后疫情背景下外來人口社區(qū)基層社會治理研究

趙昊杰 凌鵬

摘要：城市社區(qū)是生活空間，也是公共空間、治理空間。隨著“單位制”解體和社會流動性趨勢加深，包括政府、居民、市場等多元主體活動共同塑造了城市社區(qū)的治理秩序。值得注意的是，在后疫情背景下針對外來人口社區(qū)的強流動性與基層社區(qū)治理弱協(xié)同性之間的矛盾，基層社區(qū)治理探索出了獨具特色的解決方案。以義烏市J社區(qū)黨群服務中心為例，探索在后疫情背景下基層社區(qū)治理創(chuàng)新的實踐路徑，以期更好地豐富社會治理和社區(qū)治理的研究。

關鍵詞：基層治理；黨建引領；實踐路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.003

黨的十九屆四中全會強調(diào)：“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務?！?/p>

黨的二十大強調(diào)：“面對突如其來的新冠肺炎疫情，我們堅持人民至上、生命至上，堅持外防輸入、內(nèi)防反彈，堅持動態(tài)清零不動搖，開展抗擊疫情人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，最大限度保護了人民生命安全和身體健康，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展取得重大積極成果。”[1]基層治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，基層治理是否有效，事關國家治理和社會治理的成效，事關人民群眾切身利益的實現(xiàn)和維護，事關黨的執(zhí)政基礎的鞏固。[2]值得關注的是，后疫情背景下，社區(qū)作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基層空間載體，同時也作為城市生活秩序的最基本單元，已然成為疫情防控的前沿陣地。探索研究后疫情背景下社區(qū)治理的創(chuàng)新路徑，無疑有助于進一步深化對后疫情背景下國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的理解認知。

國務院第七次全國人口普查領導小組辦公室編制的《2020中國人口普查分縣資料》顯示：“截至2020年，共有21個縣域的省外流入人口超過20萬人，全部來自東部沿海地區(qū)。”[3]特別值得注意的是，位于東部沿海的浙江省作為重要的人口流入省份，在外來勞動力的不斷流入融合過程中逐漸形成了一批獨具特色的外來人口城市和外來人口社區(qū)。以浙中城市義烏為例，省外流入人口達到了88萬人，位居全國縣域第一，大約每兩人中就有一人來自省外；本省其他縣（市、區(qū)）流入人口達到了18萬人。[3]同時，義烏城鎮(zhèn)人口比重接近發(fā)達國家，居浙江省前列，遠遠超過全國平均數(shù)值（圖1）。

筆者在義烏市J社區(qū)進行了外來人口房屋租賃信息統(tǒng)計、疫情流調(diào)，協(xié)助社區(qū)工作人員完成日常核酸檢驗等社區(qū)工作。本文將以義烏市J社區(qū)黨群服務中心為例，探究如何在后疫情背景下更好地實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、黨建引領：后疫情背景下社區(qū)基層社會治理的必要制度前提

首先，基層黨組織是社區(qū)治理的領導核心，特別是在疫情防控中，社區(qū)基層黨組織是貫徹黨中央防控舉措的“戰(zhàn)斗堡壘”，并承擔本轄區(qū)內(nèi)疫情防控的政治責任。2020年1月28日，中共中央印發(fā)《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供堅強政治保證的通知》，著重強調(diào)“要堅持黨建引領，廣泛組織基層黨組織和黨員落實聯(lián)防聯(lián)控措施，充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和共產(chǎn)黨員先鋒模范作用”。在基層社會治理的政策話語中，基層黨組織被定位為解決治理“誰來抓”“怎么抓”“精準抓”的核心角色。這既是基于黨領導一切的核心性要求，也是基于對復雜環(huán)境下保障治理有效性的基本制度定位。[4]就社區(qū)基層治理而言，以黨組織為核心的基層治理結(jié)構是后疫情背景下不能動搖的組織前提。

