區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制在落實(shí)聯(lián)合國(guó)SDG14中的作用

姜玉環(huán)　陳鳳桂　楊薇等

關(guān)鍵詞：亞太經(jīng)合組織;2030議程;SDG14;主流化;對(duì)策建議

中圖分類號(hào)：P74;X22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1005-9857（2023）04-0088-08

0 引言

聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（以下簡(jiǎn)稱《2030年議程》）“目標(biāo)14.保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源”（SDG14）下確立的目標(biāo)為評(píng)估全球、區(qū)域和次區(qū)域各級(jí)海洋行動(dòng)的進(jìn)展提供了綜合性框架。2022年于葡萄牙召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)呼吁在全球、區(qū)域和次區(qū)域各級(jí)開(kāi)展合作，克服海洋環(huán)境污染、漁業(yè)資源、氣候變化、海洋綜合管理等領(lǐng)域面臨的迫切挑戰(zhàn)，盡快實(shí)現(xiàn)SDG14目標(biāo)。聯(lián)合國(guó)《2030年議程》指出，“區(qū)域因素及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架在可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中有助于把可持續(xù)發(fā)展政策切實(shí)變?yōu)楦鲊?guó)的具體行動(dòng)”。隨著海洋和環(huán)境因素在諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化議程中的重要性與日俱增[1]，如何在區(qū)域合作機(jī)制下進(jìn)一步加快落實(shí)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，是面向2030年的海洋10年轉(zhuǎn)型變革關(guān)鍵期需要關(guān)注的重點(diǎn)議題。

亞太經(jīng)合組織（APEC）作為亞太區(qū)域重要的經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，于2020年達(dá)成《2040年APEC布特拉加亞愿景》，并于次年通過(guò)《奧特奧羅亞行動(dòng)計(jì)劃》，確立“到2040年建成一個(gè)開(kāi)放、活力、強(qiáng)韌、和平的亞太共同體”的愿景目標(biāo)，“強(qiáng)勁、平衡、安全、可持續(xù)和包容增長(zhǎng)”和“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以支持全球合作，應(yīng)對(duì)氣候變化、極端天氣、自然災(zāi)害等各類環(huán)境挑戰(zhàn)，共建我們可持續(xù)的星球”是實(shí)現(xiàn)這一宏偉目標(biāo)的重要驅(qū)動(dòng)力?！翱沙掷m(xù)星球”的建設(shè)目標(biāo)彰顯APEC 成員對(duì)可持續(xù)發(fā)展的政治共識(shí)，也為APEC與《2030年議程》SDGs之間搭建了政策溝通的橋梁。海洋與漁業(yè)事務(wù)是APEC 的優(yōu)先工作領(lǐng)域之一，考慮到亞太區(qū)域面臨的各類海洋環(huán)境挑戰(zhàn)以及海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和包容性增長(zhǎng)需求，APEC對(duì)于亞太區(qū)域進(jìn)一步落實(shí)SDG14具有較大的發(fā)展?jié)摿驼呖臻g。

為了深入考察APEC 這一區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架在落實(shí)聯(lián)合國(guó)《2030年議程》海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的作用、進(jìn)展和前景，本研究從宏觀政策層面梳理APEC區(qū)域機(jī)制下海洋議題的主流化進(jìn)程，闡述APEC與SDG14之間的關(guān)系;從經(jīng)濟(jì)體層面考察APEC在實(shí)施SDG14具體目標(biāo)中的進(jìn)展情況，分析APEC在落實(shí)SDG14方面的差距和挑戰(zhàn);探討APEC 區(qū)域未來(lái)進(jìn)一步落實(shí)SDG14 的發(fā)展對(duì)策。

1 APEC在SDG14發(fā)展進(jìn)程中的角色和作用

1.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架與SDGs

《2030年議程》明確指出“區(qū)域框架有助于把可持續(xù)發(fā)展政策切實(shí)變?yōu)楦鲊?guó)的具體行動(dòng)”。同時(shí)，考慮到不同國(guó)家和地區(qū)的實(shí)際情況、能力和發(fā)展程度，以及各自政策和優(yōu)先事項(xiàng)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)框架保留較大的政策空間，由各國(guó)家或區(qū)域自主執(zhí)行相關(guān)國(guó)際承諾。無(wú)論是國(guó)別還是區(qū)域?qū)用?，落?shí)聯(lián)合國(guó)《2030年議程》的進(jìn)程主要包含4個(gè)要素或傳導(dǎo)途徑，即戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的對(duì)接、目標(biāo)及指標(biāo)的對(duì)接、實(shí)施與評(píng)估機(jī)制建設(shè)、全球可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系建設(shè)[2]。在區(qū)域一體化組織或框架的運(yùn)行機(jī)制下，主要通過(guò)區(qū)域集體行動(dòng)和成員自主行動(dòng)的雙軌路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)相關(guān)治理目標(biāo)。整體上，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織或框架機(jī)制對(duì)于落實(shí)聯(lián)合國(guó)SDGs的潛在作用主要體現(xiàn)在4個(gè)方面。

