(diǎn)年齡，有利于惠及更多退休人員，特別是高海拔地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人民銀行退休人員預(yù)期壽命小于發(fā)達(dá)地區(qū)，提高起點(diǎn)年齡不利于維護(hù)他們的利益；第二點(diǎn)是基于“木桶效應(yīng)”，若把起點(diǎn)年齡提高到70周歲，北京、上海等地區(qū)的人民銀行，處于65-69周歲退休人員的高齡傾斜標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)，不利于維護(hù)退休人員隊伍穩(wěn)定。除了對高齡人員傾斜外，還應(yīng)對艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)人民銀行退休人員基本養(yǎng)老金水平予以適當(dāng)傾斜。五是由于人民銀行分支機(jī)構(gòu)養(yǎng)老保險制度改革還未實施，目前退休人員基本養(yǎng)老金采取預(yù)發(fā)的方式進(jìn)行調(diào)整，因此，在制定2016年至養(yǎng)老保險制度改革實施前的各年度調(diào)整辦法時，還應(yīng)考慮與歷年以預(yù)發(fā)方式增加的基本養(yǎng)老金之間的關(guān)系，立足增量改革，盡量避免出現(xiàn)退休人員退款的情況。