微治理模式推進老舊社區(qū)適老化改造的路徑與方法

張才豐 吳勝虎 蔡婷婷 錢權高 吳浩榛

摘要：近年來，我國老齡人口數(shù)量的加速上漲，呈現(xiàn)老齡人口基數(shù)大、分布不均勻、增長速度快等特點。如何養(yǎng)老已成為了全社會所要面對的共同問題。社區(qū)養(yǎng)老作為積極老齡化治理環(huán)節(jié)中的重要一環(huán)，而老舊社區(qū)的治理作為社區(qū)適老化工作開展的重點與難點所在，情況更為復雜?！拔⒅卫怼崩砟畹奶岢?，是社區(qū)治理的創(chuàng)新形式，在社區(qū)治理的模式端發(fā)力，提高社區(qū)治理質量與水平，從而有效應對老舊社區(qū)在老齡化背景下所產(chǎn)生的一系列問題。

關鍵詞：人口老齡化，老舊社區(qū)，社區(qū)治理，適老化

最近五年來，社會在巨大進步與發(fā)展的同時，我國人口勞動力紅利漸趨消失，中國人口老齡化逐漸嚴重。據(jù)第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國60 歲及以上人口的比重達到18.7%，其中65歲及以上人口比重達到13.5%。人口老齡化主要體現(xiàn)在老齡人口數(shù)量龐大、老齡化速度加快、老齡人口質量不斷提高、城鄉(xiāng)老齡化水平不平衡等方面，給社區(qū)以及鄉(xiāng)村基層治理帶來了諸多問題與挑戰(zhàn)。隨著新時代的快速發(fā)展，老舊社區(qū)的建設作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點所在，是社區(qū)適老化治理的重點與難點，社區(qū)“微治理”理念的運用，即是通過精細化治理，瞄準社區(qū)治理中的微事務、微空間、微文化等著力點進行發(fā)力，促進居民參與，實現(xiàn)多元主體的共同參與[1]。本文將微治理模式同老舊社區(qū)適老化相結合，以此視角找到有效推動社區(qū)適老化改造的路徑與方法。

1.老舊社區(qū)的概念

老舊社區(qū)一般指城鎮(zhèn)老舊小區(qū)。是指城市或縣城（城關鎮(zhèn)）建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設施不完善、社區(qū)服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)（含單棟住宅樓）[2]。但隨著時代的進步，市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，老舊社區(qū)早已不只是老城區(qū)所包含的社區(qū)，其特征也不僅僅取決于年限是否久遠、基礎設施是否完善，而應關注社區(qū)是否存在有違于時代發(fā)展潮流，能否匹配社會的發(fā)展趨勢，社區(qū)治理模式較為落后或是社區(qū)居民整體素質較為落后，知識水平不高等各種問題。

2.老齡化背景下老舊社區(qū)的治理困境

如今大部分老舊社區(qū)的建成時間都在21世紀以前，更早者甚至在20世紀七八十年代，在時代變革下，無論是社區(qū)空間環(huán)境、公共服務設施，亦或是社區(qū)管理體制、社區(qū)自治能力上都存在著諸多問題。

（1）老舊社區(qū)數(shù)量龐大、養(yǎng)老經(jīng)費占比較少

據(jù)統(tǒng)計，截至2020年全國共有老舊小區(qū)近 17萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米[3]。武漢作為經(jīng)濟快速發(fā)展的華中第一城，隨著人口激增，城市化進程不斷推進，老齡化問題成為關鍵問題。據(jù)初步統(tǒng)計，2020年武漢市老舊小區(qū)數(shù)量已達到760個，建筑面積2713.95萬平方米，涉及居民33.46萬戶，老舊小區(qū)數(shù)量龐大，改造有一定難度[4]。與新時代較為流行的商品房社區(qū)不同的是，老舊社區(qū)由于自身的特殊性質，社區(qū)支出本身考慮的基本面廣，所需改造范圍大，同時面對著老齡服務的巨大壓力，故而在老齡化背景之下往往沒有充足的養(yǎng)老財政支出以保障養(yǎng)老服務，難以帶給老齡人較好的養(yǎng)老體驗。絕大部分社區(qū)在適老化改造的工作上都曾因為不同程度的財政壓力而難以進行創(chuàng)新性的改造，其直接影響便是部分養(yǎng)老工程爛尾，養(yǎng)老服務項目落地難度頗高。

