黨建引領基層社會治理創(chuàng)新的實踐與路徑

馬瑞

摘要：基層社會治理是國家治理的基礎。研究采用案例分析的方法，考察浙江諸暨的“楓橋經驗”和陜西西安的紅專南路實踐，認為“楓橋經驗”成功的精髓在于發(fā)揮黨建引領作用化解基層社會矛盾，突出以人民為中心服務基層社會的理念，同時，通過“三治融合”的方式進行社會治理。紅專南路實踐是以區(qū)域化黨建為引領，以優(yōu)化黨組織結構提高社區(qū)服務能力為抓手，以發(fā)展社區(qū)文化構建共建共治共享新格局為目標的“區(qū)域化黨建+社區(qū)治理”模式。但目前基層社會治理創(chuàng)新在治理的理念、體制及能力方面存在不足，提出要從更新理念、健全黨建引領基層社會治理的體制機制、提升基層黨組織社會治理創(chuàng)新能力入手提高基層治理效能。

關鍵詞：基層黨組織；基層社會治理；創(chuàng)新

2020年7月，習近平總書記在吉林考察時指出：“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層?；A不牢，地動山搖?！边M入新時代，各種社會矛盾多樣、轉型期特征凸顯、城市發(fā)展規(guī)模日益龐大，都增加了基層社會治理的困難。而要提高基層社會治理的效能關鍵在于加強黨的領導，由基層黨組織引領社會治理是基層社會治理創(chuàng)新的基本保障。新時期，各地積極探索基層社會治理創(chuàng)新，涌現(xiàn)出不少創(chuàng)新的典范，研究以楓橋經驗和紅專南路實踐為例，對其基層社會治理創(chuàng)新的成功經驗進行總結，分析其面臨的治理困境，進而為黨建引領基層社會治理創(chuàng)新提供對策建議。

一、基層黨建引領社會治理創(chuàng)新的典型探索

（一）以就地化解社會矛盾為目標的浙江諸暨楓橋經驗

1963年，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)創(chuàng)造了“楓橋經驗”成為全國解決基層矛盾的典范。楓橋經驗是在黨的領導下，由楓橋群眾發(fā)起化解基層矛盾，促進社會和諧的基層社會治理方法。楓橋經驗的精髓就是就地化解基層矛盾，最常用的表達可概括為：“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交?！?/p>

1. 發(fā)揮黨建引領作用化解基層社會矛盾

堅持黨的領導是“楓橋經驗”的根本保證?！皸鳂蚪涷灐倍嗄陙砟芘c時俱進，不斷適應時代發(fā)展正是由于中國共產黨的堅強領導。一是“楓橋經驗”的主導者和推動者始終都是中國共產黨。20世紀60年代，“楓橋經驗”因黨的最高領導人毛澤東對“楓橋經驗”的親筆批示，從而聞名。2013 年，正值“楓橋經驗”批示50周年之際，中共中央總書記習近平號召全國學習“楓橋經驗”，要求要堅持好、發(fā)展好“楓橋經驗”?？梢钥闯?，無論是“楓橋經驗”的起始階段還是它的重要發(fā)展節(jié)點，其主導者始終都是中國共產黨。二是“楓橋經驗”的重點內容始終都是圍繞黨委政府的中心工作開展?！皸鳂蚪涷灐北举|就是化解基層社會矛盾、提升基層社會治理能力，促進社會和諧的工作理念和工作方法，這本就是基層黨委政府工作的中心。三是“楓橋經驗”的主要實施者和落實人以黨員為主?！皸鳂蚪涷灐钡膶嵺`中黨員始終發(fā)揮著模范帶頭作用，楓橋鎮(zhèn)重視村級黨組織的建立，尤其重視村黨支書發(fā)揮黨員“帶頭人”的作用。在人民調解工作中，楓橋涌現(xiàn)出大量的“老黨員”擔當調解工作主力的社會組織，黨員在“楓橋經驗”的傳承和發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。

黨建引領是楓橋經驗的根本遵循?！皸鳂蚪涷灐敝匾朁h建引領作用集中體現(xiàn)在近年來楓橋創(chuàng)建的“紅楓黨建”品牌?！凹t楓黨建”主要是從建立服務型基層黨組織、選派優(yōu)秀的村黨支部書記擔任治保、調解委員會主任等方面，將基層黨建與基層社會治理有機結合，以黨建促進治理，確保治理的正確方向和治理的良好效果。黨建引領強調黨在社會治理中的統(tǒng)領地位，是黨的領導始終貫穿于社會治理的方方面面，是要充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員先鋒模范作用。楓橋鎮(zhèn)的突出做法就是將基層黨組織打造成基層矛盾化解的戰(zhàn)斗堡壘，將黨員打造成基層矛盾化解的主要責任人。