（1）對(duì)于聯(lián)合國(guó)和國(guó)家（地區(qū)）2個(gè)層級(jí)的正式進(jìn)程而言，區(qū)域框架發(fā)揮必要的補(bǔ)充性作用。全球SDGs指標(biāo)框架是所有聯(lián)合國(guó)成員基于協(xié)商和妥協(xié)達(dá)成的政治共識(shí)，難以全面、準(zhǔn)確反映所有國(guó)家和地區(qū)的現(xiàn)實(shí)差異和特殊需求。因此，特定區(qū)域框架可以聚焦本區(qū)域?qū)嶋H情況，通過(guò)達(dá)成區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)劃，以及區(qū)域交流合作論壇、決策執(zhí)行機(jī)制和能力建設(shè)援助等途徑，進(jìn)一步銜接和落實(shí)全球目標(biāo)。除聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)下的五大區(qū)域經(jīng)濟(jì)框架外，OECD、EU、G20等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制和實(shí)體越來(lái)越重視推動(dòng)所在地區(qū)相關(guān)領(lǐng)域的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，成為聯(lián)合國(guó)正式進(jìn)程的有益補(bǔ)充。

（2）對(duì)于全球可持續(xù)發(fā)展的具體目標(biāo)領(lǐng)域，區(qū)域機(jī)制可以發(fā)揮示范性作用。不同的區(qū)域框架關(guān)注多樣化的政策議題和優(yōu)先領(lǐng)域，區(qū)域機(jī)制的成員固定、數(shù)量少，易于就特定事項(xiàng)達(dá)成共識(shí)，通過(guò)高效靈活的治理方式和資源的整合調(diào)動(dòng)能力，有助于將已有優(yōu)勢(shì)或先進(jìn)理念轉(zhuǎn)化為有影響力的實(shí)施行動(dòng)，形成對(duì)全球進(jìn)程有一定引領(lǐng)作用的區(qū)域典范。

（3）對(duì)于不同可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)領(lǐng)域，區(qū)域機(jī)制可以發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)治理體系具有碎片化和部門(mén)分散性特征，區(qū)域化治理是與全球化治理并行的2種推進(jìn)路徑，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中納入對(duì)環(huán)境和社會(huì)挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)，有利于跨部門(mén)政策的協(xié)調(diào)和協(xié)同，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境綜合目標(biāo)及效益的全面、均衡實(shí)現(xiàn)。

（4）局限性。SDGs及其目標(biāo)是綜合性的，但是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架旨在維護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)利益，在推動(dòng)SDGs全面實(shí)現(xiàn)方面存在功能的“先天不足”。區(qū)域框架的運(yùn)作以協(xié)調(diào)性和自愿性機(jī)制為主，戰(zhàn)略和政策規(guī)劃的執(zhí)行監(jiān)測(cè)及審查能力可能存在“后天缺陷”，政策目標(biāo)的落實(shí)程度和方式具有較大彈性，能否轉(zhuǎn)化為有效的執(zhí)行行動(dòng)存在不確定性。

1.2 APEC海洋議題的主流化進(jìn)程

作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作論壇，APEC主要討論與全球和區(qū)域經(jīng)濟(jì)有關(guān)的議題，包括貿(mào)易和投資自由化便利化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、互聯(lián)互通、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革和創(chuàng)新發(fā)展、全球多邊貿(mào)易體系、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和能力建設(shè)等。其中，經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和能力建設(shè)這一支柱旨在促進(jìn)可持續(xù)增長(zhǎng)和公平發(fā)展，縮小經(jīng)濟(jì)體之間的經(jīng)濟(jì)差距，能力建設(shè)是其核心。APEC共有5個(gè)層次的運(yùn)作機(jī)制：①領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，1993—2021年共舉行28次;②部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，包括年度雙部長(zhǎng)會(huì)議以及定期或不定期召開(kāi)的專業(yè)部長(zhǎng)會(huì)議;③高官會(huì)，每年舉行4～5次會(huì)議，由各成員指定的高官（一般為副部級(jí)或司局級(jí)官員）組成;④委員會(huì)和工作組，高官會(huì)下設(shè)4個(gè)委員會(huì)，即貿(mào)易和投資委員會(huì)（CTI）、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（EC）、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作高官指導(dǎo)委員會(huì)（SCE）和預(yù)算和管理委員會(huì)（BMC），各委員會(huì)下設(shè)多個(gè)工作組、專家小組和分委會(huì)等機(jī)制，從事專業(yè)活動(dòng)和合作;⑤秘書(shū)處，1993年1月在新加坡設(shè)立[3]。