其次，黨建引領的制度前提還體現(xiàn)為基層社區(qū)協(xié)調(diào)各方的功能性角色。基層社區(qū)治理的服務對象是有著生活事務性要求的廣大居民?！柏熑未蟆⑹聞针s、線索多”是基本特征。特別是在疫情防控中，基層社區(qū)更面臨著物資調(diào)度混亂、人員配置復雜等問題，治理的精細化要求更高，難度更大?；谶@一點，唯有發(fā)揮黨建引領的旗幟性作用，在“以人民為中心”的原則下才能最大限度地實現(xiàn)社區(qū)治理的良性制度安排。

最后，黨建引領的制度前提性還在于疫情防控中人民群眾與黨組織之間水乳交融、團結(jié)一致的黨群關系的重要性。義烏市基層黨組織積極響應中央號召，在引領社區(qū)防疫抗疫工作中發(fā)揮了重要作用。在防控疫情第一線，義烏市基層黨組織“不忘初心、牢記使命”，引導廣大黨員群眾抗擊疫情，構筑起群防群治的嚴密防線，發(fā)揮了基層黨組織政治引領作用和黨員先鋒模范作用?；鶎狱h組織肩負責任、把握方向、凝聚力量、堅定信念、動員各方力量，筑起防疫第一道墻，把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。黨員干部帶領支部及時掌握疫情，團結(jié)群眾防控；廣大普通黨員沖鋒在前，充分發(fā)揮著自己的先鋒模范作用；廣大群眾在黨員的引領下，主動配合疫情防控措施，執(zhí)行規(guī)定、遵守秩序。社區(qū)因為有基層黨組織的領導，形成了強大的群防群控能力，成為疫情防控的堅強堡壘。

二、后疫情背景下黨建引領社區(qū)基層社會治理的經(jīng)驗反思

J社區(qū)在推進“村改居”工作過程中，隨著一系列配套設施和基礎設施的完善，逐步形成了由外來務工經(jīng)商者、舊村改造安置農(nóng)戶、本地購房居民所組成的復雜常住人口結(jié)構。

2009年8月8日，義烏市出臺《義烏市“宅基地換住房、異地奔小康”工程實施辦法》。受益于政府政策的紅利，加之每年龐大的外來人口涌入所帶來的巨大需求，J社區(qū)的房屋租賃業(yè)務尤其發(fā)達，“二房東”（指先從原房東手里租下整套房子，然后再整體或分割轉(zhuǎn)租給他人，從中獲利者）租賃房屋的現(xiàn)象最為普遍?？陀^上，野蠻生長的房屋租賃流轉(zhuǎn)和龐大復雜的外來人口涌入給社區(qū)基層治理帶來了許多挑戰(zhàn)。

（一）開放社會與超大數(shù)量的外來人口：黨建引領社區(qū)基層社會治理的現(xiàn)狀

發(fā)達的房屋租賃市場有力地促進和推動了人員的流動。J社區(qū)的外來務工人員籍貫背景復雜，但是絕大多數(shù)外來務工人員都來自中西部人口流出大省，以云南、貴州等地居多。其中，抽樣調(diào)查中的數(shù)據(jù)（數(shù)據(jù)來源于2022年J社區(qū)針對外來人口的房屋租賃信息統(tǒng)計表）顯示，江西籍外來務工人員占比最大。同時，J社區(qū)的外來務工人員的民族同樣呈現(xiàn)多樣性的特征，抽樣樣本中出現(xiàn)了畬族、布依族、苗族、黎族、壯族、回族等少數(shù)民族，但是人數(shù)占比較小。外來人口常常以一幢樓、一間房為基本單位，以血緣、地域、民族為紐帶，形成了“大聚居，小散居，交錯雜居”的小區(qū)布局。

