積極應(yīng)對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)施對(duì)南北協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)與對(duì)策建議

王利偉　竇紅濤

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革。落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)等造成不同程度的影響，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。從南北方來(lái)看，北方碳減排任務(wù)重，倚能倚重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使其受到的沖擊更大；南方能源電力和原材料對(duì)北方依賴程度深，北方壓減能源原材料產(chǎn)能對(duì)南方能源保供、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定帶來(lái)間接不利影響?？傊叨戎匾?、深刻研判、統(tǒng)籌謀劃、積極化解相關(guān)不利影響，推動(dòng)南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)南北協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)

北方地區(qū)“高碳型”資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)突出，碳排放總量和碳排放強(qiáng)度明顯高于南方地區(qū)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)路徑帶來(lái)挑戰(zhàn)，對(duì)南北協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（一）短期可能影響北方能源電力生產(chǎn)和外送比例，加大南方能源保供壓力

北方地區(qū)分布有鄂爾多斯盆地、山西、蒙東、隴東等國(guó)家重要的煤炭和石油基地，是傳統(tǒng)化石能源重要產(chǎn)區(qū)。通過(guò)“北電南送”“北煤南運(yùn)”“北油南輸”等外送大通道，北方地區(qū)每年向南方的華東、華中等地區(qū)提供大量能源電力，有效保障南方能源電力供給。落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)過(guò)程中，北方地區(qū)能源雙控約束加大，原煤、原油生產(chǎn)和火電發(fā)電增長(zhǎng)放緩，同時(shí)用能需求快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致能源供需關(guān)系趨緊。在此背景下，北方各地將優(yōu)先保障自身用能需求，可能減少能源外送比例，進(jìn)一步加大南方能源保供壓力。

（二）中期可能影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，波及南方下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展

長(zhǎng)期以來(lái)，北方和南方地區(qū)之間形成了一定的“基礎(chǔ)材料供給——下游深加工”上下游協(xié)作關(guān)系，北方主要提供原材料及中間產(chǎn)品，南方從事精深加工和生產(chǎn)下游產(chǎn)品，南方對(duì)北方和進(jìn)口的原材料及中間產(chǎn)品的依賴較強(qiáng)，北方原材料及中間產(chǎn)品生產(chǎn)碳排放較高。落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)北方原材料及中間產(chǎn)品生產(chǎn)帶來(lái)不利影響，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈傳導(dǎo)，影響南方下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是造成北方產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。能耗雙控、碳排放總量控制等政策實(shí)施，使北方高耗能的原材料及中間產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)被動(dòng)降產(chǎn)能、停限產(chǎn)，引發(fā)訂單延期、合同履行受阻等供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。二是抬高南方中下游產(chǎn)品成本。北方地區(qū)原材料和中間制成品等供給減少，而南方地區(qū)中下游制成品需求不斷增加，導(dǎo)致上游原材料價(jià)格上漲，并進(jìn)一步抬高南方中下游產(chǎn)品成本。三是引發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈震蕩?；谏a(chǎn)端的碳排放核算及其減碳政策不利于原材料及中間產(chǎn)品供應(yīng)等上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，受“雙碳”目標(biāo)實(shí)施的影響，北方原材料供應(yīng)基地受影響較大，減產(chǎn)限產(chǎn)可能會(huì)造成產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈震蕩。

（三）長(zhǎng)期看，北方經(jīng)濟(jì)“高碳型”特征明顯，實(shí)施“雙碳”目標(biāo)可能導(dǎo)致南北差距擴(kuò)大

受資源稟賦影響，北方形成了“高碳型”的能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。從能源結(jié)構(gòu)看，北方是煤炭、石油等國(guó)家能源供給基地，2019年煤炭產(chǎn)量占全國(guó)比重高達(dá)90%，石油產(chǎn)量占全國(guó)比重高達(dá)88.7%，火電發(fā)電量占北方總發(fā)電量的81%，電力和熱力生產(chǎn)碳排放占全國(guó)的60%，轉(zhuǎn)變能源結(jié)構(gòu)是長(zhǎng)期過(guò)程；從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，北方地區(qū)資源開(kāi)采、化工石化、鋼鐵制造、有色冶煉等高耗能產(chǎn)業(yè)占比明顯高于南方地區(qū)。以山西為例，發(fā)電、鋼鐵、建材、煤炭、化工、有色、焦化等七個(gè)行業(yè)碳排放占比高達(dá)90%，其它行業(yè)、交通和生活領(lǐng)域碳排放不足10%。綜合來(lái)看，北方地區(qū)人均碳排放量是南方地區(qū)的1.66倍，碳排放強(qiáng)度是南方地區(qū)的2.1倍，減碳任務(wù)更重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放脫鉤難度更大。落實(shí)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)對(duì)北方傳統(tǒng)能源資源優(yōu)勢(shì)造成更大沖擊，能源和原材料依托型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期受挫，加劇轉(zhuǎn)型陣痛，可能引發(fā)南北經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步分化，導(dǎo)致南北差距擴(kuò)大。