海洋環(huán)境和資源的養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用需要充分納入經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政策制定框架以及各部門(mén)的主流化工作中才能有效實(shí)現(xiàn)。APEC對(duì)于促進(jìn)區(qū)域海洋可持續(xù)發(fā)展方面的作用，體現(xiàn)在海洋議題在APEC政策議題討論及其運(yùn)作機(jī)制下的主流化進(jìn)程中（表1）。

總體來(lái)看，APEC海洋議題的主流化進(jìn)程可以分為3個(gè)階段。

（1）第一階段（1994—2001 年）：形成期。受1992年通過(guò)的《21世紀(jì)議程》影響，APEC經(jīng)濟(jì)體于1994年召開(kāi)第一次可持續(xù)發(fā)展環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議，將環(huán)境合作置于可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略框架下，確立可持續(xù)發(fā)展原則性方針框架，促進(jìn)綜合考慮和協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境政策。1996年第一屆可持續(xù)發(fā)展部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議確認(rèn)可持續(xù)發(fā)展作為APEC經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的主題，將可持續(xù)發(fā)展納入“茂物目標(biāo)”行動(dòng)框架，逐漸形成海洋環(huán)境污染防治、海洋漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)和綜合管理等優(yōu)先領(lǐng)域，海洋資源養(yǎng)護(hù)工作組和漁業(yè)工作組是具體工作的主導(dǎo)實(shí)施機(jī)制。

（2）第二階段（2002—2019年）：發(fā)展期。這一時(shí)期，海洋與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的具體議題得到更多關(guān)注，逐漸成形，并呈現(xiàn)與其他議題相融合的態(tài)勢(shì)。APEC分別于2002年、2005年、2010年和2014年召開(kāi)4屆APEC海洋部長(zhǎng)會(huì)議，推行APEC框架下處理海洋相關(guān)議程的協(xié)調(diào)一致方法，尤其在海洋環(huán)境保護(hù)、海洋資源養(yǎng)護(hù)與利用主題，以及海洋對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化與糧食安全的作用等相關(guān)交叉議題的優(yōu)先事項(xiàng)或行動(dòng)領(lǐng)域，以促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量、可持續(xù)和包容性增長(zhǎng)相關(guān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這一階段最顯著的政策成果包括：2014年《廈門(mén)宣言》首次確認(rèn)“將藍(lán)色經(jīng)濟(jì)視為推進(jìn)海洋和沿海資源及生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)管理和養(yǎng)護(hù)以及可持續(xù)發(fā)展的一種方法，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”;2019年達(dá)成《海洋垃圾治理路線圖》和《打擊IUU 路線圖》，通過(guò)政策制定與協(xié)調(diào)、能力建設(shè)、研究創(chuàng)新、分享最佳經(jīng)驗(yàn)、私營(yíng)部門(mén)參與等方式加強(qiáng)海洋垃圾管理，通過(guò)實(shí)施港口國(guó)措施、交流捕撈活動(dòng)信息、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)體之間的協(xié)調(diào)、促進(jìn)與相關(guān)區(qū)域和國(guó)際漁業(yè)機(jī)構(gòu)的合作、加強(qiáng)公私參與、能力建設(shè)6項(xiàng)行動(dòng)措施防止和打擊非法、未報(bào)告和無(wú)管制的捕撈活動(dòng)。在運(yùn)行機(jī)制和能力建設(shè)方面，2011年海洋資源養(yǎng)護(hù)工作組和漁業(yè)工作組整合建立海洋與漁業(yè)工作組（OFWG）[4]，負(fù)責(zé)促進(jìn)漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和海洋生態(tài)系統(tǒng)資源及相關(guān)商品和服務(wù)的可持續(xù)利用，以及多元公私主體合作進(jìn)程。OFWG 下設(shè)的能力建設(shè)及技術(shù)支持單位包括2003年韓國(guó)設(shè)立的APEC海洋環(huán)境培訓(xùn)教育中心（AMETEC）、2011年中國(guó)設(shè)立的APEC 海洋可持續(xù)發(fā)展中心（AMSDC）以及2013年印度尼西亞設(shè)立的APEC海洋與漁業(yè)信息中心（AOFIC）。

