多元主體治理視角下的存量用地計劃管理機制

摘要：存量用地與新增用地相比，涉及多元利益主體的復(fù)雜關(guān)系，需要構(gòu)建與之適應(yīng)的用地計劃管理機制。以深圳市為例，通過分析“政府—市場”“市場開發(fā)主體—原權(quán)利主體”以及“政府內(nèi)部之間”三對利益主體在計劃管理階段的關(guān)系，剖析存量用地開發(fā)中計劃管理機制的發(fā)展歷程及特點作用，總結(jié)“政策+空間”雙引導(dǎo)、尊重產(chǎn)權(quán)關(guān)系、分級審批提高效率等有益經(jīng)驗，并提出未來存量用地全流程規(guī)劃管理機制尤其是計劃環(huán)節(jié)管理的建議。

關(guān)鍵詞：存量用地開發(fā)；空間治理；計劃管理機制；深圳市

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.03.006

增量用地規(guī)劃和存量用地規(guī)劃是近年來學(xué)界討論的熱點問題。部分學(xué)者已深刻闡述了存量用地規(guī)劃的特點，包括涉及的權(quán)利關(guān)系更加復(fù)雜、土地再開發(fā)的收益需要兼顧各方；[1]需要關(guān)注指標(biāo)理性與空間權(quán)益的銜接權(quán)衡等，[2]也有對于地方實踐案例的具體介紹。[3][4][5]計劃管理作為規(guī)劃計劃管理體系的重要環(huán)節(jié)之一，存量用地開發(fā)實施中可能面臨的問題在計劃環(huán)節(jié)已有所顯現(xiàn)，需要構(gòu)建與存量用地特征相適應(yīng)的管理規(guī)則。

一、深圳存量用地計劃管理政策發(fā)展歷程

（一）深圳存量發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景

早在2005年，深圳就已經(jīng)遭遇人口、土地、資源、環(huán)境“四個難以為繼”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2006年深圳編制的第二輪近期建設(shè)規(guī)劃和隨后啟動的《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》，制定了由增量擴張向存量優(yōu)化轉(zhuǎn)型的策略和路徑。[6]近十年來，深圳市為破解高度城市化地區(qū)土地資源緊約束的難題，創(chuàng)新存量用地開發(fā)機制，逐步完善了城市更新、土地整備兩種存量用地開發(fā)的重要手段，加快盤活存量用地，落實城市規(guī)劃。

深圳的城市更新始于20世紀(jì)90年代初期的舊村改造，但在前期主要以城中村改造和綜合整治為主，整體改造推進速度較為緩慢，政策體系尚不完善。以2009年頒布的《深圳市城市更新辦法》為標(biāo)志，深圳城市更新逐步進入快速發(fā)展階段，有效提升了城市功能品質(zhì)，加強了公共設(shè)施建設(shè)。但由于市場運作為主的城市更新存在著空間挖潛力度有限、無法落實重大公共服務(wù)設(shè)施等問題，2011年，深圳市出臺了《關(guān)于推進土地整備工作的若干意見》，提出了由政府主導(dǎo)的土地整備這一存量用地開發(fā)模式，結(jié)合規(guī)劃實施要求進行土地邊界重劃和產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整，實現(xiàn)政府收儲連片空間的目標(biāo)，為重大產(chǎn)業(yè)項目和重大基礎(chǔ)設(shè)施落地提供支撐。

（二）存量用地規(guī)劃管理體系

圍繞城市更新和土地整備兩種主要的存量用地開發(fā)手段，深圳市陸續(xù)頒布了一系列政策文件和技術(shù)規(guī)范，構(gòu)建了城市更新、土地整備規(guī)劃管理政策體系，建立起了涵蓋政策法規(guī)體系、編制審批體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的城市更新和土地整備單元規(guī)劃制度，進一步調(diào)動市場活力，加快推動存量用地的規(guī)劃實施（圖1）。

相比較于新增用地規(guī)劃管理，深圳重點圍繞存量用地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜、利益主體多元化等特點，在法定圖則制度的基礎(chǔ)上創(chuàng)新了城市更新單元規(guī)劃、土地整備單元規(guī)劃等存量單元規(guī)劃管理制度，一方面作為傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃的有益補充，另一方面也是保障存量用地開發(fā)實施的重要支撐。在規(guī)劃內(nèi)容層面，建立了“空間規(guī)劃管控+土地權(quán)益分配”的存量單元規(guī)劃編制體系，將技術(shù)規(guī)則與政策導(dǎo)向相結(jié)合，提高了存量用地規(guī)劃的可實施性，實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)與土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重新調(diào)整。[7]在規(guī)劃實施層面，通過建立政府、社區(qū)、規(guī)劃師、開發(fā)主體、原權(quán)利人等多方參與的協(xié)商式規(guī)劃平臺，在項目范圍劃定、土地分配方案、開發(fā)指標(biāo)確定等環(huán)節(jié)充分尊重各方利益訴求，形成更具實效性的規(guī)劃協(xié)商機制。