隨著我國經濟社會快速發(fā)展，基層矛盾也呈現(xiàn)出復雜性、多樣性等特點，為更好地化解基層矛盾，近些年楓橋黨建的重點在于提升基層黨組織化解基層矛盾的能力以及打造黨員矛盾調解工作室。楓橋鼓勵基層黨組織參與調解工作，建立“黨建+網格”管理模式，將矛盾調解觸角延伸到基層，最終實現(xiàn)當?shù)卣{解工作向制度化、長效化發(fā)展。另一方面，楓橋重在發(fā)揮模范黨員在矛盾調解中的作用。如在人民調解工作中，楓橋涌現(xiàn)出大量“老黨員”擔當調解工作的主力，還選派優(yōu)秀的村黨支部書記擔任治保、調解委員會主任，楓橋鎮(zhèn)將黨建引領與基層社會治理有機結合，以黨建促社會治理，確保治理的正確方向和治理的良好效果。

2. 以人民為中心服務基層社會

以人民為中心是新時代楓橋經驗的根本理念，也是我黨“群眾路線”在新時代的集中體現(xiàn)。習近平總書記曾指出：“必須堅持以人民為中心，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往?！睏鳂蚴冀K堅持以群眾的利益為出發(fā)點化解矛盾，回應群眾訴求、滿足群眾意愿，為群眾提供滿意的服務。從2003年起，楓橋堅持實施領導干部接訪下訪制度，在當?shù)鼗饷?，形成了“干部多下去，信訪少上來”的局面，提升了當?shù)厝罕姷墨@得感和幸福感。另一方面，“以人民為中心”還要尊重人民，相信人民的事情可以自己解決好。楓橋經驗的精髓是“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”，這背后最重要的邏輯就是充分發(fā)揮人民群眾在治理中的主體地位，尊重人民、相信人民的事情可以自己解決好，這是新時代賦權于民，釋放基層活力的重要體現(xiàn)。

3. 以“三治融合”創(chuàng)新社會治理模式

楓橋經驗的矛盾化解方法最初就來自于基層思想政治工作與民間傳統(tǒng)自治相結合的方式。隨著我國基層社會結構的變化和利益格局的調整，楓橋的“三治融合”，即傳統(tǒng)自治、法治、德治相結合成為基層社會治理的有效方式。自治是指充分調動人民群眾、社會組織等主體在社會治理中的積極性和主動性，發(fā)揮人民群眾和社會組織的主體作用，創(chuàng)新基層民主自治的方式。法治就是要善于運用法治思維，強化法律保障，為基層治理筑牢法律底線。近年來，楓橋通過細化村規(guī)民約、“一村一律師”等方式，將法治理念融入基層治理實踐中。德治就是發(fā)揮中華傳統(tǒng)文化的優(yōu)勢，通過道德教化，如“楓橋好人”等評選活動，引導人們的行為，達到規(guī)范社會秩序的目的。楓橋經驗將自治、法治、德治這三者有機結合，用自治增強基層社會的活力、用法治為基層治理兜底，用德治弘揚社會正氣，為基層治理提供了系統(tǒng)性、綜合性的有效解決辦法。

（二）“區(qū)域化黨建+社區(qū)治理”的西安市紅專南路實踐

紅專南路社區(qū)成立于2001年，是以長慶油田礦區(qū)事業(yè)部西儀綜合服務處為主，包含郵電大學、陜西師大附中分校、國醫(yī)醫(yī)院、省教育廳等五個單位及長慶坊小區(qū)、石儀小區(qū)南北院、郵電大學南北院等五個家屬區(qū)組成的板塊型社區(qū)。社區(qū)轄區(qū)面積40萬平方米，常住居民4515戶、13565人，社區(qū)黨委下設9個黨支部，黨員1153名，直管黨員372名。社區(qū)黨委積極探索社會治理新方法，逐步形成了社區(qū)黨委和駐地單位黨委共建，黨員區(qū)域化管理的“區(qū)域化黨建+社會治理”新模式。