（3）第三階段（2020年以來(lái)）：轉(zhuǎn)型期。2020年APEC領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議制定2040年愿景，是繼“茂物目標(biāo)”后開(kāi)啟的又一個(gè)里程碑征程，確立APEC“支持全球應(yīng)對(duì)所有環(huán)境挑戰(zhàn)的綜合性努力，包括氣候變化、極端天氣和自然災(zāi)害，建設(shè)一個(gè)可持續(xù)的地球”的戰(zhàn)略目標(biāo)，2021年通過(guò)《奧特奧羅亞行動(dòng)計(jì)劃》，為新時(shí)期海洋議題主流化賦予新的內(nèi)涵和使命。海洋可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域主要支持落實(shí)海洋垃圾路線圖和打擊IUU 路線圖，促進(jìn)海洋資源和漁業(yè)的可持續(xù)管理，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)上的APEC經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮。同時(shí)，優(yōu)先領(lǐng)域綜合考慮并銜接APEC的核心議題，拓展為漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖和海洋的可持續(xù)發(fā)展，氣候變化意識(shí)，自由開(kāi)放的貿(mào)易3個(gè)支柱領(lǐng)域，議題內(nèi)容涉及其他工作組的相關(guān)事項(xiàng)，遠(yuǎn)超OFWG的職責(zé)范圍，海洋議題主流化脈絡(luò)初具跨層級(jí)的“縱向一體化”和跨領(lǐng)域的“橫向一體化”的多元化發(fā)展形勢(shì)。實(shí)施機(jī)制方面，APEC初步形成“展望20年的戰(zhàn)略框架+五年行動(dòng)計(jì)劃+具體工作組三年戰(zhàn)略計(jì)劃及年度工作計(jì)劃”這一政策目標(biāo)傳導(dǎo)機(jī)制，實(shí)行“單獨(dú)行動(dòng)+集體行動(dòng)”并軌的執(zhí)行模式。對(duì)APEC經(jīng)濟(jì)體層面實(shí)施進(jìn)展的審查，將由政策支持小組（PSU）協(xié)助制定評(píng)估指標(biāo)，通過(guò)現(xiàn)有報(bào)告機(jī)制，各委員會(huì)負(fù)責(zé)每2年向高官會(huì)匯報(bào)進(jìn)展，后者向部長(zhǎng)會(huì)報(bào)告。APEC集體層面的執(zhí)行進(jìn)展將分別于2026年、2031年和2036年進(jìn)行審查，由部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議負(fù)責(zé)更新批準(zhǔn)五年行動(dòng)計(jì)劃。在這一背景下，通過(guò)加強(qiáng)海洋與旅游、交通、能源、農(nóng)業(yè)等機(jī)制的跨論壇交流協(xié)調(diào)與政策一致性，尋求針對(duì)相互關(guān)聯(lián)的新問(wèn)題的綜合性合作解決方案，成為APEC框架下海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)主流化的新維度。

1.3 APEC海洋議程與SDG14的相互關(guān)系

1.3.1 APEC對(duì)SDG14進(jìn)程的支持

從APEC自身特點(diǎn)來(lái)看，其成員都是沿海國(guó)家和地區(qū)，APEC將可持續(xù)發(fā)展理念和原則納入其長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)中，符合成員共同意志和發(fā)展需求，是《2030年議程》可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織主流化的進(jìn)展。作為跨太平洋的多邊合作平臺(tái)，APEC區(qū)域機(jī)制搭建涵蓋東亞、北美、拉美和大洋洲的跨區(qū)域?qū)υ掙P(guān)系和交流論壇，有助于加強(qiáng)區(qū)域、次區(qū)域和不同發(fā)展程度國(guó)家與地區(qū)間的合作。對(duì)于海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)，APEC基于可持續(xù)發(fā)展理念和原則確立2040年中長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)，并倡導(dǎo)“以人民為中心”的方針，與SDGs“不讓一個(gè)人掉隊(duì)”的宗旨相契合。在政策制定和協(xié)調(diào)方面，APEC積極響應(yīng)全球海洋治理的共同關(guān)切議題，逐漸形成海洋垃圾治理和打擊IUU 等領(lǐng)域的集體行動(dòng)倡議和路線圖，凸顯亞太區(qū)域的引領(lǐng)性和貢獻(xiàn);同時(shí)，在海洋領(lǐng)域關(guān)注婦女、糧食安全等弱勢(shì)群體和領(lǐng)域需求，協(xié)調(diào)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策，為本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的高質(zhì)量、包容性和可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和有利條件。在執(zhí)行手段上，海洋可持續(xù)發(fā)展事務(wù)貫徹APEC 經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作以能力建設(shè)為核心基礎(chǔ)這一方針，在尊重經(jīng)濟(jì)體之間經(jīng)濟(jì)差距的前提下，推動(dòng)機(jī)制內(nèi)外的公私伙伴關(guān)系建設(shè)，有助于提升區(qū)域內(nèi)成員實(shí)現(xiàn)海洋領(lǐng)域各項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的能力。

