我國環(huán)境行政公益訴訟制度“國家化”的反思
——以483份環(huán)境行政公益訴訟案件為例

梁春艷， 楊琳

（廣西大學(xué)法學(xué)院，南寧 530003）

2015年最高檢在全國范圍內(nèi)開展了檢察公益訴訟試點；2017年通過立法正式確認檢察機關(guān)成為唯一的環(huán)境行政公益訴訟代表人，在監(jiān)督生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的行政違法行為上發(fā)揮重要的作用。至此，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟逐步朝著常態(tài)化方向發(fā)展，也由此形成了環(huán)境行政公益訴訟制度“國家化”的趨勢[1]。這一趨勢導(dǎo)致檢察機關(guān)面臨著前所未有的案件壓力，同時也限縮了其他社會主體參與環(huán)境治理的空間，影響著環(huán)境行政公益訴訟制度的常態(tài)化發(fā)展。

下文通過梳理我國環(huán)境行政公益訴訟的立法規(guī)范和司法實踐發(fā)展來展示“國家化”現(xiàn)象的特點，反思我國環(huán)境行政公益訴訟“國家化”的風(fēng)險，并嘗試打破單一訴訟主體和公眾參與不足的局面，構(gòu)建多元主體參與的環(huán)境行政公益訴訟模式，發(fā)揮環(huán)保社會組織的優(yōu)勢，使之借助該司法制度參與環(huán)境治理。

一、我國環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展脈絡(luò)及特征

自2017 年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）從立法層面上確定了檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的起訴主體身份以來，我國環(huán)境行政公益訴訟制度有了快速發(fā)展。最高法和最高檢也相繼出臺多個規(guī)范文件，為檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的司法實踐提供具體的規(guī)則指引。

（一） 從試點到立法確認的規(guī)范演繹

2014 年，黨的十八屆四中全會首次明確提出要探索建立檢察公益訴訟制度，以政策驅(qū)動檢察機關(guān)優(yōu)化司法職能的配置，加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，將公權(quán)力作為維護社會公益的剛性保障。2015 年7 月，全國人大常委會決定授權(quán)最高檢開展檢察公益訴訟試點工作。隨即最高檢發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，在全國試點地區(qū)對檢察公益訴訟制度進行探索，統(tǒng)籌推進試點工作的開展。2015 年12 月，最高檢結(jié)合實際情況下發(fā)了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，對檢察公益訴訟工作的內(nèi)容進行了規(guī)定，確保試點工作依法有序地進行。為期兩年的試點工作使檢察機關(guān)在辦理環(huán)境公益訴訟上積累了不少經(jīng)驗。國家高度肯定了檢察機關(guān)作為起訴主體的優(yōu)勢，于是在2017年對《行政訴訟法》作出修正，將檢察機關(guān)規(guī)定為行政公益訴訟的適格主體，至此檢察機關(guān)可以依據(jù)法律的授權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。2018年3月，最高檢會同最高法發(fā)布了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《兩高解釋》），正式明確了檢察機關(guān)“公益訴訟起訴人”的身份，并進一步對環(huán)境行政公益訴訟制度的程序性規(guī)則作出了解釋。

為了落實黨的十九屆四中全會中“拓寬公益訴訟案件范圍”的要求，2020 年最高法、最高檢根據(jù)《民法典》對《兩高解釋》進行了修正，對檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的案件范圍等規(guī)定做了調(diào)整。2021 年最高檢公布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）更是凝練和總結(jié)了檢察公益訴訟的實踐經(jīng)驗，進一步優(yōu)化和完善了案件范圍、管轄以及調(diào)查取證等方面的規(guī)定。

（二） 司法實踐的發(fā)展動態(tài)

隨著立法和司法解釋的不斷完善，在司法實踐中環(huán)境行政公益訴訟也如火如荼地在開展。下文通過實證研究，從案件數(shù)量、勝訴率、起訴對象和被訴行為四個方面對檢察機關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件的司法實踐進行客觀考察，捕捉我國環(huán)境行政公益訴訟司法實踐的發(fā)展動態(tài)。

