推進我國城市地下管網(wǎng)建設

竇勇　翟羽佳

城市地下管網(wǎng)是保障城市運行的重要基礎設施。當前，我國經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化加速，但地下管網(wǎng)設施建設相對滯后，導致城市內澇、水體污染、管線事故時有發(fā)生，影響城市正常秩序。作為城市運行的“生命線”工程，需要以綜合管廊為突破口，加快城市地下管網(wǎng)建設，提高防汛抗洪和減災救災能力，徹底解決廣大人民關心的急難愁盼問題，增強城市韌性，推進“以人民為中心”的城市建設。

一、加強城市地下管網(wǎng)建設意義重大

高樓大廈是城市的“面子”，而地下管網(wǎng)是城市的“里子”，更是城市的“良心”。黨中央、國務院高度重視城市地下管網(wǎng)建設問題，建設部組織部分城市開展地下管廊建設的試點?！笆奈濉币?guī)劃中提出實現(xiàn)雨污分流等要求，各地區(qū)、各部門都把城市地下管網(wǎng)和管廊建設作為一個主要問題給予了高度重視，但由于體制機制不順，特別是地下管網(wǎng)建設運營補償機制不健全、資金嚴重短缺，制約地下管網(wǎng)管廊建設，已建成的管網(wǎng)管廊也難以維持正常運營。進入新時代，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾對城市地下管網(wǎng)建設提出了新要求。高水平建設城市地下管網(wǎng)，是貫徹落實“以人民為中心”理念的重大舉措，有利于保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，用行動踐行人民至上；是提升城市治理水平的關鍵環(huán)節(jié)，有利于打通城市賴以生存和發(fā)展的“血脈”和生命線，夯實現(xiàn)代化城市高質量發(fā)展的基礎；是深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要抓手，有利于補齊城鎮(zhèn)污水收集和處理設施短板，從源頭上解決水體污染問題，切實推進生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護；是擴大內需提振經(jīng)濟的重要發(fā)力點，有利于以基建投資拉動鋼鐵、水泥等上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，積極應對疫情沖擊和經(jīng)濟下行影響，為中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定恢復提供重要支撐；是貫徹落實“雙碳”戰(zhàn)略部署的先手棋，在碳達峰、碳中和目標實現(xiàn)前，利用好鋼鐵、水泥產(chǎn)業(yè)龐大產(chǎn)能為我國城市基礎設施建設貢獻力量。

二、城市地下管網(wǎng)建設的基本情況

地下管線是指城市范圍內供水、排氣、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)等管線及其附屬設施。綜合管廊是指城市地下用于集中敷設各類市政管線的公共隧道。目前，我國多數(shù)城市地下管線隨道路分別直埋敷設，少部分采用地下綜合管廊的方式。

（一）管網(wǎng)規(guī)模

根據(jù)《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》，截至2021年，全國共有各類地下管網(wǎng)333.4萬公里。其中，供水管網(wǎng)106.0萬公里，排水管網(wǎng)（含雨水、污水、雨污合流管道）87.2萬公里，燃氣管道（含天然氣、人工煤氣、液化石油氣）管道94.1萬公里，熱力管線46.1萬公里。全國共建成地下綜合管廊6706.95公里，入廊的管線主要有供水管網(wǎng)、電力、通信等，部分地區(qū)的燃氣、排水管線也接入了綜合管廊。

（二）管理體制

2008年國務院“三定”規(guī)定明確，將城市管理的具體職責交給城市人民政府，并由城市人民政府確定市政公用事業(yè)、綠化、供水、節(jié)水、排水、污水處理、城市客運、市政設施、園林、市容、環(huán)衛(wèi)和建設檔案等方面的管理體制。各類地下管線由城市人民政府交由不同主管部門負責管理。

（三）投資規(guī)模

《中國城市建設統(tǒng)計年鑒》匯總各地上報數(shù)據(jù)顯示，2021年各類城市地下管網(wǎng)固定資產(chǎn)投資為2830.2億元，其中排水管網(wǎng)（含雨水、污水、雨污合流管道）投資893.8億元，供水設施770.6億元，燃氣投資229.6億元，熱力投資397.3億元，地下綜合管廊投資538.9億元。資金來源包括中央預算內投資、地方政府自籌、貸款、債券等。

（四）建設運行模式

城市燃氣、熱力、供水市場機制引入較早，普遍實行“廠網(wǎng)一體”或“場站網(wǎng)一體”建設運行，由燃氣公司、熱力公司、供水公司負責管網(wǎng)建設、運行、維護，具有較為完善的價格機制，不足部分由地方財政補貼，中央無資金支持渠道。