二、積極化解實(shí)施“雙碳”目標(biāo)對(duì)南北協(xié)調(diào)發(fā)展的不利影響

（一）以提升北方能源保供能力為重點(diǎn)，夯實(shí)南北方經(jīng)濟(jì)社會(huì)用能安全

針對(duì)當(dāng)前能源供需緊張形勢(shì)，應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)北方煤炭主產(chǎn)區(qū)和電力外送大省能源保供能力。一是做好煤炭增產(chǎn)保供穩(wěn)價(jià)工作。引導(dǎo)北方煤炭主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)安全有效釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能，支持具備條件的優(yōu)質(zhì)煤礦核增產(chǎn)能，增加電煤產(chǎn)量。適當(dāng)調(diào)低北方產(chǎn)煤發(fā)電大省的能耗雙控和碳排放強(qiáng)度控制年度目標(biāo)，謹(jǐn)防在清潔電力能源供給嚴(yán)重不足的情況下過(guò)量過(guò)快壓減煤炭產(chǎn)能和火電規(guī)模。強(qiáng)化發(fā)電供熱煤炭運(yùn)輸保障，加大“北煤南運(yùn)”大通道運(yùn)力投放，優(yōu)先保障發(fā)電供熱煤炭運(yùn)輸需求。進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革，加快破解煤電價(jià)格倒掛問(wèn)題，提升火電企業(yè)發(fā)電積極性。促進(jìn)南北方能源供需精準(zhǔn)對(duì)接，加強(qiáng)南方用能區(qū)與北方煤炭主產(chǎn)區(qū)合作，建立政府、煤炭電力企業(yè)等多層次合作互動(dòng)關(guān)系。二是加快北方能源結(jié)構(gòu)綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。堅(jiān)持“先立后破”，在西北沙漠、戈壁和荒漠地區(qū)集中布局建設(shè)大規(guī)模風(fēng)光發(fā)電、儲(chǔ)能和外送基地，構(gòu)建火電、風(fēng)電、光電等互為補(bǔ)充并逐漸過(guò)渡到新能源占主體的新型電力系統(tǒng)，推動(dòng)能源電力保供與落實(shí)“雙碳”目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，互促共進(jìn)。三是完善新能源發(fā)展保障機(jī)制。加快解決新能源供地和電力消納難題，研究提升新能源儲(chǔ)能技術(shù)和機(jī)制，圍繞北方大規(guī)模新能源基地，南方華中、華東等重點(diǎn)受能地區(qū)，謀劃新建一批新能源電力外送通道。在北方有條件的能源地區(qū)創(chuàng)建一批新舊能源轉(zhuǎn)換示范基地，加強(qiáng)政策扶持和試點(diǎn)示范。

（二）加強(qiáng)南北方產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)作，將節(jié)能降碳貫穿于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)作全過(guò)程

圍繞對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全影響較大的關(guān)鍵原材料和中間產(chǎn)品，加強(qiáng)南北方政府、行業(yè)、企業(yè)協(xié)作，推動(dòng)節(jié)能降碳由僅依靠上游原材料和中間產(chǎn)品供應(yīng)企業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同轉(zhuǎn)變，從產(chǎn)業(yè)鏈上下游各環(huán)節(jié)，生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、處置全過(guò)程推進(jìn)節(jié)能降碳工作。一是對(duì)關(guān)鍵原材料基地實(shí)施有差別的減碳政策。面向北方關(guān)鍵原材料基地和能耗大省，給予碳排放指標(biāo)的傾斜支持，引導(dǎo)和督促地方將碳排放指標(biāo)配置到關(guān)鍵原材料行業(yè)、企業(yè)，對(duì)影響產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重大原材料生產(chǎn)項(xiàng)目的能耗實(shí)施中央單列計(jì)劃。二是加強(qiáng)南北互動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈推進(jìn)節(jié)能降碳。提升北方原材料基地綠色生產(chǎn)能力，支持南方企業(yè)在北方原材料產(chǎn)地建設(shè)綠色低碳的原材料供應(yīng)基地，鼓勵(lì)南方下游企業(yè)將超額完成的碳排放指標(biāo)通過(guò)市場(chǎng)化交易、戰(zhàn)略援助等方式向產(chǎn)業(yè)鏈上游配置和轉(zhuǎn)移。三是構(gòu)建利益聯(lián)結(jié)機(jī)制提升供應(yīng)鏈穩(wěn)定性。發(fā)揮商協(xié)會(huì)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等平臺(tái)作用，加強(qiáng)南北方供應(yīng)鏈上企業(yè)對(duì)接聯(lián)系，圍繞節(jié)能降碳、增產(chǎn)保供、穩(wěn)定價(jià)格等建立合作機(jī)制，共同采取措施解決碳排放指標(biāo)、原材料供應(yīng)、物流運(yùn)輸、穩(wěn)定價(jià)格等問(wèn)題，協(xié)同保證原材料、中間產(chǎn)品等上游產(chǎn)品供應(yīng)穩(wěn)定。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈變化監(jiān)測(cè)預(yù)警，對(duì)可能波及產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全的重大問(wèn)題加強(qiáng)研判，及時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。