截至2021 年12 月22 日，通過對“中國裁判文書網(wǎng)”及“北大法寶”等法律數(shù)據(jù)庫進行檢索，以“行政公益訴訟”“環(huán)境保護”為關(guān)鍵詞，選擇行政訴訟類別、“一審”審級及“判決書”類型，分別對2016—2021 年度審結(jié)的一審環(huán)境行政公益訴訟案件進行篩選和統(tǒng)計，除去其中重復(fù)、內(nèi)容不符等無效案例，檢索得到有效案例共計483件，其中2016年18 件、2017 年197 件、2018 年95 件、2019 年86 件、2020年81件、2021年6件。

以該483份案件為樣本進行分析可知，我國環(huán)境行政公益訴訟主要呈現(xiàn)出以下四個方面的發(fā)展動態(tài)。

第一，從案件數(shù)量的發(fā)展情況來看，2017年環(huán)境行政公益訴訟獲得迅猛發(fā)展，但之后檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的態(tài)勢不足，數(shù)量明顯減少，見圖1。

圖1 案件數(shù)量逐年對比

第二，從案件的勝訴率來看，檢察機關(guān)的勝訴率奇高。在483 個樣本案例中，僅有17 份判決書駁回檢察機關(guān)部分訴訟請求，而在絕大多數(shù)判決中，均以檢察機關(guān)全面勝訴審結(jié)?？梢娫诃h(huán)境行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)完全敗訴的風(fēng)險極小。

第三，從起訴對象來看，檢察機關(guān)的訴訟對象①本次研究的樣本數(shù)據(jù)不包含訴訟中的“第三人”。多為基層行政機關(guān)，包括基層人民政府和基層人民政府的行政部門。通過對樣本數(shù)據(jù)進一步篩選和分類，發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)起訴的對象有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)（包含街道辦事處）”“縣級行政機關(guān)（包括縣、自治縣、市轄區(qū)和旗）”“市級行政機關(guān)”三個類別，其中以縣級行政機關(guān)為主要被訴對象的基層行政機關(guān)（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級行政機關(guān)）占比最大。經(jīng)統(tǒng)計，被告為市級行政機關(guān)的有92件、縣級行政機關(guān)274 件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機關(guān)117 件。最終數(shù)據(jù)如圖2 所示，可以看出在環(huán)境行政公益訴訟案件中，檢察機關(guān)更傾向于將基層行政機關(guān)作為其監(jiān)督的主體。

圖2 起訴對象數(shù)據(jù)對比

第四，就被訴行為來看，檢察機關(guān)更傾向于選擇行政機關(guān)未依法履職的案件進行起訴。在483 個樣本案例中只有38 個是以行政機關(guān)“違法行使職權(quán)”為由請求確認該行政行為違法的案件，見表1。因此，檢察機關(guān)對違法作為的具體行政行為提起訴訟的情況比較少，主要以“該行政機關(guān)未履行法定職責(zé)”為由提起行政不作為訴訟，提出的訴訟請求也多是要求行政機關(guān)繼續(xù)履行職責(zé)或者確認行政機關(guān)不履行職責(zé)違法。而該38 份案件涉及的類型也大多集中在生活垃圾的傾倒、堆放領(lǐng)域，例如涉及違法處理生活垃圾的案件有32 個，貴州省提起的就有22 個。原因可能有以下兩個方面：一方面是該類違法行政行為在該省較為普遍，另外一方面是此類案件成了該省檢察機關(guān)提起環(huán)境違法行政行為公益訴訟的突破口。

表1 檢察機關(guān)提起的違法行政行為案件統(tǒng)計

（三） 我國環(huán)境行政公益訴訟制度的“國家化”特征

環(huán)境保護的國家化在理論研究中表現(xiàn)為“國家本位主義”下的環(huán)境利益“國家化”[2]，從而回避了環(huán)境利益真正享有人的起訴權(quán)問題以及公權(quán)力擴張的風(fēng)險問題。作為對公益訴訟的有益探索，我國環(huán)境行政公益訴訟工作雖取得了一定的進展，但立法規(guī)范和實踐操作層面均表現(xiàn)出了“國家化”傾向。這里的“國家化”指在社會主體的缺失下，檢察機關(guān)作為唯一的“公益訴訟人”通過訴訟請求審判機關(guān)對相關(guān)行政機關(guān)的環(huán)境行政行為進行審查的訴訟模式。其特征表現(xiàn)為兩方面，即訴訟主體的單一性與公眾參與的局限性。