（2）老舊社區(qū)單一化管理，老齡人社區(qū)參與感弱

老舊社區(qū)大多一直延續(xù)著傳統(tǒng)的“單位制”治理方法，社區(qū)居委會組織近似于成為單一領導者，承接著上級政府機關的行政政策，以上傳下達的形式對居民進行管理。在這些社區(qū)中，居委會統(tǒng)籌著社區(qū)的生活、文娛、醫(yī)療、交通、基礎建設、文化打造等多方面的共同事務，持久的政府單向供給，加之此類社區(qū)中以從計劃經(jīng)濟時代過來的老齡人口居多，適應新時代發(fā)展和新生活方式的能力不足，使得社區(qū)整體形成極強的依賴性[5]。

老齡化背景下，社區(qū)治理主體能否知悉到老齡群眾訴求，社區(qū)治理者所做出的社區(qū)建設能否切中老齡人的服務需求，尤其是在適老化工作亟需開展的老齡人占比高的老舊社區(qū)，此問題愈加突出。部分社區(qū)在進行適老化建設的過程中，不同地域的養(yǎng)老項目呈現(xiàn)出的效果不一，如老齡茶館的建設于東北和川渝地區(qū)反響較好，但于沿海地區(qū)能吸引到的老年群體并不多。這說明社區(qū)適老化改造存在胡亂借鑒、單一管理、單一決策的情況。這側面反映了老齡化較為嚴重的社區(qū)的決策民主性缺失，沒有較好地體現(xiàn)出民主自治的優(yōu)勢，老齡化對社區(qū)事務的參與度較低，公共意識較為薄弱，在社區(qū)參與上認同感和責任感不足，以至于社區(qū)整體凝聚力不強，動員能力弱，發(fā)展緩慢，問題良多[6]。

（3）老齡人物質與精神生活需要無法得到滿足

不同于如今較為普遍的商品房社區(qū)，老舊社區(qū)缺少對老齡群體的人文關懷，社區(qū)中很少有適老化設施，擠壓的空間環(huán)境條件下缺少供老年人散步的廣場、步行道，缺少供老年人休憩的坐椅。對于有娛樂和交際需求的老年人來說，社區(qū)甚至無法提供數(shù)十人聚集跳廣場舞的場所，這無疑是束縛了居民的文化生活追求。而部分房屋過于老舊，難以滿足新時代生活的客觀要求，設計也略顯落后。同時，老舊社區(qū)主體服務意識淡薄，管理上存在疏忽，缺失老齡人的引導指示牌，社區(qū)也沒有設置專門的服務人員為老齡人解決客觀問題，同時也沒有構建起相應的核計體系，導致人員混雜、分類不明、社區(qū)文化氛圍差、居民保障問題突出。

1.C社區(qū)基本情況

C社區(qū)建成于1991年，有住宅樓50余棟，截至2021年年底，武漢市C社區(qū)居委會所在的小區(qū)共有常住人口3104戶，總計7333人，轄區(qū)面積0.48平方公里，有黨員238人。據(jù)調(diào)查，在近三千戶的常住居民中，家中有60歲以上老人的家庭超過2400戶，占比約77.4%；60歲以上的老人群體總人數(shù)約在1800人左右，占比約25%。數(shù)據(jù)顯示，C社區(qū)是一個人口基數(shù)大，人均用地少，老齡人口多的規(guī)模較大的中度老齡化老舊社區(qū)。

2.C社區(qū)的社區(qū)環(huán)境

C社區(qū)整體建筑分布緊湊，人多地少，房屋之間間隙小，小區(qū)過道較為狹窄，人行道間存在著車輛亂停亂放問題，主要街道上人流冗雜，交通便捷度低，時常發(fā)生交通擁堵問題。且C社區(qū)分有多個片區(qū)，不同片區(qū)之間溝通相對閉塞，由于特殊的區(qū)塊原因，社區(qū)幾乎沒有出入限制，存在安全防范隱患。其次，社區(qū)綠化面積小，且分布不均勻，較為散亂，觀感不佳。