1. 以區(qū)域化黨建引領社會治理

區(qū)域化黨建通常是指，在一定的區(qū)域內，當?shù)攸h組織將區(qū)域內的駐地單位、居民區(qū)及各類組織聯(lián)合起來，形成該區(qū)域內共建共治共享的同盟。區(qū)域化黨建是將原有社區(qū)黨建“垂直管理”轉變?yōu)椤皡^(qū)域整合”，目的在于盤活該區(qū)域內的政治、經濟、文化等資源，使區(qū)域內的資源形成合力，發(fā)揮最大效用。

早在2003年，紅專南路社區(qū)就有了區(qū)域化黨建的雛形。由紅專南路社區(qū)黨支部牽頭，與駐地各離退休支部組建起“黨建聯(lián)席會”，當年10月，企業(yè)337名離退休黨員的組織關系全部轉入社區(qū)，開創(chuàng)了西安市把社區(qū)離退休黨員進行屬地化管理的先河?！包h建聯(lián)席會”的構建使社區(qū)黨組織與駐地單位建立了聯(lián)系，打破了合作壁壘，破解了社區(qū)治理“條塊分割”困境，社區(qū)通過與駐地單位簽訂合作協(xié)議、“評優(yōu)創(chuàng)先”等方式將駐地單位納入社區(qū)治理中，最大程度地進行了轄區(qū)內的資源優(yōu)化配置。還獨創(chuàng)了“紅色會客廳”模式，就是與轄區(qū)內的商業(yè)體合作建立的開放、共享的黨建模式。一方面是將黨的“三會一課”、黨員學習培訓等黨組織活動嵌入城市人流密集的商業(yè)體中，拉近了基層黨組織與普通民眾的距離，另一方面，社區(qū)舉辦的各類活動有了更大的舞臺和更豐富的場地，激發(fā)了社區(qū)居民的參與積極性，與此同時，還為商業(yè)體聚集了人氣，可謂一舉三得，實現(xiàn)了區(qū)域內資源效用最大化。

2. 以優(yōu)化黨組織結構提高社區(qū)服務能力

為了更精準地對接居民的服務需求，紅專南路社區(qū)不斷優(yōu)化基層黨組織結構，在縱向上形成了“社區(qū)建黨委、樓道建支部、單元建小組”的社區(qū)黨組織結構。在橫向上形成了黨委領導下的居委會、服務中心、物業(yè)、管委會“五位一體”的管理服務模式，同時還將社區(qū)分為9個片區(qū)，每個片區(qū)成立五人小組管理居民大小事宜。由此，居民的日常困難都能通過這個“網格”得到解決。還實施具有靈活性的人民代表聯(lián)系群眾工作制度，社區(qū)推出由人大代表、社區(qū)書記與駐地單位領導共同參與的代表聯(lián)系群眾工作制度，為社區(qū)居民解決實際困難。

紅專南路社區(qū)堅持居民服務需求導向，為滿足居民需求的多樣化，2008年創(chuàng)辦了西安市第一家居家養(yǎng)老服務站。該服務站是由政府、駐地單位及社會各方共同籌辦，以1000多平米的“日間照料中心”為載體，并與轄區(qū)內的糧油店、理發(fā)店、干洗店簽訂協(xié)議書，對老年人進行低償服務。2011年社區(qū)成立“青年志愿者服務基地”后，由西安交大一附院康復科主任鄧景元創(chuàng)建的志愿者隊伍便開始為社區(qū)居民進行醫(yī)療服務，該志愿者團隊每周六免費為社區(qū)居民進行康復治療和訓練，已經為近15000人次提供了康復治療。紅專南路社區(qū)通過不斷優(yōu)化基層黨組織結構更好地為社區(qū)居民提供服務，提升了居民的獲得感。也獲得了社區(qū)居民更多的肯定。

3. 以發(fā)展社區(qū)文化構建共建共治共享新格局

紅專南路社區(qū)致力于以文化活動為載體構建社區(qū)共同體。一是注重傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。在小區(qū)內建設社會主義核心價值觀廣場，將社會主義核心價值觀融入社區(qū)的景觀建設中，引導居民崇德向善。還定期開展“和諧家庭”“和諧樓棟”“好媳婦”“好公婆”等評比活動，通過居民民主推薦的方式評選出了具有公信力的典型，傳播、弘揚和諧向上的社會風氣。二是開展豐富多彩的社區(qū)文體活動。社區(qū)不僅創(chuàng)辦了十多個文體團隊，包括合唱團、腰鼓隊、書畫協(xié)會、詩詞吟唱社等，并且定期舉行活動，形成周周有安排、月月有比賽的良好文娛氛圍。拉近鄰里之間的距離，化解社區(qū)居民的“參與冷漠癥”，促進了社區(qū)共同體的形成。