具體到制度設(shè)計角度，我國2017年的《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋賦予了檢察機關(guān)在環(huán)境行政公益訴訟中的起訴資格，使其在主動起訴的模式下?lián)碛辛艘欢ǖ倪x案自由。因此在司法實踐中，檢察機關(guān)在結(jié)案任務(wù)和績效考核等政治指標(biāo)的驅(qū)使下，更傾向于選擇基層執(zhí)法機關(guān)的行政不作為為起訴對象，且聚焦在容易發(fā)現(xiàn)案件線索和方便固定證據(jù)的領(lǐng)域。而其他社會主體因缺乏環(huán)境行政公益訴訟的起訴主體資格被法院拒之門外，無法在環(huán)境行政公益訴訟制度中發(fā)揮主體作用。

此外，在環(huán)境行政公益訴訟制度的具體程序中，公眾參與度不足的問題較為突出。具體體現(xiàn)在：第一，訴前參與受限?，F(xiàn)階段的訴前程序只突出了檢察建議的重要性，未能體現(xiàn)社會公眾與政府的訴前互動以及對檢察機關(guān)的建言獻策作用。第二，訴中參與受限。社會組織由于不具有起訴主體的身份，不能加入到環(huán)境行政公益訴訟環(huán)節(jié)中。而作為環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體，社會組織在實踐中也嘗試將政府機關(guān)作為第三人提起環(huán)境民事公益訴訟①參見重慶市第四中級人民法院（2018）渝04民初523號、重慶市渝北區(qū)人民法院 （2016）渝0112行初257號等判決書等。，但根據(jù)已有裁判結(jié)果可以看出，法院并未支持這一做法。第三，訴后監(jiān)督有限。我國環(huán)境行政公益訴訟制度缺失了社會監(jiān)督條款的內(nèi)容，社會公眾僅能通過舉報等行為參與環(huán)境行政公益訴訟制度，這弱化了社會監(jiān)督的力量。

盡管檢察機關(guān)在該制度中的作用卓有成效，但環(huán)境行政公益訴訟的“國家化”呈現(xiàn)的卻是“社會事務(wù)，國家擔(dān)責(zé)”的現(xiàn)象。公權(quán)力機關(guān)成為保護公共環(huán)境事務(wù)的主體，忽視了訴訟主體的社會化構(gòu)造。

二、對我國環(huán)境行政公益訴訟制度“國家化”的反思

目前，在政治施壓和法律保障的驅(qū)動下，我國由檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟已取得了階段性的成效，但也不應(yīng)忽視“國家化”趨勢所引發(fā)的弊端。

（一） 自上而下的層層施壓不利于形成常態(tài)化訴訟格局

我國環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是“試點先行、實踐先行”的探索模式，該模式下避免不了來自上級的政治壓力控制，而推動檢察機關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的內(nèi)在驅(qū)動力在于上級的政治任務(wù)和考核指標(biāo)等壓力，這是自上而下的司法能動。

試點期間，最高人民檢察院提出了“三步走”的目標(biāo)要求②“三步走”即“2016 年上半年，各試點地區(qū)一個不少地實現(xiàn)起訴案件零的突破；2016 年年底，所有試點市級檢察院均有案件起訴到法院；2017年上半年，所有試點基層檢察院消滅起訴案件空白”。，利用剛性的行政推進手段使試點地區(qū)的檢察機關(guān)全面“破冰”[3]，案件呈現(xiàn)井噴式增長，中央及諸多試點省份通過約談、問責(zé)等政治機制對試點工作進行督促[4]。例如山東省人民檢察院通過試點工作責(zé)任書及考評機制推動公益訴訟試點工作[5]；吉林省人民檢察院在試點期間專門制定了《公益訴訟試點工作推進不力問責(zé)辦法》[6]，以問責(zé)的方式強化辦案數(shù)量等進展情況。除此之外，各地方省級人大常委會也出臺了關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的專項決定，截至2021 年2 月，全國已有24 個省級人大常委會出臺了相關(guān)專項決定[7]。在自上而下的層層壓力下，各地市委黨委紛紛發(fā)文，積極響應(yīng)上級的工作要求，深入推進檢察機關(guān)的公益訴訟工作。從實施情況來看，黨政機關(guān)支持的地區(qū)實施效果普遍良好，可見這種行政化推動機制對今后環(huán)境行政公益訴訟制度的實施有基礎(chǔ)性幫助。但若以發(fā)展的角度來看，該推行方式雖有一定的成效，卻不利于環(huán)境行政公益訴訟形成常態(tài)化的訴訟格局。