在社區(qū)基礎設施上，C社區(qū)分布有少量健身器材，但修建年份較早，許多器材已經(jīng)生銹且無法使用。些許建筑性能下降，采光性受到一定影響。盡管如此，C社區(qū)作為傳統(tǒng)老齡社區(qū)，其文化以及娛樂活動較為豐富，如廣場舞、太極拳、戲曲展示等多有普及，居民鄰里關系較為和睦，人際交往較為密切，人文氣息濃密。社區(qū)正處于老舊社區(qū)適老化改造建設中，社區(qū)內(nèi)存在著諸多工地，部分區(qū)塊已經(jīng)煥然一新。

3.關于C社區(qū)適老化工作意見調(diào)查

本調(diào)查在C社區(qū)四個片區(qū)進行問卷調(diào)查，其主要調(diào)研對象是社區(qū)常住居民，問卷內(nèi)容根據(jù)適老化相關角度切入，從被調(diào)查者的個人基本資料、社區(qū)基本生活、未來發(fā)展建議三個方面進行調(diào)查，共發(fā)放問卷100張，收回有效問卷90張。根據(jù)數(shù)據(jù)，C社區(qū)的居民主要是以高齡老年人為主，且以武漢本地人居多?；旧罘矫妫菏茉L者半數(shù)以上在C社區(qū)居住超過十五年，所調(diào)查對象最長的居住時間達到22年；在鄰里關系方面：約82%的受訪者同鄰里互相認識，有過交流，經(jīng)常參與社區(qū)活動，跳廣場舞等；在養(yǎng)老工作看法方面：約80%的居民對養(yǎng)老問題的看法是“很重要，很重視”，12%的居民則是“重要但不重視”，僅有少部分年齡在20歲左右的年輕人填寫了“不重要不重視”，這說明在老齡社區(qū)中，居民是能夠意識到養(yǎng)老問題的重要所在的；問卷也對C社區(qū)近幾年來持續(xù)推進的適老化改造工作進行了滿意度調(diào)查：55%的居民勾選了“非常滿意”，23%的居民勾選了“滿意”，10%的居民勾選了“不滿意”，另有少量居民填寫了“無所謂”。最后，問卷也留出一個關于社區(qū)適老化治理的開放式問題：受訪者的填寫總結出了居民在適老化治理中最關心的四大方面，第一是“房屋改造”方面，占比達到約92%；其次是“文化構建”方面，占比達到84%；第三是“民主協(xié)商”方面，占比達到79%；第四是“醫(yī)療衛(wèi)生”方面，占比約75%。

4.C社區(qū)適老化治理問題分析

根據(jù)上述調(diào)查研究顯示，C社區(qū)已經(jīng)投入到老舊社區(qū)改造的運動中，其中適老化治理占有重要組成部分，由于社區(qū)本身的地域特殊性以及環(huán)境復雜性，適老化工作開展仍有待提升，部分方面存在著一些問題與現(xiàn)實困境，筆者結合調(diào)查數(shù)據(jù)和實地走訪，以社會學研究視角進行了相關總結。

（1）老齡人參與社區(qū)適老化工作積極性弱

與大多數(shù)社區(qū)一樣，C社區(qū)在各項公共事務的處理上其主體仍然是社區(qū)居委會，而中國基層社會治理的實踐形式則是基層群眾自治制度。C社區(qū)作為武漢市老齡程度較高的社區(qū)之一，老年人數(shù)量較大，且孤寡家庭所占比例很大，且老齡人其本身在社區(qū)工作中參與較少，難以體現(xiàn)主人翁精神，社區(qū)整體自治意識薄弱，社區(qū)整體自治效能無法有效體現(xiàn)。在C社區(qū)開展適老化建設中的實踐過程中，老齡人基本很少向社區(qū)反映問題，基層自主組織呈現(xiàn)出“懸浮”現(xiàn)象[7]。而社區(qū)養(yǎng)老以及適老化改造的工作主要決定于居委會如何布置和規(guī)劃。