污水管網(wǎng)和污水處理廠普遍“廠網(wǎng)分離”運行?！皬S”：2002年起，城市污水處理引入市場機制后，污水處理廠主要由市場主體建設和運營，政府通過購買服務的方式支付污水處理運營服務費，主要來源是污水處理收費（行政事業(yè)性收費，不包括管網(wǎng)運行維護費用），污水處理費采取“收支兩條線”管理，不足部分由財政補貼?！熬W(wǎng)”：目前，除少部分城市（如北京）采取“廠網(wǎng)一體”模式以外，多數(shù)城市污水管網(wǎng)由事業(yè)單位或地方性國有企業(yè)負責建設和運行維護，不少城市管網(wǎng)沒有專門的養(yǎng)護隊伍。城市排水（雨水）管網(wǎng)為公益性項目，沒有收費渠道，難以吸引社會資本，設施建設和運行維護主要依賴地方政府投入。

三、存在的主要問題

我國在城市地下管網(wǎng)建設方面取得了一定成績，但涉及資金籌集、運行管理等方面的長效機制尚未形成，仍面臨著不少需要認真解決的深層次矛盾和問題。

（一）地下管網(wǎng)設施陳舊

據(jù)統(tǒng)計，全國城市供水、供氣、供熱、排水管道中，1990年以前建成投入運營的管網(wǎng)18.2萬公里（占比6%），2000年以前的管網(wǎng)約53萬公里（占比17%）。局限于早期的產(chǎn)品技術，管材材質相對較差，如上世紀80、90年代使用的是材質脆弱、易斷的灰口鑄鐵管，腐蝕老化嚴重，管網(wǎng)破漏造成地下水、河水和地表水進入污水管道，降低了污水處理效率。污水滲漏到土壤中，加劇土壤污染。蘇州市花費20多億元，對全長750公里的管道進行檢查，發(fā)現(xiàn)了4萬多個問題，其中5%對整個系統(tǒng)影響較大。蘭州市2016年在17天內連續(xù)發(fā)生10起道路塌陷事件，大多與地下管道超期服役有關。

（二）建設資金缺口大

以排水管網(wǎng)為例，我國城市排水防澇設施每年完成投資不足700億元，按照同口徑測算，人均投入僅為日本的1/18。老城區(qū)現(xiàn)有排水管網(wǎng)建設年代早、標準低、質量差，跟不上城市發(fā)展需要，亟待進行提升改造。新城區(qū)設施建設滯后，特別是新納入城區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結合部，城市排水防澇等基礎設施建設明顯滯后于城市發(fā)展。據(jù)測算，補齊全國城市排水防澇設施短板，總投資約需3.6萬億元，按照目前的投入水平計算，需要50多年。以北京市綜合管廊建設為例，單艙造價成本約每公里4500萬元，按照平均3至4艙室計算，每公里造價約1.5億元，要實現(xiàn)2035年建成450公里的規(guī)劃目標，每年投入近30億元。目前綜合管廊投資主要依靠政府，政府投資平臺、國有企業(yè)貸款以及PPP模式最終也是由財政兜底，但隨著土地出讓金下降，政府收入減少，這種模式顯然不可持續(xù)。

（三）運營管理困難較多

運行維護環(huán)節(jié)實現(xiàn)市場化運轉存在諸多困難。一是綜合管廊入廊費收取困難。北京市規(guī)定，入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費，具體收費標準由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據(jù)市場化原則協(xié)商確定。但面對電力、通信等中央垂直管理企業(yè)，地方管廊公司沒有話語權和約束力，很難就收費標準達成一致。在開發(fā)的新區(qū)，居民、企業(yè)進駐需要一個過程，管線單位入廊意愿不強。二是污水處理費偏低。按照污染者付費原則，居民和企業(yè)繳納的污水處理費要足以補償其污染行為造成的損失。但在實際運營中，與自來水費、電費等相比，污水處理費多年不變，難以支撐污水管網(wǎng)、生產(chǎn)設備和生產(chǎn)工藝等硬件設施的更新、修繕及改造，影響污水處理質量。三是政府補貼難以持續(xù)。城市綜合管廊主要依靠政府補貼。上海市各區(qū)政府負擔綜合管廊全部運維費。廣州市政府每年給予管廊不超過75萬元/公里運維補貼。深圳市運營維護成本按年77.68萬元/公里，由管廊運營維護單位向入廊管線單位收取，不足部分政府補貼。廈門市按照干支線型管廊單艙單公里60萬元、纜線型管廊每公里9萬元予以定額補貼。綜合管廊維護費用成為地方財政的沉重負擔。