基層檢察機關(guān)一旦習(xí)慣于政治壓力和責(zé)任，其工作的著力點便容易脫離監(jiān)督這一屬性，造成實踐中出現(xiàn)過度追求案件數(shù)量而疏于把控案件質(zhì)量這一非常態(tài)訴訟情形。因為該推行機制無法衡量檢察機關(guān)在公益訴訟工作中的自主積極性，也會導(dǎo)致檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟內(nèi)在動力不足，更無法期待這種政治責(zé)任機制為環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展帶來長效的保障。因此，在之后的公益訴訟實踐中不宜再加大行政化手段的使用力度，如何在該政治處境下進行有效的監(jiān)督才是檢察機關(guān)應(yīng)該考慮的限度。只有從內(nèi)部提高檢察機關(guān)的自主性和參與度才是形成常態(tài)化訴訟格局的基礎(chǔ)，并且這個基礎(chǔ)也決定了由檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟是值得信賴和期待的。

（二） 檢察機關(guān)壟斷起訴資格容易導(dǎo)致權(quán)力尋租

在自上而下的壓力驅(qū)使下，單一的起訴主體不僅不利于形成常態(tài)化的訴訟格局，還容易導(dǎo)致權(quán)力尋租，從而出現(xiàn)選擇性訴訟和勝訴率居高等現(xiàn)象，造成司法權(quán)與行政權(quán)的失衡，影響法院在審判中的主導(dǎo)地位。

首先，在司法實踐中檢察機關(guān)選擇性訴訟的問題明顯。從上述樣本案例的分析可知，受地方保護主義及政治考核壓力的影響，檢察機關(guān)更多地選擇基層行政機關(guān)作為訴訟對象，且聚焦于案件線索較易獲取、舉證較為容易的行政不作為的案件?？梢姍z察機關(guān)大都固定了提起訴訟的案件類型及范圍，形成了“訴訟舒適圈”。此做法雖然在某種程度上避免了一定的考核壓力，但偏離了改革的目標(biāo)。固然該類型案件與民眾生活息息相關(guān)，但是檢察資源的有限性與強力性更需要去關(guān)注“難骨頭與硬骨頭”。有學(xué)者認為檢察機關(guān)本身不應(yīng)為地區(qū)政府及其部門的違法作為承擔(dān)過多的政治責(zé)任[8]，也有的學(xué)者提出檢察機關(guān)應(yīng)該保持一定的謙抑性[9]。因此在環(huán)境行政公益訴訟工作中檢察機關(guān)可以通過個案監(jiān)督而非類案監(jiān)督起到訴訟警示作用，也可以利用社會公眾的監(jiān)督力量使政府通過內(nèi)部監(jiān)督機制解決。雖然《辦案規(guī)則》完善了管轄權(quán)的配置以及擴大了受案范圍，但若檢察機關(guān)長期壟斷起訴資格，其形成的司法慣性也會使選擇性訴訟形態(tài)持續(xù)下去。