外來人口中經(jīng)商人員占比較大。外來經(jīng)商人員構成可簡單分為省內(nèi)經(jīng)商人員和省外經(jīng)商人員，省內(nèi)人員主要由金華市內(nèi)除義烏以外地區(qū)（婺城區(qū)、金東區(qū)、武義縣、浦江縣、蘭溪市、磐安縣、東陽市、永康市）以及衢州、溫州籍貫的人群構成，其中金華市籍貫的省內(nèi)外來經(jīng)商人員占到外來經(jīng)商總?cè)藬?shù)的一半以上。根據(jù)金華市統(tǒng)計局發(fā)布的《歷年地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）》數(shù)據(jù)（1978—2020年）顯示，義烏市2020年地區(qū)生產(chǎn)總值達14855983萬元，占比31.58%，遠超金華市區(qū)（婺城區(qū)+金東區(qū)）的19.42%?！笆澜缧∩唐分肌迸c市區(qū)間存在的巨大的GDP差使得其自身對周圍鄰近縣、市的商販有著極強的吸引力。外來經(jīng)商人員的大規(guī)模涌入，在為自身謀求經(jīng)濟效益的同時，也在推動著義烏經(jīng)濟的高速發(fā)展。

總之而言，外來人口輸入及其在就業(yè)、生活領域塑造的“流動型社會”是義烏市基層社區(qū)治理面臨的總體現(xiàn)狀。基層社區(qū)不得不專門設立組織機構來歸口管理外來人口事宜，新治理職責并不會減少治理壓力，反而加劇了社區(qū)治理的復雜化程度。

（二）常態(tài)化管理與應急管理的內(nèi)在挑戰(zhàn)：社區(qū)常住人口素質(zhì)不高，管理難度大

截至2019年年末，義烏境內(nèi)已有電商專業(yè)村164個、電商鎮(zhèn)13個、農(nóng)產(chǎn)品電商園區(qū)1個，電商村內(nèi)有電商企業(yè)4.9萬家、電商賬戶7.8萬戶。[5]由于電商行業(yè)及其配套的物流行業(yè)進入門檻低的特點，義烏轄區(qū)內(nèi)的電商行業(yè)從業(yè)人員和物流運輸人員受教育程度普遍較低。

根據(jù)抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示（數(shù)據(jù)來源于2022年J社區(qū)針對外來人口的房屋租賃信息統(tǒng)計表），J社區(qū)外來租客中大專及其以上學歷占比不足總抽查數(shù)的10%，初中及其以下的學歷占比最大。同時，數(shù)據(jù)顯示從事職業(yè)中占比前三的是餐飲銷售服務、物流運輸網(wǎng)約車、工程施工裝修，從事個體經(jīng)商的占比較小。人口素質(zhì)的普遍不高在制約義烏產(chǎn)業(yè)升級的同時，也對社區(qū)基層治理提出了挑戰(zhàn)。

（三）外來人口社區(qū)的強流動性與基層社區(qū)治理弱協(xié)同性之間的矛盾

超遠距離的人員流動和超大數(shù)量的人口涌入在促進商品、勞動力、人員、資本在區(qū)域間快速流通、塑造地區(qū)經(jīng)濟的正外部性的同時往往也造成社區(qū)治理的負外部性問題。諸如非正式的生存型經(jīng)濟、缺少制度依托的社會信任以及對市容環(huán)境、城市治理秩序的壓力沖擊等。

一方面，短期內(nèi)較大的跨省人口流動性激增給戶籍登記管理工作和人員流調(diào)排查工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)和壓力。另一方面，義烏市相對較強的人員流動和發(fā)達的物流無疑加大了疫情防控的難度。根據(jù)中國國家郵政局公布的2021年數(shù)據(jù)顯示，義烏郵政快遞業(yè)務量高達116.39億件，規(guī)模上居全國第一。由此可知，流動性與防疫雙重壓力并存及其疏解構成了基層社會防疫治理的重點環(huán)節(jié)。

義烏市外來人口數(shù)量龐大、籍貫不一，飲食、生活習慣等方面存在著較大的差異。防疫舉措與生活秩序之間的張力同樣成為社區(qū)基層治理的難題。在常規(guī)治理環(huán)境下，這些問題的解決需要公安、城管、衛(wèi)生、安監(jiān)等多部門協(xié)同治理，形成綜合治理能力。然而在后疫情背景下社區(qū)治理主體要應付好龐大流動性外來人口無疑具有挑戰(zhàn)性，如何更好地處理好日常生活空間、生活秩序與應急情境下社區(qū)治理封閉性要求，同樣是基層社區(qū)治理的重點。