二、深圳存量用地計劃管理模式

計劃管理機制是規(guī)劃計劃管理體系中的重要環(huán)節(jié)，在新增建設(shè)用地主要是通過年度土地供應(yīng)計劃，實現(xiàn)控制城市建設(shè)用地增量、平衡城市建設(shè)資金等目標(biāo)。[8]相比較于靜態(tài)化的新增建設(shè)用地計劃管理模式，深圳結(jié)合存量用地特點，創(chuàng)新地建立了城市更新、土地整備等存量用地計劃管理機制，并構(gòu)建了較為完善的政策體系（見表1），統(tǒng)籌安排存量用地的項目計劃、資金計劃及指標(biāo)任務(wù)等，滿足存量用地的管理工作需求。其中，資金及指標(biāo)的計劃管理，主要通過市級計劃分解并具體安排各區(qū)資金、指標(biāo)任務(wù)等，其實質(zhì)與新增用地管理方式差異不大。重點在項目計劃方面，深圳結(jié)合存量用地的特點創(chuàng)新了城市更新和土地整備項目計劃階段的管理模式，并按照計劃項目編制存量用地單元規(guī)劃，銜接了后續(xù)的用地規(guī)劃管理體系。

（一）城市更新項目計劃管理模式

深圳城市更新模式作為市場運作的存量用地開發(fā)模式，從2009年的《深圳市城市更新辦法》開始，就明確提出了城市更新實行規(guī)劃計劃管理制度。[9]從項目類型來看，包括拆除重建類項目與綜合整治類項目①。

對于拆除重建類項目，深圳陸續(xù)出臺了《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》《深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃申報指引（試行）》等實施細(xì)則，對于城市更新單元拆除范圍面積、移交城市公共利益用地的面積及比例等方面進行了細(xì)化要求，明確了拆除重建城市更新項目由符合規(guī)定的申報主體申報更新單元計劃，并對城市更新單元計劃申報主體要求、更新意愿比例、申報條件等做出了具體規(guī)定。2019年出臺的《深圳市拆除重建類城市更新單元計劃管理規(guī)定》在《深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃申報指引（試行）》基礎(chǔ)上，形成覆蓋計劃申報、意愿征集、計劃申報材料要求、計劃公示、區(qū)政府審批、市級備案等全流程環(huán)節(jié)的操作手冊，通過完善的配套政策穩(wěn)定了市場預(yù)期，指導(dǎo)市場主體按照統(tǒng)一規(guī)則，開展更新單元計劃的申報工作。值得注意的是，該政策首次提出了城市更新單元計劃有效期管理制度，即自計劃公告之日起，更新單元計劃有效期兩年。[10]2021年正式施行的《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》，作為國內(nèi)首個城市更新地方立法，在系統(tǒng)總結(jié)城市更新計劃管理實踐基礎(chǔ)上，進一步提升了城市更新計劃管理機制的法律地位。

相比較于市場動力更為充足的拆除重建類項目，深圳綜合整治類城市項目市場申報意愿不高，主要通過個別試點方式進行推動。2019年，深圳出臺《關(guān)于推進城中村歷史文化保護和特色風(fēng)貌塑造綜合整治試點的工作方案》提出了7個綜合整治試點項目，從市級層面引導(dǎo)城中村綜合整治工作。

（二）土地整備計劃項目管理模式

深圳土地整備模式是政府主導(dǎo)推動的存量用地開發(fā)模式，2011年出臺的土地整備綱領(lǐng)性文件《深圳市人民政府關(guān)于推進土地整備工作的若干意見》中，明確提出土地整備年度計劃管理機制，并確定土地整備年度計劃編制內(nèi)容包括總量、空間布局、整備項目及資金安排等，由市土地整備機構(gòu)會同各區(qū)政府及相關(guān)職能部門編制，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后實施。[11]土地整備項目類型主要依據(jù)項目實施方式分為一般土地整備項目、土地整備利益統(tǒng)籌項目、房屋征收項目等類型，具體項目范圍劃定及管理流程分別依據(jù)不同的政策文件要求。以適用于土地整備利益統(tǒng)籌相關(guān)政策的土地整備利益統(tǒng)籌項目為例，該類型項目起始于2015年深圳市出臺的《土地整備利益統(tǒng)籌試點項目管理辦法》，由各區(qū)政府申報試點項目報市政府審批的方式作為計劃立項依據(jù)。通過試點，利益統(tǒng)籌項目數(shù)量逐年增長（圖2），表明政策得到了廣泛認(rèn)可，2018年在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，深圳推動出臺了《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項目管理辦法》，全面推廣利益統(tǒng)籌政策，并將其作為一種政策類型的項目納入年度土地整備計劃管理。