此外，司法實踐也表明，檢察機關(guān)勝訴率顯著居高。最高檢也公開提到，“試點以來，截至2017 年6 月，在檢察機關(guān)明確提起訴訟的案件中，人民法院判決結(jié)案437 件，全部支持了檢察機關(guān)的訴訟請求”[10]。但是，檢察機關(guān)所保持的超高勝訴率不是一個正常的訴訟形態(tài)，行政機關(guān)或許在執(zhí)法上不力，但高達百分之百的勝訴率過度擴大了環(huán)境行政公益訴訟的功能，強化了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，不僅增加了濫訴風(fēng)險，也容易發(fā)生“越俎代庖”的干預(yù)行為。因為在行政執(zhí)法中，違法行為的大量存在與執(zhí)法資源有效性之間也體現(xiàn)出一定的矛盾，不同的立場也會導(dǎo)致檢察機關(guān)未能清晰區(qū)分行政機關(guān)“依法履職”的限度，還容易造成行政機關(guān)在判決之后依然履職不能的困境[11]。

再者，《中國法治發(fā)展報告No.16（2018）》也指出，法院相對消極的司法論證使環(huán)境行政公益訴訟空有司法外殼，體現(xiàn)出一種在檢察系統(tǒng)主導(dǎo)的國家權(quán)力內(nèi)部的制約拘束功能。秦前紅認為：“檢察機關(guān)作為公益訴訟人進行起訴只是一種應(yīng)然的理想狀態(tài)，并不能代表檢察機關(guān)的人和訴求都符合公共利益的需要?！盵12]因此若是將公權(quán)力機關(guān)作為唯一的訴訟主體則可能會面臨訴訟失衡的風(fēng)險，從而影響法院在訴訟中的主導(dǎo)地位。

（三） “國家化”的格局擠占社會治理的空間

環(huán)境保護之所以強調(diào)社會治理的作用，是因為其所保護的環(huán)境公共利益具有一定的公共屬性，是全體社會成員共同享有和維護的環(huán)境利益。因此，環(huán)境的公共性也凸顯了社會參與治理的重要性，而借助環(huán)境行政公益訴訟監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法行為是社會公眾參與環(huán)境社會治理的有效司法途徑。

雖然目前環(huán)境行政公益訴訟取得了一定的環(huán)境治理成效，但若是僅聚焦于短期的效益，忽略“國家化”格局的有限性，僅由公權(quán)力監(jiān)督主體實施環(huán)境監(jiān)管則會壓縮社會主體監(jiān)督的空間，容易造成公眾在參與訴訟程序中受限的情況。例如社會組織由于未被賦予環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的身份，其在發(fā)揮訴訟表達方面不盡如人意，難以借助司法對環(huán)境行政違法行為進行監(jiān)督。此種情況在社會組織將行政機關(guān)作為第三人而提起環(huán)境民事公益訴訟的案件中尤為明顯。比如2017 年綠發(fā)會將青海省自然資源廳作為第三人提起環(huán)境民事公益訴訟，訴請青海省自然資源廳履行相應(yīng)的義務(wù)和職責(zé)，但是法院認為環(huán)保領(lǐng)域的行政違法應(yīng)由檢察機關(guān)提起，綠發(fā)會不符合法律規(guī)定的原告主體要求。也有些法院在類似案件中僅支持社會組織的部分民事訴訟請求，并未回應(yīng)要求行政機關(guān)履職的訴訟請求。由此可見，社會組織在未被賦予環(huán)境行政公益訴訟起訴主體的情況下，尋求將行政機關(guān)作為第三人而提起環(huán)境民事公益訴訟的起訴空間亦被壓縮。

另外，弱化社會主體的治理作用也會降低社會主體的主動性和創(chuàng)新性，不利于培養(yǎng)公共領(lǐng)域的環(huán)境價值觀,而缺乏公共精神難以形成社會共識和合作，阻礙社會治理的進程[13]。正如韓靜茹所說：“檢察機關(guān)在公益維護領(lǐng)域的介入程度和范圍與社會自治能力是此消彼長的關(guān)系?！盵14]社會主體參與環(huán)境行政公益訴訟有利于集合社會力量參與到環(huán)境的司法救濟中去，通過整合社會資源和各方利益增強其參與社會治理的能力，培育公眾合作意識?？陀^而言，現(xiàn)階段社會主體對于環(huán)境保護的關(guān)注度持續(xù)增高，環(huán)保組織管理也在逐步優(yōu)化，社交媒體影響力愈加廣泛，但是仍然存在公眾參與度不足、熱情難漲等問題。因此，我國環(huán)境行政公益訴訟制度在訴訟主體和公眾參與程序的制度建設(shè)中仍有擴大的空間，不宜再持續(xù)“國家化”的傾向而阻礙公眾借助司法參與到環(huán)境社會治理中。