（四）后疫情背景下的網(wǎng)格化治理：黨建引領下社區(qū)治理的調(diào)適策略

網(wǎng)格化服務管理是提升基層社會治理現(xiàn)代化水平，增強人民群眾安全感和滿意度，打造共建共治共享社會治理新格局的重要抓手。[6]J社區(qū)采取了浙江金華地區(qū)較為典型的“紅色網(wǎng)格”模式，將街道細分成若干網(wǎng)格，按照“一格一員或多員”的標準配備專職、兼職網(wǎng)格員。其中兼職網(wǎng)格員主要通過社會招募選聘、勞務派遣等方式選任或由社區(qū)志愿者擔任；專職網(wǎng)格員主要由社區(qū)常職干部、居民小組長等擔任。在疫情應急治理背景下，社區(qū)網(wǎng)格員在承擔起社情民意收集報告、矛盾糾紛排查化解、安全隱患排查整治、政策法律法規(guī)宣傳、公共服務代辦等日常職責之余，還承擔著疫情防控等工作。

作為一種調(diào)適策略，網(wǎng)格化治理在J社區(qū)疫情防控中呈現(xiàn)出良好的機制優(yōu)勢?？偨Y(jié)而言：一是下沉治理重心，極大緩解了社區(qū)治理部門在防疫資源承接與調(diào)配上的工作壓力，實現(xiàn)了社區(qū)居民微觀個體與防控體制的“強聯(lián)系”；二是強化信息收集，有效化解了疫情環(huán)境下的信息不平衡問題，在確立自身為信息中樞角色的同時主動吸收網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)第一手信息，保障了疫情防控的信息溝通與民生訴求；三是塑造治理共識，網(wǎng)格員制度作為最基層治理環(huán)節(jié)起到了促成協(xié)商合作、緩和治理矛盾、凝聚活動共識的作用。

（五）亟待解決的難題：網(wǎng)格化治理中存在的種種弊病

網(wǎng)格化治理是未來基層社會治理的方向，但是在現(xiàn)階段仍然暴露出許多不足之處。一是治理碎片化，即社區(qū)基層治理的整體性取向與網(wǎng)格員專業(yè)化、個體化之間的矛盾性關系。特別是在疫情防控的應急治理環(huán)境下，缺少對治理任務整體性的認知導致網(wǎng)格職責邊界模糊，網(wǎng)格員往往更專注于自己精通的崗位職責，進而降低了疫情應急防控中社區(qū)治理的整體性水平。二是治理人員復雜化。義烏作為人口凈流入地區(qū)，外來人口快速增長的必然結(jié)果之一就是基層治理人員復雜化。編外人員能夠有效緩解治理力量不足難題，但是也導致了編制人員與非編制人員在工作內(nèi)容、工資水平和合作信任等方面難以達成一致，客觀上增加了基層治理難題?；谡{(diào)研結(jié)果可知，J社區(qū)承擔網(wǎng)格員職責的工作人員普遍存在身份、工資與角色職責“倒掛錯位”問題。具有正式編制的社區(qū)工作人員更具有談判優(yōu)勢，并作為“責任主體”在社區(qū)網(wǎng)格工作起到權威協(xié)調(diào)角色；非編人員與雇員缺少制度保障往往遭遇到“同工不同酬”“兼職不兼薪”問題?；诖耍鶎由鐓^(qū)治理的人員隊伍普遍存在待遇不公平的感受，長此以往這會打擊他們的工作積極性，制約著基層社區(qū)治理的效能提升。三是規(guī)避治理責任。社區(qū)治理問題植根于社區(qū)生活內(nèi)容，外來人口社區(qū)因其較為復雜的生活習俗和行為模式往往會滋生出一套非正式的民間治理“潛規(guī)則”，加之基層社區(qū)“臟亂差”的環(huán)境、生存型經(jīng)濟形態(tài)的頑固難化，正式治理主體往往會采取一種回避型策略，即通過消極工作和轉(zhuǎn)移焦點的方式來規(guī)避治理責任，進而加劇了外來人口社區(qū)治理的難度，特別是疫情防控治理環(huán)境下，治理主體更易受困于主觀惰性與客觀頑疾而難以調(diào)動起積極性和動員力。