三、深圳市存量用地計劃管理模式的特點

存量用地再開發(fā)過程中涉及多元主體之間的多重博弈，有學(xué)者指出城市土地再開發(fā)中的利益博弈焦點包括地方政府與開發(fā)商的沖突、開發(fā)商與被拆遷人的沖突等，需要基于利益主體分析做出規(guī)劃調(diào)控策略。[12]因此，面向存量用地的空間治理必須兼顧統(tǒng)籌主體之間的利益訴求，這有助于后續(xù)項目實施的順利推動，并減少多元主體之間的沖突矛盾。本文通過分析“政府—市場”“市場開發(fā)主體—原權(quán)利主體”以及“政府內(nèi)部之間”三對利益主體在計劃管理階段的關(guān)系，對于深圳存量用地計劃管理模式的特點進行解析（見圖3）。

（一）政府與市場之間：從政策引導(dǎo)到“政策+空間”雙引導(dǎo)

城市規(guī)劃受傳統(tǒng)理論和計劃思維影響，始終沒有建立一套基于市場機制的分析、預(yù)測、方案設(shè)計框架，對規(guī)劃方案的實施成本考慮不足。[13]深圳城市更新引入市場運作機制這一特點也充分反映在了計劃管理中，即在城市更新計劃申報工作中允許市場作為計劃申報主體。其背后的邏輯就是發(fā)揮市場主體在價格發(fā)現(xiàn)、市場預(yù)測等方面的優(yōu)勢，以利于推動后續(xù)項目實施和規(guī)劃落實。在政府與市場主體之間，政府仍始終具有城市更新的決策權(quán)，并在不同時期表現(xiàn)出不同的角色變化特征。[14]具體到城市更新計劃管理，政府初期主要通過政策文件進行引導(dǎo)，出臺了一系列計劃管理方面的政策文件，建立明晰的公共利益底線、申報要求等，規(guī)范市場行為并穩(wěn)定市場的預(yù)期。但在市場運作過程中，也出現(xiàn)了更新項目空間零散、項目類型單一等問題，導(dǎo)致一定的城市更新行為負(fù)外部性。到了“十三五”階段，深圳在計劃立項階段就進一步強化了城市更新的空間統(tǒng)籌，對市場動力相對充沛的拆除重建類城市更新項目的空間范圍予以管控。在深圳城市更新“十三五”專項規(guī)劃編制中將更新對象從空間上劃定為優(yōu)先拆除重建地區(qū)、優(yōu)先綜合整治地區(qū)、拆除重建與綜合整治并舉地區(qū)，[15]對于城市更新計劃項目空間范圍進行引導(dǎo)。

同時，深圳在存量用地開發(fā)實施推進中，針對市場運作為主的城市更新模式的不足，也創(chuàng)新了以政府為主導(dǎo)推進的土地整備模式這一存量用地開發(fā)的重要手段。土地整備計劃管理模式，更多強調(diào)了政府保障全市重大公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)用地等的重要作用，確保政府能夠通過存量用地開發(fā)儲備城市未來發(fā)展空間，避免市場開發(fā)行為中出現(xiàn)的空間碎片化、項目“挑肥揀瘦”等問題。

（二）市場開發(fā)主體與原權(quán)利主體之間：尊重原權(quán)利主體的開發(fā)意愿基礎(chǔ)上由市場主體整合分散的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

存量用地開發(fā)涉及復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，權(quán)利主體在存量用地再開發(fā)過程中具有重大影響。深圳城市更新在計劃階段充分考慮土地產(chǎn)權(quán)人意愿，并通過基于權(quán)利主體的城市更新單元的設(shè)定，整合了原先分散混雜的土地與物業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。[16]《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》的出臺，更是從法治層面為原權(quán)利主體提供了制度保障，包括將更新意愿比例由三分之二提高到四分之三，即拆除重建更新項目計劃立項階段需要獲得占建筑總面積四分之三以上的物業(yè)權(quán)利人且占總?cè)藬?shù)四分之三以上的物業(yè)權(quán)利人同意，并明確提出了建立健全城市更新公眾參與機制，暢通利益相關(guān)人及公眾的意見表達(dá)渠道。[17]在計劃階段，通過意愿征集、公眾參與平臺等方式，既是對于原權(quán)利主體權(quán)益的保護和產(chǎn)權(quán)的尊重，也是為后續(xù)項目實施推動提供保障。