1.3.2 落實(shí)SDG14對(duì)APEC的益處

從APEC集體層面實(shí)施SDG14，有助于加強(qiáng)機(jī)制內(nèi)政策和目標(biāo)的協(xié)調(diào)一致?！?030年議程》是基于全球共識(shí)達(dá)成的普遍議程，基于SDGs目標(biāo)框架開(kāi)展的政策議程易于達(dá)成區(qū)域內(nèi)具體領(lǐng)域的政治共識(shí)，為拓展區(qū)域合作提供有利機(jī)遇。APEC長(zhǎng)期愿景目標(biāo)與SDG14等相關(guān)目標(biāo)的銜接可以為進(jìn)一步形成亞太區(qū)域海洋領(lǐng)域長(zhǎng)效合作機(jī)制提供合法性基礎(chǔ)。

落實(shí)SDG14有助于提升APEC在全球海洋治理中的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。2021年APEC成員人口約占全球的38%，GDP約占全球的61%，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的首要機(jī)制之一。通過(guò)積極參與全球海洋合作與可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程，推廣亞太區(qū)域海洋可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的最佳實(shí)踐與有益經(jīng)驗(yàn)，將對(duì)全球和其他區(qū)域SDG14進(jìn)展產(chǎn)生引領(lǐng)和示范效應(yīng)。

支持SDG14的全球進(jìn)程有助于APEC成員對(duì)海洋優(yōu)先領(lǐng)域政策目標(biāo)的全面和有效執(zhí)行。SDG14可以為評(píng)估區(qū)域和地方海洋可持續(xù)發(fā)展進(jìn)展提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境綜合維度的指導(dǎo)框架和指標(biāo)要素，有助于完善OFWG 戰(zhàn)略計(jì)劃與行動(dòng)目標(biāo)和進(jìn)展評(píng)估指標(biāo)，相關(guān)執(zhí)行機(jī)制可以為APEC成員提供執(zhí)行能力建設(shè)的支持，促進(jìn)成員協(xié)同實(shí)現(xiàn)全球和本區(qū)域SDG14的發(fā)展目標(biāo)與相關(guān)承諾。

2 APEC經(jīng)濟(jì)體在SDG14具體目標(biāo)領(lǐng)域的實(shí)踐進(jìn)展

在APEC海洋主流化進(jìn)程的同時(shí)，各經(jīng)濟(jì)體在實(shí)施SDG14方面積極采取措施，包括制訂可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)行自愿評(píng)估和報(bào)告，推進(jìn)SDG14和APEC優(yōu)先領(lǐng)域下海洋可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo)的落實(shí)。從SDG14所包含的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)3個(gè)維度指標(biāo)領(lǐng)域，以及支撐3個(gè)維度的可持續(xù)管理能力建設(shè)來(lái)看，APEC經(jīng)濟(jì)體在海洋可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo)領(lǐng)域的總體進(jìn)展包括4個(gè)方面。

（1）在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，亞太地區(qū)海洋垃圾管控是全球海洋垃圾治理的關(guān)鍵一環(huán)，也是APEC海洋領(lǐng)域的優(yōu)先事項(xiàng)。根據(jù)APEC2020年3月發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年海洋垃圾給APEC經(jīng)濟(jì)體海洋產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的損失約為108億美元，較2009年估計(jì)值增長(zhǎng)8倍[5]。根據(jù)聯(lián)合國(guó)SDG 數(shù)據(jù)庫(kù)關(guān)于海洋垃圾的數(shù)據(jù)計(jì)算可知，2017年以來(lái)APEC經(jīng)濟(jì)體單位岸線陸源海洋垃圾量呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。APEC經(jīng)濟(jì)體在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面的努力取得一定成效，太平洋海域魚(yú)類種群生物可持續(xù)水平高于全球及其他海域平均水平[6]。

（2）在維護(hù)海洋資源經(jīng)濟(jì)收益方面，亞太地區(qū)是世界上最大的魚(yú)類生產(chǎn)地，太平洋是世界捕撈魚(yú)類的主要來(lái)源。全球漁業(yè)捕撈排名前10位的生產(chǎn)國(guó)中有8個(gè)來(lái)自APEC 經(jīng)濟(jì)體[7]。2020年APEC經(jīng)濟(jì)體的海洋捕撈量和養(yǎng)殖產(chǎn)量分別占全球的62%和82%。海洋旅游部門(mén)中，自2009年以來(lái)郵輪旅游人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)，2010年以來(lái)全球郵輪市場(chǎng)規(guī)模的擴(kuò)大主要得益于亞太地區(qū)的推動(dòng)。