二、基層黨建推動基層社會治理實踐中的現(xiàn)實困境

新時代社會治理創(chuàng)新要保持正確方向的根本前提是把握好黨的領導和社會治理的關系，當前基層社會治理方式面臨著由傳統(tǒng)管理向現(xiàn)代治理轉變，盡管全國各地不乏自下而上的社會治理探索實踐，但這些社會治理創(chuàng)新多是地方特色和具體化的實踐，難以推廣。相反，很多地區(qū)在黨建引領基層社會治理中存在的困境，在一定程度上具有普遍性和制度性，僅靠個別地方的創(chuàng)新難以突破。

（一）治理理念的困境

1. 對基層黨建的重要性認識不足

社會結構和利益格局的急劇變化使得基層黨組織在社會治理中出現(xiàn)功能的虛化、弱化、邊緣化及基層黨組織的核心領導作用發(fā)揮不顯著等問題，因此，部分人認為基層黨組織的建設是更偏重口號式的“務虛”工作，造成基層黨建力度不夠，效果不佳。

2. 對黨建引領社會治理的內涵理解不準

目前學界基本認為黨建引領社會治理的形式包括：價值引領、平臺搭建、資源整合及機制保障等，但實踐中在黨建引領社會治理往往容易走向兩個極端：一個是“就黨建論黨建”，造成基層黨建和社會治理兩張皮，另一個是錯誤理解“引領”內涵，在社會治理中“大包大攬”，淪為具體服務的提供者。

（二）治理體制的困境

1. 黨建工作體制“懸浮化”

區(qū)域化黨建是近年來黨建引領基層社會治理的重要創(chuàng)新實踐形式，在一定范圍內實現(xiàn)了“全覆蓋”的黨建網絡，但從實踐效果看，部分地區(qū)的區(qū)域化黨建依然難以深度嵌入基層社會治理之中。如紅專南路組建的“黨建聯(lián)席會”由于吸納駐地單位獲得了豐富的社會資源。但深入分析其合作模式就發(fā)現(xiàn)，促成駐地單位黨委與社區(qū)兩委合作的最重要因素是社區(qū)的領導者。由于社區(qū)的領導者具有較強的溝通能力，在駐地單位具有較高威信，且紅專南路社區(qū)已成為西安市“明星社區(qū)”，因此，駐地單位與社區(qū)合作非常積極，工作推進很順利。但其他社區(qū)類似“黨建聯(lián)席會”的工作機制，由于社區(qū)領導者個人影響力有限，因對駐地單位缺乏有效動員而難以發(fā)揮實質性的作用。因此，在動員駐地單位參與社會治理需要黨員干部“各顯神通”，通過個人影響力拉關系、找門路，以獲得支持，導致“黨建聯(lián)席會”難以持續(xù)性地發(fā)揮作用。

2. 基層社會治理責任與治理資源不匹配

社區(qū)是社會治理的基本單元，基層社區(qū)治理責任重大，涉及社區(qū)居民生活的各個方面，但其自身可動員的資源遠無法匹配國家賦予的治理責任。如，疫情防控期間，紅專南路社區(qū)的工作多達二三十項，這些工作涉及面廣、涉及主體多、需要同多方進行合作協(xié)商，僅靠社區(qū)自身力量難以完成。

（三）治理能力的困境

1. 基層黨組織的公共管理能力不強

公共管理是基層社會治理的核心，基層黨組織需要協(xié)調同上級政府、市場、居民的關系，還需要提升各種資源的配置效率。在調研中發(fā)現(xiàn)，基層黨組織由于治理能力不足，使得組織的工作積極性不強、組織渙散，難以通過發(fā)揮組織作用實現(xiàn)基層社會治理，更多靠的是組織中個別黨員的個人影響力發(fā)揮作用。

2. 基層黨組織的創(chuàng)新能力不強

基層社會由管理轉向治理，社區(qū)居民的需求呈現(xiàn)出多樣化、精細化，這為基層黨組織的服務能力提出新挑戰(zhàn)?；鶎狱h組織在由管制型轉向服務型時，出現(xiàn)服務理念落后、服務方式單一、服務內容缺乏吸引力及服務形式化等狀況，使得基層黨組的服務無法滿足社區(qū)的需求。而近年來各地基層黨組織紛紛推出冠以各種名頭的社會治理創(chuàng)新實踐，如“黨建+”“智慧黨建”等，其實質還是“新瓶裝舊酒”的重復創(chuàng)新，這些創(chuàng)新實踐自身的價值非常有限。