（四）規(guī)劃統(tǒng)籌不足

各類地下管線專業(yè)規(guī)劃編制相對完善，但由于缺少城市地下管線綜合規(guī)劃對各類管線進行綜合安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，往往造成各種工程管線在規(guī)劃設計中存在矛盾，管線重疊交錯和相互“打架”現(xiàn)象嚴重。管線建設與道路、軌道交通等地上、地下設施建設缺乏統(tǒng)籌，重復建設現(xiàn)象嚴重，地面反復“開膛破肚”“馬路拉鏈”給人民群眾生活帶來不便。

（五）體制機制不健全

城市地下管網(wǎng)投資、規(guī)劃、建設、運行等涉及發(fā)展改革、財政、國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政（城管、交通）、安全監(jiān)督、信息檔案、經(jīng)營管理、保密、國家安全等多個部門，電力、供排水、燃氣、熱力、通信、能源等，權屬管理涉及國家電網(wǎng)、中石油、中國電信等中央企業(yè)和供水、燃氣、供熱等地方企業(yè)，不同管理部門、權屬單位橫向協(xié)調難度很大，各類地下管線的管位重疊交叉嚴重，管線敷設不能與道路建設同步，信息不完整、不準確，缺乏共享機制，給建設工程設計、施工帶來了很大困難，地面工程和管線建設施工挖斷管線事故時有發(fā)生。

（六）法律法規(guī)不完善

《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》（以下簡稱“地下管線指導意見”）要求，“研究制訂地下空間管理、地下管線綜合管理等方面法規(guī)”，全國各地省、市、縣等層面出臺了多個城市地下管線管理辦法，但全國迄今尚無國家級城市地下管線管理辦法或條例；目前不少城市污水處理費已完全能補償污水和污泥處理成本并有合理收益，且地方愿意進一步提高，但因水污染防治法規(guī)定污水處理費只能用于污水處理廠和污泥處理，不能用于污水管網(wǎng)建設，導致一些地區(qū)管網(wǎng)建設明顯滯后于污水處理設施建設速度。

（七）地方黨委、政府重視不夠

改革開放40年來，我國新增城市人口6億多，目前居住在城市的人口有9.02億人①，市政基礎設施需求快速增長。地下管網(wǎng)建設涉及水體污染治理、人民群眾生命安全等諸多方面，是發(fā)揮好城市基本功能作用的重要保障，但很多城市在規(guī)劃建設上預判不足，加上長期以來城市建設“重地上、輕地下”的傾向，普遍存在興建高樓大廈，尤其是地標性建筑等看得見的政績；積極開展土地效益好、矛盾少、見效快的新城新區(qū)建設；而對難度大、見效慢、老百姓看不見的地下管網(wǎng)項目建設重視不足，不僅不能按城市發(fā)展規(guī)律提前安排，擴容改造也嚴重滯后，成為城市發(fā)展的安全隱患。

四、政策建議

“十四五”時期，以我國強大的基礎建設能力和鋼鐵、水泥產(chǎn)能為依托，針對城市地下管網(wǎng)建設薄弱環(huán)節(jié)，補齊城市規(guī)劃建設和安全管理短板，推動實現(xiàn)統(tǒng)一籌資、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運營和統(tǒng)一標準，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（一）籌措城市地下管網(wǎng)的建設資金