在政府主導(dǎo)的土地整備工作中，也同樣需要原權(quán)利主體對于整備政策一定程度的支持與認(rèn)可。以土地整備利益統(tǒng)籌項目為例，由各區(qū)政府作為申報主體，在計劃階段也要求各區(qū)需要與原農(nóng)村社區(qū)充分溝通并得到初步的意愿認(rèn)可，才能申報納入計劃。

（三）政府內(nèi)部之間：通過分級審批備案、實施彈性等方式提高審批效率

深圳市推進存量用地開發(fā)實施實踐中，市、區(qū)兩級城市更新和土地整備機構(gòu)的設(shè)立，為全面推進存量用地開發(fā)奠定了重要的體制基礎(chǔ)。因此，要處理好區(qū)級具體實施層面提高審批效率的需求以及市級層面加強工作統(tǒng)籌之間的關(guān)系，充分鼓勵和發(fā)揮區(qū)級機構(gòu)的自主權(quán)，也要避免各區(qū)在存量用地開發(fā)上各自為政的問題。2016年以來，結(jié)合深圳行政審批改革工作要求，城市更新計劃審批權(quán)限已由市級部門下放至各區(qū)，這一舉措也為后續(xù)深圳城市更新的快速發(fā)展提供了工作基礎(chǔ)。同時，市級部門對于區(qū)級審批的計劃項目進行實質(zhì)性的備案審查工作，避免各區(qū)政策執(zhí)行上可能存在的尺度不一等問題?！渡钲诮?jīng)濟特區(qū)城市更新條例》作為層級較高的地方性法規(guī)，也將上述計劃審批流程寫入條例，從法律層面規(guī)范政府的行政管理行為。

除了審批權(quán)限下放的情形，也可以通過給予基層一定的審批彈性權(quán)限推動項目實施，例如土地整備年度計劃項目均由市級進行審批，但在空間范圍上予以各區(qū)在實施審批上的彈性空間，允許各區(qū)根據(jù)實際情況對于項目實施范圍進行調(diào)整，調(diào)整部分不超過20%的無須報送市級審批。[18]

四、國土空間規(guī)劃體系下的存量用地計劃管理機制的展望

2019年5月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》正式發(fā)布，標(biāo)志著國土空間規(guī)劃體系的頂層設(shè)計的基本形成。

目前，各地都在結(jié)合改革總體要求和自身地方特點，構(gòu)建權(quán)責(zé)對等、上下傳導(dǎo)的國土空間規(guī)劃體系。未來，隨著越來越多城市由增量擴張時代逐漸邁入存量發(fā)展階段，存量用地開發(fā)在許多城市也將成為新一輪國土空間規(guī)劃實施運作的重要手段，因此，需要在系統(tǒng)性的國土空間規(guī)劃體系改革下建立相應(yīng)的存量用地規(guī)劃計劃管理機制。同樣地，在國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過程中，多元主體共同參與空間治理，也需要處理好包括中央與地方政府的關(guān)系、政府各職能部門間的關(guān)系，以及政府與市場、市場中主體與利害關(guān)系人之間的關(guān)系。[19]隨著國土空間規(guī)劃體系下各層級規(guī)劃的管控內(nèi)容進一步明確，如何確保上層次規(guī)劃管控要求得以傳導(dǎo)落實，并更加系統(tǒng)、妥善地處理多元主體之間的關(guān)系，將成為未來存量用地規(guī)劃計劃管理改革的重要命題。

（一）重視法律法規(guī)體系的建設(shè)

雖然當(dāng)前國家層面尚未制定出臺相關(guān)的國土空間規(guī)劃法律文件，但通過各層級法律文件完善從規(guī)劃編制到實施監(jiān)督的國土空間規(guī)劃全流程管理，做好法治化保障已是共識。未來，推動深圳市國土空間“兩級三類”規(guī)劃體系建立，需要加快深圳市國土空間規(guī)劃條例編制工作，并構(gòu)建以規(guī)劃條例為核心、以部門規(guī)章或?qū)嵤┘?xì)則以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范為支撐的地方空間規(guī)劃法規(guī)體系。[20]存量用地計劃管理體系這一環(huán)節(jié)的相關(guān)內(nèi)容也應(yīng)在國土空間規(guī)劃法規(guī)體系構(gòu)建過程中進行統(tǒng)籌考慮，并及時依據(jù)整體要求調(diào)整完善以往的政策文件。