（3）在增進(jìn)沿海社會(huì)福祉方面，海洋魚(yú)類和海產(chǎn)品對(duì)于滿足亞太地區(qū)人民糧食安全和食品營(yíng)養(yǎng)需求發(fā)揮重要作用。自2015年以來(lái)，APEC經(jīng)濟(jì)體人均魚(yú)類和海產(chǎn)品年供給量超過(guò)30kg，高于全球約20kg的水平;海產(chǎn)品為APEC經(jīng)濟(jì)體每日提供的人均能量占動(dòng)物能量供給約11%，高于全球約7%的水平;每日人均蛋白供給量占動(dòng)物蛋白供給的比例超過(guò)20%，高于全球約17%的水平。在提供就業(yè)機(jī)會(huì)方面，根據(jù)OECD 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，APEC 地區(qū)從事海洋捕撈、海水養(yǎng)殖和加工的總就業(yè)人數(shù)約1630萬(wàn)人（2019年）;在泰國(guó)和智利，婦女在漁業(yè)部門(mén)（尤其是小規(guī)模漁業(yè)）中是重要的勞動(dòng)力。

（4）在海洋可持續(xù)管理及能力建設(shè)方面，APEC經(jīng)濟(jì)體基本都認(rèn)可基于生態(tài)系統(tǒng)的管理原則和方法，實(shí)施海洋綜合管理、海洋空間規(guī)劃和海洋保護(hù)地等管理工具，并積極履行打擊IUU 捕撈方面的國(guó)際準(zhǔn)則和區(qū)域路線圖。自2015年以來(lái)重點(diǎn)圍繞海洋垃圾治理、可持續(xù)漁業(yè)、海洋資源養(yǎng)護(hù)、養(yǎng)殖等議題，在OFWG指導(dǎo)下開(kāi)展50余項(xiàng)信息交流研討、技術(shù)培訓(xùn)和能力建設(shè)合作項(xiàng)目或活動(dòng)，不斷促進(jìn)SDG14行動(dòng)能力的提升。

3 APEC實(shí)施SDG14的現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)

APEC經(jīng)濟(jì)體在SDG14具體指標(biāo)領(lǐng)域取得一些積極進(jìn)展，對(duì)APEC區(qū)域和全球海洋可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮重要作用，但各經(jīng)濟(jì)體之間的發(fā)展水平和進(jìn)度仍然不均衡，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的差距依然顯著，尤其在海洋監(jiān)測(cè)評(píng)估和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)能力等方面[8]。究其原因，一方面，各經(jīng)濟(jì)體單獨(dú)行動(dòng)層面的發(fā)展能力不足;另一方面，APEC區(qū)域一體化機(jī)制下的集體行動(dòng)層面還面臨現(xiàn)實(shí)困境與挑戰(zhàn)。

3.1 海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)尚未成為APEC 核心議程

APEC作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化機(jī)制，自身定位和戰(zhàn)略目標(biāo)聚焦于經(jīng)貿(mào)投資領(lǐng)域的自由化和便利化合作，海洋領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)未上升為核心議程。在領(lǐng)導(dǎo)人及部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議層面的各項(xiàng)政策制定過(guò)程中，對(duì)海洋可持續(xù)發(fā)展具體目標(biāo)領(lǐng)域缺乏整體性考慮，相關(guān)議程政治層級(jí)不夠，僅作為經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作議題下的具體事項(xiàng)。APEC海洋議程還面臨議題泛化的挑戰(zhàn)，提出的相關(guān)倡議可能受?chē)?guó)際主流議題的影響較大，難以充分反映本區(qū)域成員的特殊利益關(guān)切。另外，APEC成員構(gòu)成復(fù)雜也對(duì)議題的形成及升級(jí)產(chǎn)生影響，成員中既涵蓋不同發(fā)展水平的國(guó)家經(jīng)濟(jì)體，還包含中國(guó)香港和中國(guó)臺(tái)北2個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)體，而聯(lián)合國(guó)SDGs目標(biāo)框架主要以國(guó)家為基本單元監(jiān)測(cè)實(shí)施及開(kāi)展評(píng)估，相關(guān)因素也可能影響APEC作為整體在SDG14全球進(jìn)程中的參與度和積極性。

3.2 海洋可持續(xù)發(fā)展的主流化挑戰(zhàn)

海洋環(huán)境和資源養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用的主流化過(guò)程本身就是APEC 海洋可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程面臨的巨大挑戰(zhàn)。影響主流化的因素包括理念認(rèn)同、政治意識(shí)、決策體制、運(yùn)行機(jī)制和外部環(huán)境等諸多方面。從縱向維度來(lái)看，APEC關(guān)于“共建可持續(xù)星球”的戰(zhàn)略和各領(lǐng)域政策及行動(dòng)計(jì)劃的一致性和連貫性有待加強(qiáng)。例如，對(duì)于2014年提出的藍(lán)色經(jīng)濟(jì)等跨領(lǐng)域議題，缺乏進(jìn)一步的理念共識(shí)及其主流化發(fā)展策略，這也是藍(lán)色經(jīng)濟(jì)議題在APEC框架內(nèi)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展緩慢的原因之一。從橫向維度來(lái)看，OFWG 層級(jí)低，不具備協(xié)調(diào)其他工作組的權(quán)能，海洋可持續(xù)發(fā)展交叉議題缺乏系統(tǒng)性的整合與對(duì)接，環(huán)境產(chǎn)品和環(huán)境技術(shù)合作中海洋領(lǐng)域的介入不足，OFWG 與旅游、能源、交通等工作組間的政策對(duì)話和協(xié)調(diào)不足。