三、我國環(huán)境行政公益訴訟制度的優(yōu)化模式

隨著實踐的發(fā)展，我國的環(huán)境行政公益訴訟制度“國家化”所隱含的問題日益凸顯，單一的起訴主體已然不能充分保護環(huán)境公益。在現(xiàn)有“國家化”的情況下，應(yīng)完善檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟機制，增加公眾參與路徑，推動環(huán)境治理從單一“國家化”向“國家化”同“社會化”并行模式轉(zhuǎn)變。

（一） 社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟制度的價值分析

環(huán)保社會組織參與環(huán)境行政公益訴訟制度有助于克服和彌補“國家化”發(fā)展趨勢所帶來的問題；更有助于降低國家治理成本，實現(xiàn)社會治理目標(biāo)。

第一，起訴主體多元化有助于避免公權(quán)力壟斷的格局。我國環(huán)境行政公益訴訟制度的單一起訴主體模式實質(zhì)上構(gòu)建了以檢察公權(quán)力對抗行政公權(quán)力的訴訟形態(tài)，突出檢察機關(guān)的法律監(jiān)督作用，形成了公權(quán)力壟斷的格局，制約了環(huán)境行政公益訴訟的發(fā)展。而起訴主體的多元化可以避免公權(quán)力壟斷帶來的政治驅(qū)動、權(quán)力尋租等弊端?；诠残磐屑吧鐣跫s等理論，代表環(huán)境公共利益的公眾有權(quán)參與環(huán)境社會治理。環(huán)境行政公益訴訟制度則是公眾參與環(huán)境社會治理的重要司法途徑。賦予代表公眾的社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的起訴資格，有助于擴寬對環(huán)境違法行政行為進行監(jiān)督的渠道，并有利于分擔(dān)檢察機關(guān)的訴訟壓力和政治壓力，形成社會權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力的格局。

第二，有助于借助司法實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。長期以來，雖然我國的環(huán)境事務(wù)一直由國家管理，在很大程度上保護了環(huán)境權(quán)益，體現(xiàn)了國家治理環(huán)境的決心，但隨著環(huán)保問題的覆蓋面越來越廣泛，事務(wù)越來越煩瑣，國家也面臨著管理、財政等方面的壓力。因此，國家在決策層面逐漸確認了社會治理體系的地位，突出了社會組織在社會治理中發(fā)揮的作用。

黨的十八屆三中全會第一次以正式的文件提出“社會治理”的命題，明確了不同社會主體之間的多向互動關(guān)系。而后黨的十八屆四中全會提出了“要加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展”的重要舉措[15]，突出了社會組織在社會治理中的重要作用，有效推動了我國社會治理體系的不斷完善。黨的十九大更是提出了社會組織在社會治理中的優(yōu)勢，強調(diào)要發(fā)揮出社會組織的作用，打造“共建、共治、共享”的社會治理格局[16]。2020 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳更是印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，指出要動員社會公眾共同參與環(huán)境治理，并將“堅持多方共治”作為一條基本原則，強化社會監(jiān)督。但目前我國的環(huán)境治理體系還不足以構(gòu)成良性互動的模式，現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系不僅需要政府與社會共治，也需要賦予公眾借助司法參與共治的權(quán)利。

社會組織參與環(huán)境行政公益訴訟，對環(huán)境行政行為進行司法監(jiān)督，不僅有利于拓寬社會治理的途徑和方式、分擔(dān)政治壓力，還是促進社會治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。為此，需要構(gòu)建公眾參與環(huán)境行政公益訴訟的程序和制度，引入社會力量，借助司法整合多方資源，實現(xiàn)社會治理目標(biāo)。