（2）社區(qū)適老化服務同老齡人需求匹配性低，針對性差

社區(qū)開展公共服務，其要旨便是社會供給與居民需求相對應，單一的治理主體難免會導致治理效能的缺失，即供給與需求之間無法合理適配，無論是在教育、醫(yī)療、基建或是養(yǎng)老方面，民眾對美好生活的期待與追求也有了提高，但在C社區(qū)適老化改造實踐中，類似于“村村通自來水事件[8]”的供需失衡的情況在C社區(qū)中也有發(fā)生，如C社區(qū)曾打造許多乒乓球室供老齡人鍛煉身體，但鮮有人去，而面積狹小的文娛廣場卻有很多老人搶不到位置跳廣場舞。除此之外，社區(qū)綠化面積的擴大是否有必要；適老化改造是優(yōu)先易改造還是難改造等問題都是C社區(qū)在開展工作的重難點問題，若是處理不當一方面是對公共產(chǎn)品的浪費，而另一方面也沒有解決老齡人對社區(qū)環(huán)境和養(yǎng)老模式的真正需求。

（3）社區(qū)組織治理能力有待提高，干部素質待加強

據(jù)實地走訪，C社區(qū)的主要溝通機制依舊是居民向居委會反映問題，但這種反饋并不全面，僅靠社區(qū)居委會和物業(yè)服務公司來收集民眾意見，難以做出針對性的解決方案。數(shù)字時代盛行的線上辦理的優(yōu)勢也在老齡化嚴重的C社區(qū)適用性不強，這給社區(qū)開展意見收集帶來了一定挑戰(zhàn)，如何總結出居民心中所想，迫切之需，對C社區(qū)在適老化工作的開展上具有重要作用，社區(qū)的工作人員表示并非是社區(qū)不愿意為老人著想，的確是眾口難調(diào)，尤其是老齡人的工作愈加不好開展，最終導致了工作效率低下，而在這情況下，C社區(qū)的干部素質則有待提高，在老齡化針對工作的開展上，提高治理效能，將民主和科學有效結合。

1.微治理模式的概念

微治理模式是一種全新的社區(qū)治理模式，所謂“微”治理，即微觀治理，是指以微觀公共領域的居民需求為出發(fā)點，以小范圍的社區(qū)空間為治理單元，通過靈活多樣的小微載體和平臺，構建多元主體共同參與社區(qū)治理的機制，形成政府管理與基層自治的有序銜接和良性互動，從而實現(xiàn)社區(qū)治理精細化、差異化和高效化的一種新型治理模式[9]。隨著微治理模式在中國基層治理的運用和發(fā)展，如今的微治理已經(jīng)不再局限于賦權問題上，其反映的是中國基層社會治理的多樣性和包容性，從單一治理轉變?yōu)槎嘣卫?。微治理模式的推廣一方面有效的緩和了社會矛盾，符合當下社區(qū)發(fā)展需要，又尊重了民眾意愿，體現(xiàn)居民自治，培育出理性的公共精神，從而實現(xiàn)對社區(qū)的精細化、差異化、扁平化和高效化治理[10]。

2.C社區(qū)微治理的路徑與方法

C社區(qū)是傳統(tǒng)老舊社區(qū)，從2018年開始，社區(qū)便深入貫徹十九大精神，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)堅持“黨建引領、網(wǎng)格管理、多元共治、精準服務”的工作思路，瞄準居民生活中的小微問題，切實解決痛點難點問題，尤其是在老齡化背景下，在適老化工作上更是開放包容，步步為營，共治共享，為居民把好每一個關。