3. 基層黨組織吸納其他社會組織的能力不強

新時代社會治理是黨建引領下的多元治理，但在實踐中，社會治理多是基層黨組織和社區(qū)的工作者參與，鮮有看到市場主體、其他社會組織與社區(qū)居民的參與。我國社區(qū)的誕生和發(fā)展是在政府的強力推進下建立起來的，因此社會的其他主體在參與社會治理方面有先天不足。市場主體參與渠道過窄、社會組織自身力量薄弱、居民對公共事務不熱心、社區(qū)公共精神缺乏等都使得其他主體參與積極性不高。

三、基層黨建引領社會治理創(chuàng)新的實踐路徑

（一）更新理念，以創(chuàng)新推動黨建引領基層社會治理創(chuàng)新

習近平總書記要求：“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，黨的建設就要推進到什么階段。”新時代，我國社會已經進入深刻變革階段，因此，要高度重視基層黨組織建設工作，重視創(chuàng)新黨建引領社會治理的方式。根據(jù)基層黨組織的功能定位與基層社會治理的實際需求，積極探索新的社會治理方式。

價值引領是基層黨組織引領基層社會治理發(fā)揮的核心功能，通過基層黨組織的價值引領功能確?；鶎由鐣卫淼恼_方向，尤其是要通過社會主義核心價值觀引領基層社會中的現(xiàn)代價值與主流價值?；鶎狱h組織發(fā)揮價值引領功能可通過構建以社會主義核心價值觀為核心的社區(qū)文化入手。如紅專南路社區(qū)在硬件方面通過打造社會主義核心價值觀主題廣場，開設家風家訓展覽館，在軟件方面通過開展“孝老愛親”“和諧家庭”等評選表彰，把社會主義核心價值觀及優(yōu)秀的民族文化融入社區(qū)景觀建設，融入群眾日常生活，從而發(fā)揮價值引領作用。

（二）固本強基，健全黨建引領基層社會治理的體制機制

我國社區(qū)治理目前已經確立了基層黨組織與區(qū)內各主體的“一核多元”治理目標，“一核”即以基層黨組織為核心，“多元”即以社區(qū)服務中心、其他社會組織、駐地單位、社區(qū)居民等多元主體共同參與的社會治理格局。要在基層社會治理中發(fā)揮好黨建引領作用，就需要重構基層黨建與社會治理的關系，通過完善黨建機制，提高社區(qū)黨組織對其他社會組織的領導能力。在合作中，基層黨組織把握好黨在社會治理中“掌舵”的角色，確保社會治理方向的正確性和先進性，在我國，基層黨建就是要牢牢把握住，以人民的利益為核心，滿足人民對美好生活向往的需求這一根本目標，進行基層黨建。

從具體操作層面來說就是要厘清基層社會治理中各主體的權責關系，可以探索構建社會治理程序的標準化程序，如在具體事項上建立“共識雙向清單”制度。廣東增城的做法具有啟示意義，該地在基層社會治理中利用列清單的方式，制定了社區(qū)居民的“群眾需求清單”及社區(qū)可以提供的“特色服務清單”，在此基礎上進一步整理至少要形成治理服務的供給清單和居民的需求清單，明晰了社區(qū)提供服務的事項和居民的需求。在此基礎上可以進一步建立社區(qū)黨組織與其他社會組織的共建事項清單制度。在“黨建聯(lián)席會”上提交討論需要解決的問題清單，形成待辦事項清單，以項目化的方式將這些待辦事項清單交給基層黨組織與其他社會組織完成，以確保事項的順利完成。清單制度明確了基層黨組織與其他社會組織在社會治理中的責任邊界和角色定位，也以制度化的方式將其他社會組織納入社會治理中，達到了良好的社會治理效果。

（三）授權賦能，提升基層黨組織社會治理創(chuàng)新能力

習近平總書記強調：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有職有權有物，更好為群眾提供精準有效的服務和管理?！边@實際上就是為黨組織授權賦能，將人財物下沉到基層，解決基層權責不匹配的問題，要將更多的資源、服務和管理放到基層。

授權賦能是通過賦予基層組織一定的權力、能力和資源來提升基層社會治理的內在驅動力。授權賦能的核心是要進行結構性賦能，即通過改革現(xiàn)有制度環(huán)境，提升治理效率。對基層來說，授權賦能的關鍵是權力的讓渡，授予更大的治理權力、決策權，讓更多主體參與社會治理。

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（作者單位：中共陜西省委黨校中國特色社會主義理論研究中心）