（二）進一步明晰各主體之間的管制邊界

首先，政府作為管制者，與市場主體等被管制對象之間的博弈主要集中在管制的邊界上，要明晰哪些是可以由市場發(fā)揮配置作用的，哪些是屬于公共利益，政府應(yīng)該管制的。特別在城市更新的存量時代，可更多地發(fā)揮社會治理的作用，讓參與的個體、社會組織在微更新中去充分博弈。[21]例如，對于國土空間規(guī)劃中提出的亟需落實的重大公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，存量用地計劃立項階段可考慮提前對空間范圍劃定、實施方式、實施進度、未能按期實施時的退出機制等問題進行更加充分的考慮；而對于社區(qū)配套型公共服務(wù)設(shè)施等，可以在空間布局、建筑規(guī)模等方面予以市場彈性空間，在政府管控底線的基礎(chǔ)上，運用市場化的策略適應(yīng)存量用地的實施需求。

其次，在政府內(nèi)部之間，國土空間規(guī)劃體系改革將進一步厘清各層級規(guī)劃之間的關(guān)系，明晰各級規(guī)劃之間的審批邊界，并按照“誰審批，誰監(jiān)管”的原則，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度。存量用地計劃管理中也要結(jié)合不同傳導(dǎo)管控要素在各級政府之間的審批權(quán)限，建立與國土空間規(guī)劃體系相適應(yīng)的分級審查備案制度。

（三）建立規(guī)劃評估預(yù)警的反饋機制

新的國土空間規(guī)劃體系在編制和審批上更為重視“實施和監(jiān)管”。[22]在存量用地規(guī)劃計劃管理中，面對比新增用地管理更加多元化、動態(tài)性的利益主體互動過程，更加需要重視規(guī)劃監(jiān)督環(huán)節(jié)的作用，并加強規(guī)劃實施監(jiān)測評估預(yù)警機制。未來國土空間規(guī)劃體系實施運作，不僅是“計劃編制—計劃審批—規(guī)劃編制—規(guī)劃審批—規(guī)劃實施”的正向?qū)嵤┻^程，還需要結(jié)合規(guī)劃實施情況開展規(guī)劃評估和預(yù)警，并及時將規(guī)劃預(yù)警評估的結(jié)果反饋到各階段中，指導(dǎo)包括存量用地計劃編制、計劃審批等環(huán)節(jié)開展，提前預(yù)判分析國土空間規(guī)劃重要的管控傳導(dǎo)要素在后續(xù)規(guī)劃編制及審批階段可能面臨的問題。例如，對于市場拆除重建動力充足的地區(qū)，可提前分析預(yù)警片區(qū)開發(fā)容量承載能力有限、配套設(shè)施不足、交通市政設(shè)施壓力增大等問題，并考慮存量用地項目實施率，將規(guī)劃上限值上浮一定比率后設(shè)定計劃審批的預(yù)警值；對于綜合整治地區(qū)或者基礎(chǔ)設(shè)施落后地區(qū)，結(jié)合規(guī)劃實施緊迫性等評估結(jié)果，可以采用更加合適的存量用地開發(fā)手段進行資源再配置，提高資源配置效率（圖4）。

注釋：

①《深圳市城市更新辦法》提出深圳城市更新方式包括拆除重建、綜合整治和功能改變?nèi)N方式。鑒于功能改變類城市更新項目實際上屬于綜合整治，且項目數(shù)量較少，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》將功能改變類項目納入綜合整治類項目。

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Abstract： Compared with increment land， the stock land involves multiple stakeholders and complex relations and needs the corresponding land use plan management mechanism. Taking Shenzhen City as an example， this paper provides the analysis of the relationship between "government - market"， "market development subject - original rights subject" and "internal parts of the? government" three pairs of interest subjects in the planning management stage， analyzes the development process and characteristics of the plan management mechanism in the stock land development， which can be summed up as the beneficial experience of "policy+space" dual guidance， respect for property rights relations， and level by level approval to improve efficiency. Meanwhile this article puts forward suggestions on the future stock land full process planning management mechanism especially on the plan management.

Key words： stock land development; space governance; plan management mechanism; Shenzhen

責(zé)任編輯：王? 縉