三、后疫情背景下義烏J社區(qū)推進治理創(chuàng)新的具體舉措

（一）“網(wǎng)格員+志愿者”互補機制

目前的“志愿者”制度是對浙江金華傳統(tǒng)“紅色網(wǎng)格”模式的有力補充。傳統(tǒng)的“紅色網(wǎng)格”模式進一步落實了黨員的主體責任，將基層黨組織納入基層管理，開展民生服務等工作，通過黨建帶群建，正在社區(qū)、街道等地方創(chuàng)立黨建聯(lián)盟，讓基層組織充分地發(fā)揮作用。[7]但是在后疫情背景下，“紅色網(wǎng)格”模式仍然面臨著如網(wǎng)格職責邊界不清、網(wǎng)格員隊伍文化水平參差不齊、網(wǎng)格員薪酬待遇不高等亟待解決的問題。

作為外援性質(zhì)的“志愿者”制度則為緩解上述問題提供有效對策思路，以中共黨員、共青團員為骨干的志愿者們?yōu)橐咔榉揽刂械纳鐓^(qū)治理保障發(fā)揮了巨大的作用。具體而言：一是治理力量的有效補充。志愿者身份有效凝聚起志愿者共識，有力地帶動了大批群眾投入到志愿活動中，有效地彌補了網(wǎng)格員人力不足的尷尬局面。二是治理短板的補足。義烏此次疫情期間，基層社區(qū)疫情防控遭遇到物資調(diào)度難、信息整合難、情緒安撫難等治理短板，志愿者隊伍則發(fā)揮知識、技能和業(yè)務專長，有效彌補了社區(qū)疫情防控治理的老大難問題。三是治理價值的實現(xiàn)。在“網(wǎng)格員+志愿者”的互補模式下，志愿者隊伍作為外部力量，有效促成了治理合力的形成，特別是有效解決科層制度下網(wǎng)格員協(xié)同不足的難題。多元合力構筑起的疫情防控“大口管理”模式，有效克服了權責不清等問題，消除了疫情應急環(huán)境下社區(qū)治理的模糊地帶。

（二）志愿服務時長兌換機制

志愿服務時長兌換機制的實行和強化有利于調(diào)動廣大志愿者的服務熱情和工作效率，是對“網(wǎng)格員+志愿者”互補機制的有效保障。在浙江省，記錄志愿時數(shù)的系統(tǒng)一般有兩個，分別為志愿匯和志愿浙江。其中，志愿匯中可以把志愿時數(shù)兌換成與之相等的公益幣，公益幣可以在志愿匯的商城中兌換一些物資。

針對傳統(tǒng)“紅色網(wǎng)格”模式中存在的網(wǎng)格員薪酬待遇不高等問題，義烏J社區(qū)邀請了五位志愿者代表參加第三期紅色議事長廊，成立了自己的志愿者積分系統(tǒng)“社區(qū)幣”制度，強化了原有的志愿服務時長兌換機制。與志愿時長掛鉤的“社區(qū)幣”可以在J社區(qū)或者是在J社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的商家中使用積分兌換服務，享受如兌換奶茶、洗車券、洗牙券、瑜伽體驗課、跆拳道體驗課等福利?！吧鐓^(qū)幣”制度完善了社區(qū)志愿者服務工作制度，健全了志愿服務體系，推動社區(qū)志愿者活動常態(tài)化、長效化，形成了“付出—積累—回報”的正向激勵機制，有效地調(diào)動了社區(qū)居民參與基層社會治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性。從這一意義上，以“社區(qū)幣”為代表的志愿者積分兌換機制在原有的志愿匯、志愿浙江“雙軌制”基礎上有效地改善了網(wǎng)格員薪資收入水平低、福利待遇不高的現(xiàn)狀，較好地實現(xiàn)了與網(wǎng)格員機制的互補。并且，志愿者積分兌換機制能夠充分地調(diào)動居民參與基層社會治理的積極性，推動形成社區(qū)共建共治共享的治理格局。