（二）完善我國環(huán)境行政公益訴訟制度配套規(guī)定

現(xiàn)階段，我國仍未將其他社會主體的參與作為一項重要的監(jiān)督舉措體現(xiàn)在環(huán)境行政公益訴訟制度中，文章建議逐步完善制度設(shè)計，為公眾參與環(huán)境行政公益訴訟制度提供路徑。

第一，賦予社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。從環(huán)境民主的角度來講，公共領(lǐng)域的環(huán)境利益是每個公民都應(yīng)該享有的環(huán)境福祉，其關(guān)系著每一個公民的切身利益。但由于我國公民環(huán)境權(quán)基礎(chǔ)薄弱，個體的訴訟能力不足，又考慮到公益訴訟“利他主義”的屬性與私益訴訟的“利己主義”屬性具有一定的沖突，我國公民一直未能在環(huán)境公益訴訟制度上發(fā)揮主體之力。因此，在我國目前的環(huán)境公益訴訟制度中，公民作為起訴主體的機制設(shè)立仍比較困難，任重而道遠。

但是在我國環(huán)境民事公益訴訟的司法實踐中，環(huán)保社會組織的訴訟能力發(fā)揮明顯。相較于個體訴訟能力不足的公民而言，環(huán)保社會組織在環(huán)境治理模式中更具有優(yōu)越性，且環(huán)保社會組織的起訴主體資格已經(jīng)在眾多國家得到了支持并在實踐中發(fā)展，如德國的團體性環(huán)境公益訴訟等。首先，從長遠來看，我國對起訴主體的限制不應(yīng)成為制約環(huán)境行政公益訴訟制度發(fā)展的桎梏，應(yīng)將環(huán)保社會組織納為適格主體，逐步放寬起訴主體的范圍，以實現(xiàn)訴訟效益最大化。同時，借鑒國外對環(huán)保組織條件限制，增加信用資質(zhì)等實質(zhì)性準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。其次，政府應(yīng)減少對環(huán)保社會組織的干預(yù)，改變管理模式，并且明確對環(huán)保社會組織的激勵政策，實現(xiàn)環(huán)保社會組織之間優(yōu)質(zhì)競爭，相互合作，取長補短的良好格局。此外，還應(yīng)充分挖掘環(huán)保社會組織的潛能，使檢察機關(guān)與環(huán)保社會組織銜接配合，確保環(huán)境行政行為得到有效監(jiān)督。

第二，完善環(huán)境行政公益訴訟的訴前程序。訴前程序因其過濾作用發(fā)揮著獨立的程序價值。完善訴前程序既有利于更好地節(jié)約司法資源，也有利于緩解檢察機關(guān)在“國家化”情形下的政治壓力。因此，無論是2015 年最高檢發(fā)布的《實施辦法》還是2017 年的《行政訴訟法》都規(guī)定了訴前程序這一必經(jīng)環(huán)節(jié)，規(guī)范了檢察機關(guān)在案件獲取及檢察建議等方面的職責(zé)?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》更是對訴前程序進行了完善，不僅拓展了案件線索來源渠道，也新設(shè)了磋商制度，賦予了檢察機關(guān)相對靈活的辦案方式，加強了效率與效果的雙重作用。與此同時，多樣化的案件來源渠道也使得線索信息繁雜冗多，應(yīng)當(dāng)健全線索來源的聯(lián)動機制和創(chuàng)新網(wǎng)格化的管理模式，對案件進行系統(tǒng)分類和風(fēng)險評估，合理地分配司法資源。

此外，當(dāng)環(huán)保社會組織作為環(huán)境行政公益訴訟原告時，也可以向違法作為或者不作為的行政機關(guān)發(fā)出訴前履職建議，給予涉嫌未依法作出行政行為的環(huán)保行政機關(guān)自行糾正或履行行政執(zhí)法行為的機會。例如德國《環(huán)境損害法》規(guī)定環(huán)保團體應(yīng)先向環(huán)境行政部門提出履行環(huán)保職責(zé)的請求，只有在環(huán)保行政部門怠于履行或者對環(huán)保行政部門的處理不服時，環(huán)保團體才可以向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。這一規(guī)則設(shè)計有利于擴寬訴前監(jiān)督的途徑，同時節(jié)約環(huán)保社會組織的訴訟成本及法院的司法資源。