（三）立足南北區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，構(gòu)建協(xié)同降碳、協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制

堅(jiān)持分區(qū)施策和分產(chǎn)施策，科學(xué)制定“雙碳”行動(dòng)方案，推動(dòng)南北方協(xié)同降碳、協(xié)調(diào)發(fā)展。一是增強(qiáng)北方能源原材料基地的安全保障作用，牢牢守住能源安全和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全底線，對(duì)北方重大能源基地、關(guān)鍵原材料基地和重要生命線工程等關(guān)系國(guó)計(jì)民生命脈的重大項(xiàng)目，實(shí)行能耗指標(biāo)或碳排放指標(biāo)單列計(jì)劃，確保項(xiàng)目落地實(shí)施。二是實(shí)行與發(fā)展階段相適應(yīng)的減碳政策，保障北方資源型地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)等特殊類型地區(qū)的發(fā)展權(quán)，更加注重地區(qū)間的碳公平問(wèn)題，統(tǒng)籌考慮地方在歷史碳排放、發(fā)展階段、資源稟賦等方面的差異，對(duì)北方資源型地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)放寬能耗雙控和碳排放控制，保障其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)能源增長(zhǎng)的合理需求，對(duì)碳排放處于平臺(tái)期或已達(dá)峰省份（主要為南方發(fā)達(dá)省份）率先壓實(shí)減碳責(zé)任。三是堅(jiān)持分區(qū)施策與分產(chǎn)施策，促進(jìn)地區(qū)、行業(yè)精準(zhǔn)降碳與高質(zhì)量發(fā)展相統(tǒng)一，堅(jiān)決杜絕“雙碳”政策“一刀切”，要有保有壓、分步實(shí)施，制定差異化的地區(qū)和行業(yè)減碳政策。地區(qū)層面落實(shí)碳達(dá)峰目標(biāo)建議先南后北、先東后西，先城市后農(nóng)村，有利于不同地區(qū)在高質(zhì)量發(fā)展中縮小差距，促進(jìn)共同富裕。行業(yè)層面落實(shí)碳達(dá)峰目標(biāo)建議先易后難，上中下游協(xié)同推進(jìn)，確保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。

（四）加大對(duì)北方地區(qū)的政策支持，防止因低碳轉(zhuǎn)型拉大南北差距

充分認(rèn)識(shí)北方地區(qū)對(duì)我國(guó)能源原材料安全的重要保障作用，加大政策扶持力度，確保北方地區(qū)不因低碳轉(zhuǎn)型而掉隊(duì)。應(yīng)加快建立政府與市場(chǎng)相結(jié)合的低碳轉(zhuǎn)型補(bǔ)償機(jī)制，增強(qiáng)北方地區(qū)低碳轉(zhuǎn)型動(dòng)力，減緩低碳轉(zhuǎn)型陣痛。一是加強(qiáng)對(duì)北方能源原材料基地等的低碳轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)移支付，探索建立碳稅征收和碳減排補(bǔ)償相結(jié)合的政策體系，對(duì)北方能源原材料基地等的轉(zhuǎn)移支付增加低碳轉(zhuǎn)型補(bǔ)償，對(duì)企業(yè)低碳化改造給予補(bǔ)貼。二是加快建立市場(chǎng)化減碳降碳補(bǔ)償機(jī)制，建立電力熱力、鋼鐵冶金、石化化工、建材玻璃等重點(diǎn)高耗能產(chǎn)業(yè)的全國(guó)能耗指標(biāo)交易機(jī)制，建立健全碳排放監(jiān)測(cè)、核算和交易機(jī)制，提升對(duì)高碳地區(qū)特別是北方能源地區(qū)等減碳降碳的市場(chǎng)化補(bǔ)償。三是建議在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略等政策框架下對(duì)南北區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展給予考慮，對(duì)北方能源大省、工業(yè)大省、欠發(fā)達(dá)地區(qū)給予相應(yīng)的資金、項(xiàng)目、試點(diǎn)示范等方面的傾斜支持，通過(guò)適當(dāng)?shù)恼咂胶獗M可能保持南北方差距控制在現(xiàn)有水平。

（王利偉，國(guó)家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所。竇紅濤，國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）