（三）“五心”黨建工作法

“五心（初心、熱心、信心、貼心、民心）”黨建工作法優(yōu)化了基層社會治理的效率和質(zhì)量，是J社區(qū)黨群服務中心在進行基層社會治理的實踐過程中總結(jié)出來的寶貴經(jīng)驗。

一是理順治理權責分工體系。通過科學劃分社區(qū)管理網(wǎng)絡，“五心”黨建工作法形成了社區(qū)黨委書記總負責、社區(qū)工作者擔任網(wǎng)格長、臨聘雇員擔任網(wǎng)格員，社區(qū)干部工作員全部進網(wǎng)格的管理體系。以黨員聯(lián)系農(nóng)戶為基礎，構建起社區(qū)、小區(qū)（企業(yè)）、農(nóng)戶（班組）三級“黨建+單元”服務體系，擇優(yōu)選任優(yōu)秀黨員、居民代表等擔任三級指揮長。同時，按現(xiàn)行網(wǎng)格，在每個網(wǎng)格按居民小區(qū)、樓道或區(qū)塊再進行細化，調(diào)整或重新組建紅色子網(wǎng)格，每個子網(wǎng)格配備黨小組，持續(xù)發(fā)揮基層黨小組在基層自治、居民服務等工作中的戰(zhàn)斗堡壘作用。

二是構建激勵機制。通過強化組織領導、明確職責任務，“五心”黨建工作有效將各級工作力量的主動服務意識與群眾需求導向銜接起來。每名黨員聯(lián)系多戶居民，做到聯(lián)系居民全覆蓋，與此同時將服務群眾工作機制納入社區(qū)考核，作為月度網(wǎng)格獎金、年終考核、評優(yōu)評先等工作依據(jù)?；诖?，社區(qū)治理環(huán)節(jié)構筑起以黨員為模范帶頭的良性治理隊伍，有效克服了回避責任和消極怠工頑疾。

三是基于信息公開的監(jiān)督機制?！拔逍摹秉h建要求健全民主監(jiān)督體系，特別是針對重點領域、敏感環(huán)節(jié)等及時開展監(jiān)督，確保事前事中事后的全過程覆蓋。以社區(qū)為單位，建立“線上+線下”相結(jié)合的黨務、居務、財務“三務公開”體系，每年組織開展兩次民主評議，強化群眾監(jiān)督。以信息平臺和監(jiān)督機制為載體，社區(qū)基層治理不斷優(yōu)化“流程再造”和工作程序細節(jié)，過往治理模糊環(huán)節(jié)逐步納入正式治理內(nèi)容中，進而有效化解了流動性帶來的不確定性風險。

四、結(jié)語

在后疫情背景下，解決應急管理情境下人員強流動性與基層社區(qū)治理弱協(xié)同性之間的矛盾是外來人口社區(qū)基層社會治理的重點和難點。相對于普通的社區(qū)，外來人口型社區(qū)治理壓力更大、治理環(huán)境更加復雜。實踐過程中，基層經(jīng)驗表明志愿者制度能夠和網(wǎng)格員制度形成良性互補，有效地彌補網(wǎng)格員制度的一些不足之處。因此，如何更好地優(yōu)化志愿者制度和網(wǎng)格員制度應該成為后疫情背景下基層社區(qū)治理創(chuàng)新應當關注的議題。

說明：本文系國家社會科學基金青年項目“中國循證社會工作本土知識體系及其應用研究”（編號：20CSH087）的研究成果。

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Abstract： Urban community is living space， public space， and governance space. With the disintegration of "unit system" and the deepening trend of social mobility， multi-subject activities， including government， residents， market and so on， have jointly shaped the governance order of urban communities. It is worth noting that in the post-epidemic context， community governance at the grassroots level has explored unique solutions to the contradiction between the closed requirements of epidemic prevention and control and the mobility requirements of urban development. This paper will take Yiwu Jiangbei Community Party and Mass Service Center as an example to explore the practice path of grassroots community governance innovation under the post-epidemic background， in order to better enrich the research on social governance and community governance.

Key words： grassroots governance; party building guidance; practice path

責任編輯：許? 丹