3.3 執(zhí)行能力差異和不足

根據(jù)APEC 經(jīng)濟(jì)體海洋領(lǐng)域?qū)嵺`進(jìn)展，在SDG14所關(guān)注的海洋漁業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游等傳統(tǒng)海洋經(jīng)濟(jì)部門(mén)，APEC經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展成果在全球范圍內(nèi)舉足輕重，海洋資源對(duì)維護(hù)糧食安全與健康、增加就業(yè)和婦女賦權(quán)等APEC關(guān)注事項(xiàng)上均發(fā)揮關(guān)鍵作用，但同時(shí)在應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境污染、氣候變化等全球性挑戰(zhàn)方面仍有較大發(fā)展?jié)摿εc提升空間。APEC層面在相關(guān)領(lǐng)域政策工具的制定和執(zhí)行手段的宏觀指導(dǎo)有限，不同發(fā)展程度的經(jīng)濟(jì)體之間開(kāi)展對(duì)話交流和合作的平臺(tái)機(jī)會(huì)不足，進(jìn)一步縮小不同領(lǐng)域和不同地區(qū)的差距面臨諸多挑戰(zhàn)。APEC的優(yōu)勢(shì)之一是作為靈活的多邊論壇，遵循自主自愿、協(xié)商一致、非約束性的合作原則，決策是基于共識(shí)的，在多大程度上對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出貢獻(xiàn)最終取決于成員的政治決心和自主行動(dòng)方案的執(zhí)行情況。面臨新環(huán)境和新挑戰(zhàn)，更有針對(duì)性和需求驅(qū)動(dòng)的能力建設(shè)支持，有助于經(jīng)濟(jì)體切實(shí)有效執(zhí)行集體決定。能力建設(shè)是APEC經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的核心，對(duì)于經(jīng)濟(jì)體層面落實(shí)SDG14所需的信息、技術(shù)、人力資源和資金等能力需求，APEC框架下的公共產(chǎn)品供給不足，OFWG受限于自身層級(jí)和職責(zé)范圍，資源調(diào)動(dòng)方面難以充分滿足所有經(jīng)濟(jì)體成員的具體需求。

4 APEC進(jìn)一步落實(shí)SDG14的對(duì)策建議

為了推動(dòng)APEC 經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作框架下全面有效實(shí)現(xiàn)2040愿景目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域海洋可持續(xù)發(fā)展，既需要進(jìn)一步支持成員對(duì)解決全球問(wèn)題相關(guān)國(guó)際議程和承諾的履行，也需要有重點(diǎn)和有針對(duì)性地將集體行動(dòng)聚焦在具有全球性意義和比較優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵領(lǐng)域。為有效落實(shí)SDG14，APEC 可在4個(gè)方面進(jìn)一步完善相關(guān)政策措施和能力建設(shè)。

4.1 推動(dòng)設(shè)置凸顯發(fā)展元素的海洋交叉議題

在宏觀議程框架內(nèi)，OFWG 可從發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體角度出發(fā)，與能源、旅游等其他工作組共同推動(dòng)設(shè)置反映發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體利益訴求的海洋交叉議題，增強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展相關(guān)政策和目標(biāo)的相互聯(lián)系，以及在糧食安全、婦女賦權(quán)等其他跨論壇議程內(nèi)對(duì)海洋可持續(xù)發(fā)展元素的綜合考慮，豐富有關(guān)議程的討論，推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的深度主流化，推動(dòng)形成具有區(qū)域特色的綜合性行動(dòng)計(jì)劃或合作解決方案，使APEC框架下的海洋多邊合作機(jī)制成為亞太區(qū)域推進(jìn)海洋可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的核心力量。

4.2 完善有針對(duì)性的政策工具和解決方案

OFWG作為APEC框架下推動(dòng)海洋可持續(xù)發(fā)展的核心機(jī)制，除支持各經(jīng)濟(jì)體履行WTO、FAO等相關(guān)國(guó)際組織的準(zhǔn)則或承諾，還需要結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展需要，探索形成有針對(duì)性的政策工具和關(guān)鍵領(lǐng)域的合作解決方案。例如，在漁業(yè)和糧食安全領(lǐng)域，充分利用區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)體在現(xiàn)代漁業(yè)和生態(tài)養(yǎng)殖技術(shù)領(lǐng)域的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，拓展可持續(xù)漁業(yè)和養(yǎng)殖領(lǐng)域合作;在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，OFWG 可以通過(guò)強(qiáng)化與能源、航運(yùn)等機(jī)制間的溝通與協(xié)調(diào)，推動(dòng)APEC框架下藍(lán)色經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最佳實(shí)踐成為助力綠色、低碳發(fā)展變革的典范。