地下管網(wǎng)建設是所有城鎮(zhèn)都面臨的普遍性問題，根本問題在于建立統(tǒng)一的籌資機制。一是充分利用中央政府資金。2022年安排預算內資金6400億元用于水利、交通、能源、排水、城市管網(wǎng)等基礎設施建設，建議2023年預算內資金中提升用于地下管網(wǎng)建設的資金比重。同時每年發(fā)行城市地下管網(wǎng)建設專項國債，用于各城市以地下管廊為重點的地下管網(wǎng)建設。二是征收地下管網(wǎng)建設資金。經(jīng)合組織于20世紀70年代提出的污染者付費原則是解決人民生產(chǎn)生活對外部環(huán)境破壞問題的基本遵循和有效途徑。我國可以通過加價收取資源環(huán)境價格，解決城市地下基礎設施建設問題。在電力、供熱、供水、電信等領域加收5%—10%的管網(wǎng)建設資金，專戶存放，交由地方政府專項用于管網(wǎng)的建設和運營。其中部分資金用于使用綜合管廊的租金。五年內征收到位。對貧困家庭，由當?shù)卣撠熝a助。以我國每年消耗2200億噸水、7.5萬億度電、110億立方米供熱、5億互聯(lián)網(wǎng)寬帶用戶等來估算，若按現(xiàn)行價格10%收取，每年可征收管網(wǎng)建設費6600億元。三是發(fā)行專項債券。以地下管網(wǎng)專項國債和征收的地下管網(wǎng)建設資金為抵押，發(fā)行地下管網(wǎng)建設專項債券或永續(xù)債，獲取更多社會資本，籌措地下管網(wǎng)建設資金。

（二）重點推進綜合管廊建設

與傳統(tǒng)的市政管線直埋模式相比，綜合管廊具有明顯的經(jīng)濟和社會效益，應將綜合管廊作為加強城市地下管網(wǎng)建設的工作重點。綜合管廊可避免反復開挖對居民生活和交通帶來的不便，減少“馬路拉鏈”，保持路面完整性，提升市容環(huán)境；可集約節(jié)約地下空間資源，極大方便電力、通信、燃氣、供排水等市政設施的維護和檢修，提高管線的耐久性和運行可靠性，保障城市生命線安全；且建設運營成本明顯低于各管道部門分頭管理。因安全及管線特殊要求，綜合管廊往往設有多個艙室，如天然氣管道、蒸汽熱力管道均須在獨立艙室中敷設。以建設5艙室的綜合管廊為標準進行測算，綜合考慮建設、運營、維護以及道路開挖對周邊造成負面影響等成本，以100年時間周期作為全生命周期核算，與管道分別直埋方式相比較，綜合管廊成本可以降低60%。

（三）加快完善城市地下管網(wǎng)相關法律

城市地下管網(wǎng)建設需要黨中央高度重視，認真總結黨的十八大以來城市地下管網(wǎng)建設經(jīng)驗，借鑒國外地下管網(wǎng)的相關立法實踐和管網(wǎng)管理經(jīng)驗，抓緊制定我國地下管網(wǎng)法律，將地下管網(wǎng)的機制、籌資、建設、運營、管理標準，地下管網(wǎng)的管理運營主體及相關企業(yè)的權利、義務通過法律形式明確下來，為地下管網(wǎng)建設、管理、運營提供法律保障。

（四）統(tǒng)籌城市地下管網(wǎng)規(guī)劃建設和管理

城市地下管網(wǎng)涉及部門單位和社會企業(yè)眾多，需要加強統(tǒng)籌規(guī)劃和管理。一是綜合考慮各類地下管線的發(fā)展目標，編制城市地下空間利用規(guī)劃，并與道路交通、城市軌道交通等規(guī)劃相銜接，與地上建設同時設計，同時施工，同時驗收，同時使用。凡建有管廊的區(qū)域不再審批管線直埋。二是將綜合管廊、入廊管線、市政管線出支線共同納入管廊規(guī)劃審批，一次辦理，共用規(guī)劃、環(huán)評、穩(wěn)評、穿越節(jié)點等手續(xù)，同步審批管廊管線施工前各項手續(xù)。三是建立統(tǒng)一的建設調度機制，統(tǒng)籌管廊、管線規(guī)劃和項目儲備、投資和建設計劃。建立項目進度定期報告機制，并向社會公開。四是改造舊管廊與建設新管廊統(tǒng)一謀劃，將城市排水管網(wǎng)納入地下管網(wǎng)建設統(tǒng)一規(guī)劃建設和改造，徹底解決城市水害問題。五是通過立法等方式，規(guī)范地下管線綜合管理，協(xié)調解決跨部門、不同權屬單位的管線管理問題。六是對城市地下管網(wǎng)實行統(tǒng)一管理，由管線單位共同出資成立合資公司，也可以采取政府特許經(jīng)營，實行投資、規(guī)劃、設計、建設、運營、數(shù)據(jù)、檔案統(tǒng)一管理。明確地下管網(wǎng)公司與管網(wǎng)使用單位的權利、義務，接受公眾監(jiān)督。

注：

①數(shù)據(jù)來源：《第七次全國人口普查公報》，國家統(tǒng)計局。

（作者單位：中國國際經(jīng)濟交流中心）