（1）加強黨政力量介入，推動老齡治理效能提升

C社區(qū)始終堅持黨的領導精神，加強黨建引領作用，始終貫徹黨在新時期對老齡工作的方針指引，發(fā)揮黨的領導作用，推進適老化工作的開展。C社區(qū)黨支部積極組織動員，社區(qū)現(xiàn)有黨員238人，整體采取網(wǎng)格化管理，每個網(wǎng)點設置基層黨支部，實行以黨支部為著力點，充分發(fā)揮網(wǎng)格員在信息收集、上報、宣傳教育、矛盾化解、安全防范、隱患排查、公共服務、志愿服務等方面的功能，實現(xiàn)“人在格中走，事在格中辦”，最大程度上給予老年人辦理問題的便利。而在微治理模式下，C社區(qū)的黨組織建立起黨員聯(lián)系群眾的溝通機制，以主動聯(lián)系詢問的方式不斷豐富社區(qū)中老齡人反饋問題的表達渠道，如舉辦議事茶話會、網(wǎng)格員下樓棟、“我來提意見”等諸多活動激發(fā)居民，尤其是老年人參與治理的積極性，群策群力，提高理事效率，讓每一個決策反映人民的心聲。據(jù)走訪，社區(qū)中的老年人本就十分喜歡談論國家政治和社區(qū)發(fā)展，對于社區(qū)舉辦的類似活動積極性很高，甚至有時候會主動向社區(qū)反映意見，有些老人甚至表示好像是找到了“當家作主”的感覺，這給老人的晚年生活無疑是巨大的豐富。

（2）創(chuàng)新老齡治理方式，瞄準微小問題

近十年來，中國基層的治理實踐由“管理”走向“服務”，在適老化工作的開展上，更需要基層政府深入研討如何做好養(yǎng)老工作、養(yǎng)老服務以及適老化改造的重點問題。C社區(qū)在居委會的大門邊設立意見箱，收集“微心愿”，居民的心愿無論大小，都會被匯總到工作人員那里，每隔一周都會挑選出一些具有代表性的心愿匿名展示在公告欄。一來一往，不但收集了居民微心愿，還使得原本就喜歡湊熱鬧的老人們看見別人的心愿常常笑得合不攏嘴，從而營造出共治微氛圍。而具有普遍意義的意見將會被標紅，成為社區(qū)需要注意的微事務，而C社區(qū)了解老人訴求之后安排人員進行解決，則又成了微處理的辦事方法。一個意見箱便形成了一個微治理的模式的閉環(huán)運作，它以較小的成本切實解決老人的困難所需，而C社區(qū)類似于此的創(chuàng)新治理還有許多，如利用互聯(lián)網(wǎng)技術打造線上平臺、不定期進行問卷調(diào)查、節(jié)假日進行走訪問候、創(chuàng)建“共享花園”等。一方面，溫暖了老齡家庭，另一方面，真切找到了居民訴求與心愿，以便更好的開展工作，將群眾路線和微治理模式進行有機結合，真正做到“聽到細微之聲，做好小微之事”。

（3）引入社會資本，倡導多元共治

C社區(qū)基礎設施較為落后，曾一度在是拆還是改上讓居民產(chǎn)生諸多爭端與矛盾，這本質上是因為多方利益的沖突與不協(xié)調(diào)所致，光靠政府的行政力量并不足以做到讓每一位居民滿意，且行政命運往往牽一發(fā)而動全身，在這種情況下，C社區(qū)大膽嘗試，在同類老齡社區(qū)和企事業(yè)單位進行合作，對社區(qū)公共基礎設施進行整改，如健身器材、休閑器材、社區(qū)老舊診所的修繕，社區(qū)垃圾桶的整頓，為老齡人的日?；顒恿舫鲎銐驅挸ò踩目臻g，保障老齡人的人生安全。

另一方面，社區(qū)物業(yè)在供給端發(fā)力，引入外來商家，整頓社區(qū)餐飲服務，曾經(jīng)，C社區(qū)無論是小吃攤還是家常菜都是在馬路一側集中搭棚子，不但占用道路，且大批量的廚余垃圾隨地可見，嚴重影響到了社區(qū)精神文明建設。如今，隨著外來商家的引入和物業(yè)社區(qū)多方協(xié)助，逐漸整理出一條有門店，排列規(guī)整的街井，這類的集中管理，也便利于物業(yè)整頓社區(qū)公共空間與衛(wèi)生，社區(qū)面貌煥然一新。