4.3 加強(qiáng)海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)落實(shí)與評(píng)估的技術(shù)合作

SDG14與APEC中長(zhǎng)期戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)，有賴于明確的目標(biāo)指標(biāo)和跟蹤評(píng)估技術(shù)的支撐。APEC海洋可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程的進(jìn)一步推進(jìn)，需要關(guān)注優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域和問(wèn)題突出的領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)機(jī)制內(nèi)所有相關(guān)工作組、國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)的聯(lián)合參與和資源力量，開(kāi)發(fā)出系統(tǒng)的進(jìn)展評(píng)估指標(biāo)與技術(shù)支持體系，定期審查本區(qū)域在海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)各個(gè)指標(biāo)領(lǐng)域的進(jìn)展，以確定APEC可以進(jìn)一步發(fā)揮關(guān)鍵作用的領(lǐng)域，形成APEC框架下海洋可持續(xù)發(fā)展議程的指標(biāo)化治理方法，使APEC2040愿景和海洋路線圖成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織落實(shí)和評(píng)估《2030年議程》的橋梁。

4.4 促進(jìn)跨論壇的交流與信息共享

伙伴關(guān)系建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化框架的又一優(yōu)勢(shì)，OFWG戰(zhàn)略計(jì)劃中將公私伙伴關(guān)系建設(shè)與跨論壇交流合作作為海洋議題主流化的重要途徑。APEC框架下需要進(jìn)一步加強(qiáng)跨部門(mén)的高官政策對(duì)話和相關(guān)工作組之間的信息共享，推動(dòng)搭建機(jī)制化的海洋交叉議題政策論壇，為政府、企業(yè)、社會(huì)組織、管理者、科學(xué)家、公眾參與具體海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)行動(dòng)提供開(kāi)放、包容和多元的對(duì)話交流平臺(tái)與機(jī)會(huì)，為政策議題討論和先進(jìn)技術(shù)的跨論壇推廣以及新理念和聯(lián)合行動(dòng)的孵化實(shí)施發(fā)揮積極作用。高效的跨論壇機(jī)制通常始于數(shù)據(jù)收集和分析，進(jìn)而發(fā)展為政策議程，因此有必要依托OFWG機(jī)制下的相關(guān)技術(shù)單位，建立海洋可持續(xù)發(fā)展聯(lián)合數(shù)據(jù)庫(kù)和案例研究中心，為APEC海洋可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的評(píng)估和合作提供有力支撐。

5 結(jié)語(yǔ)

APEC海洋議題主流化進(jìn)程與落實(shí)聯(lián)合國(guó)《2030年議程》SDG14目標(biāo)進(jìn)程是相互補(bǔ)充和促進(jìn)的關(guān)系，APEC經(jīng)濟(jì)合作框架下的集體行動(dòng)和成員的單獨(dú)實(shí)踐為推動(dòng)全球和亞太區(qū)域SDG14的落實(shí)作出了積極貢獻(xiàn)。APEC在幫助成員全面、均衡和有效實(shí)施SDG14具體目標(biāo)方面仍有很大發(fā)展?jié)摿妥饔每臻g，進(jìn)一步落實(shí)SDG14 的集體行動(dòng)為APEC機(jī)制下實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、包容性和可持續(xù)增長(zhǎng)提供戰(zhàn)略契機(jī)，也為解決區(qū)域機(jī)制存在的議程泛化、執(zhí)行力弱等結(jié)構(gòu)性和技術(shù)性問(wèn)題提供系統(tǒng)性改革的新視角。對(duì)于單個(gè)經(jīng)濟(jì)體成員而言，APEC機(jī)制下落實(shí)SDG14的集體意識(shí)和行動(dòng)為成員間發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)和示范引領(lǐng)作用提供區(qū)域合作與對(duì)話平臺(tái)，借助APEC 的基本原則和平臺(tái)，在平等互利基礎(chǔ)上，通過(guò)加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，為達(dá)成有針對(duì)性和建設(shè)性的雙、多邊或區(qū)域合作提供便利。對(duì)于聯(lián)合國(guó)和國(guó)際社會(huì)而言，APEC等有影響力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化組織可以切實(shí)推動(dòng)《2030年議程》的落實(shí)，為其他區(qū)域、次區(qū)域?qū)用娴募w行動(dòng)樹(shù)立發(fā)展榜樣，并提供有益經(jīng)驗(yàn)與啟示。