第三，完善訴中機制，增設(shè)公眾參與方式。在現(xiàn)階段的訴訟程序中，可以增加環(huán)保社會組織和檢察機關(guān)之間的證據(jù)互通機制[17]。檢察機關(guān)得益于其法律監(jiān)督機關(guān)的職能地位，在調(diào)查取證和組織鑒定方面具有顯著的優(yōu)勢。而環(huán)保社會組織基于其分布的廣泛性和活動的靈活性等優(yōu)勢，在案件信息的搜集方面也更為方便。但實踐中雙方并未形成互補的證據(jù)溝通模式，僅由檢察機關(guān)單打獨斗無疑會消耗大量的檢察資源。因此可以使環(huán)保社會組織介入，從而發(fā)揮環(huán)保社會組織在調(diào)查取證方面的優(yōu)勢，構(gòu)建證據(jù)互通機制，對雙方的優(yōu)勢資源進行整合。

在構(gòu)建環(huán)保社會組織的起訴程序中，一方面可以借鑒環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的制度安排，增強對環(huán)保社會組織提起訴訟方面的保障。另一方面也可以設(shè)置不同于檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的舉證規(guī)則，降低舉證難度，從制度層面推動社會權(quán)利與公權(quán)力之間的互助，實現(xiàn)多元化的環(huán)境行政公益訴訟模式。

第四，加強訴后社會監(jiān)督。在環(huán)境行政公益訴訟領(lǐng)域，單一的起訴主體更是加劇了司法資源的供需矛盾。有限的檢察資源使檢察機關(guān)無法做到時時跟進和事事跟進，很容易出現(xiàn)監(jiān)督盲點，導(dǎo)致審判后仍存在環(huán)境違法行為未得到實質(zhì)糾正的現(xiàn)象。因此在訴后程序中可以引入環(huán)保社會組織的監(jiān)督力量，探索環(huán)保社會組織與檢察機關(guān)的合作監(jiān)督模式，加強訴后社會監(jiān)督，有助于彌補檢察監(jiān)督和法院監(jiān)督的不力或不足，從實質(zhì)上監(jiān)督環(huán)保行政機關(guān)依法履行法定環(huán)保職責(zé)。

最后，在社會組織提起環(huán)境行政公益訴訟的判決執(zhí)行中，也可以借鑒域外的經(jīng)驗設(shè)置與和解機制。在域外的法治經(jīng)驗中，美國、德國、印度等國家都設(shè)置了一定的和解程序。例如，在美國，原告可以與行政機關(guān)達成和解協(xié)議，由法院簽發(fā)同意令，支持雙方和解[18]；德國還配有專門的調(diào)解法官主持調(diào)解程序；而印度更加強調(diào)協(xié)商合作，通過各方共同參與、表達尋求最優(yōu)方案。因此，在環(huán)保社會組織以起訴主體身份之后，可以增設(shè)環(huán)保社會組織與違法行政機關(guān)之間的和解機制，增強環(huán)保社會組織與行政機關(guān)的溝通和協(xié)商，推動民主政府和陽光政府的建設(shè)，從而解決行政執(zhí)法的困境，達到共商共益的效果。

四、結(jié) 語

為保證普遍性的環(huán)境公益能夠得到及時、有效的救濟，督促環(huán)境行政執(zhí)法，我國確立了以檢察機關(guān)為起訴主體的環(huán)境行政公益訴訟制度，并在實踐中取得了階段性進展。但該制度在發(fā)展過程中形成了“國家化”的訴訟格局，不僅影響了檢察機關(guān)的訴訟效果，也擠占了公眾在該制度中的參與空間，使公眾難以借助司法的力量監(jiān)督環(huán)境行政執(zhí)法行為。因此，在完善我國現(xiàn)有環(huán)境行政公益訴訟制度的同時，應(yīng)通過規(guī)則設(shè)計，賦予公眾在環(huán)境行政公益訴訟中的參與資格和機會，以推動我國環(huán)境行政公益訴訟多元化發(fā)展，促使我國環(huán)境治理目標(biāo)的實現(xiàn)。