C社區(qū)積極吸納協(xié)同社會公益組織，如基金會、老齡人幫扶中心、志愿者協(xié)會等一系列公益組織參與社區(qū)適老化工作。一方面發(fā)展社區(qū)中的老齡人加入社區(qū)志愿者團隊，現(xiàn)C社區(qū)已經(jīng)建成“夕陽紅志愿服務隊”“學雷鋒志愿服務隊”等五個隊伍，建立起老年人服務老年人的方式，以促進老齡人力資源的再利用，讓老齡人找到自己的價值所在，感覺到老齡生活的充實感，同時增進了社區(qū)感情。除了社區(qū)中的崗位，C社區(qū)聯(lián)合文娛企業(yè)在居委會中設立了技能培訓中心，定期給老人進行不同的技能培訓，如編制花籃、書法鑒賞、紋飾物品的制作等，對于制作精良，觀感較好的產(chǎn)品還會集中收購，給到老人們合適的補貼，激發(fā)老齡人晚年工作的積極性。

3.微治理模式對C社區(qū)適老化治理的意義

黨的十九大以來，C社區(qū)持續(xù)推進基層治理現(xiàn)代化，以微治理模式為指導，在老齡化的背景環(huán)境之下，促進社區(qū)適老化改造的推進，自2019年以來，老舊社區(qū)的改造不斷推進，房屋漏水、道路破損等老難題被一一解決，如今的社區(qū)里，早已綠樹紅墻，盆栽夾道，老人們常在花園中休憩[11]。

C社區(qū)的適老化治理并不局限于社區(qū)改造方面，更為重要的是激發(fā)了居民參與社區(qū)治理的積極性，煥發(fā)了老年人的精神世界，促進了多元主體參與，促進老齡人力資源的再利用，培育出共治共享的治理生態(tài)。短短幾年，C社區(qū)的治理面貌便煥然一新，群眾滿意度大幅提高，社區(qū)氛圍其樂融融。江漢區(qū)人大代表認為，C社區(qū)作為中度老齡程度社區(qū)依然成功破局，這可以稱為蝶變[12]。

如今，中國老齡化迅速，怎樣將基層治理的現(xiàn)代化和適老化改造有機結合起來，這是當前社區(qū)治理的難點和關鍵點。治理的本質在于服務，這客觀要求了社區(qū)治理必須要走向精細化、個性化?！拔⒅卫怼眲t是基層社會治理精細化的有效實現(xiàn)形式。它改變了傳統(tǒng)“一元中心”的治理格局，針對著居民切身問題，強調(diào)因地制宜，引導全民共治，打造出良好的治理生態(tài)[13]。由此可見，基層微治理模式的發(fā)展是治理體系現(xiàn)代化的一劑良藥，同時，微治理的實踐也是適老化治理、精細化治理、差異化治理等不同場景的客觀呼吁。 PR

參考文獻：

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[8]章榮君. 社會治理精細化趨勢下"微治理"的生成邏輯[J]. 湖湘論壇，2018，31（6）：33-40. DOI：10.3969/j.issn.1004-3160.2018.06.005.

[9]李愛爽. 小城鎮(zhèn)社區(qū)微治理的運行機制與治理效果——基于浙北C鎮(zhèn)的實證研究[J]. 理論月刊，2022（5）：42-52. DOI：10.14180/ j.cnki.1004-0544.2022.05.006.

[10]Francis Fukuyama.“What Is Governance？”.Governance， Vol. 26， No. 3 ，2013： p. 347； 陳偉東、熊茜：《論城市社區(qū)微治理運作的內(nèi)生機理及價值》，《吉首大學學報 （ 社會科學版 ）》2019 年第 1 期

[11]《老舊小區(qū)靚了 社區(qū)居民笑了》荊楚網(wǎng)2022年5月9日 湖北日報全媒記者 張倩倩 通訊員 韓卿

[12]《一個老舊小區(qū)的蝶變》2022年5月20日-江漢區(qū)人大常委會

[13]章榮君. 社會治理精細化趨勢下"微治理"的生成邏輯[J]. 湖湘論壇，2018，31（6）：33-40. DOI：10.3969/j.issn.1004-3160.2018.06.005.

（作者單位：單位：武漢輕工大學管理學院 湖北武漢 430040；張才豐，學歷：行政管理專業(yè)本科在讀）

（責任編輯：李雪威）