論法院人員分類管理改革中的問題與改進

孫光金 馬相坤

【摘 ?要】法院人員分類管理改革是司法改革的基礎(chǔ)，也是全面落實司法責任制的必然要求。在我國司法改革的過程中，法院人員的分類管理改革經(jīng)過了較長時期的探索和制度設(shè)計，在改革過程中，根據(jù)不同類型司法人員的特點設(shè)計不同的管理制度。對法官、審判輔助人員和司法行政人員設(shè)立不同的崗位職責和職業(yè)發(fā)展路徑。論文聚焦法院人員分類改革進程中存在的問題，包括員額制法官改革與現(xiàn)實情況稍顯脫節(jié)、法官助理的待遇和晉升渠道不明朗、書記員隊伍建設(shè)不穩(wěn)定3個問題，針對存在的問題，在尊重審判規(guī)律的基礎(chǔ)上，提出了法院人員分類管理問題的改進路徑，以期打通改革過程中的堵點，建立穩(wěn)定高效可持續(xù)的法院人員隊伍。

【關(guān)鍵詞】司法改革；法院人員；分類管理

【中圖分類號】D926.22；D630.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標志碼】A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文章編號】1673-1069（2023）04-0077-03

1 引言

司法體制改革是我國在新時代新階段全面深化改革的重要內(nèi)容之一，司法體制改革的目的就是要建立公正高效權(quán)威的司法制度，根本宗旨在于讓司法制度真正為人民服務。司法體制改革涵蓋內(nèi)容廣泛，重點在于保證審判權(quán)依法獨立行使、完善司法權(quán)力運行制度、深入推進人權(quán)司法保障，其中又有很多具體領(lǐng)域的改革。人員分類管理制度作為整個司法體制改革的基礎(chǔ)，涉及司法部門不同類型的工作人員，是推進系統(tǒng)化改革的關(guān)鍵。在以往的司法實踐中，我國法院系統(tǒng)對工作人員采取一致的管理方式，沒有認識到法院人員存在不同類別，不宜采用粗暴統(tǒng)一的管理方式。在這種管理模式下，法院的司法屬性被弱化，無法激發(fā)司法工作人員的工作積極性。審判人員分類改革和法官員額制在當前的司法改革中爭議最大、困難最多，員額制是審判權(quán)運行機制改革的自然結(jié)果而不是其前提條件，因此我們首先應當解決人員分類管理改革的問題。當前，法院人員分類管理改革還處于初步發(fā)展階段，為了深入貫徹以習近平總書記為核心的黨中央對司法體制改革的指示精神，有效回應人民對司法提出的新要求，法院人員分類管理制度還需要進一步完善[1]。

2 法院人員分類管理的制度變遷

法院人員分類管理制度是依據(jù)法院工作內(nèi)容的不同，對法院工作人員進行分類，主要包括法官、審判輔助人員和司法行政人員，不同類型的工作人員適用不同的管理制度，設(shè)置不同的職業(yè)發(fā)展方向。法院人員分類管理經(jīng)過了較長時期的探討，是在不斷探索和嘗試的過程中逐漸完善的?，F(xiàn)對法院人員分類管理的制度變遷過程進行梳理。

2.1 審判人員與書記員分開管理

1999年《人民法院五年改革綱要》首次規(guī)定了進行法院人員分類管理改革，建立書記員單獨職務序列。在《人民法院書記員管理辦法（試行）》中，對書記員管理制度進行了改革，開始嘗試實行書記員合同制，并且將書記員進行單獨序列管理，這就將書記員與審判人員劃分為兩個序列，對傳統(tǒng)的書記員管理模式作出重大改變。在傳統(tǒng)的司法體制中，書記員晉升的路徑為書記員到助理審判員再到審判員。此次改革嘗試是我國司法體制改革過程中重要的一步，也為以后法院人員分類管理改革奠定了基礎(chǔ)。

2.2 審判人員與審判輔助人員分開管理

2004年《人民法院第二個五年改革綱要》對法院人員分類管理作出了更加深入和細化的規(guī)定，依據(jù)不同崗位的特點，將法官、法官助理、書記員、執(zhí)行員、司法警察、司法行政人員、司法技術(shù)人員等都納入分類管理的序列，并提出法官要深入推進職業(yè)化建設(shè)，其他工作人員要提高專業(yè)化水平，同時構(gòu)建了法官助理制度，明晰法官助理的崗位特殊性和未來發(fā)展方向。2009年《人民法院第三個五年改革綱要》在此基礎(chǔ)上，對人民法院司法警察體制提出改革意見和措施，提出構(gòu)建完備的能夠有效服務司法審判的警務保障體系，進一步優(yōu)化司法技術(shù)輔助機構(gòu)的功能性。之后相繼出臺和頒布了一系列法院人員分類管理改革的措施和方案，涵蓋法官助理試點工作的部署、法官職務序列的設(shè)置、司法警察隊伍的管理等方面，為全面推進法院人員分類管理改革提供了制度基礎(chǔ)。

2.3 全面建立法院人員分類管理制度

2014年《人民法院第四個五年改革綱要》提出了更為成熟的法院人員管理制度。在法院人員管理過程中，要以法官為中心，其他工作人員的工作圍繞法官審判的案件展開，法院工作人員各歸其位、各負其責，構(gòu)建權(quán)責明晰、高效配合的司法工作機制。更為重要的是，此次改革綱要提出將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，對這三大類人員實行分類管理。鑒于審判輔助人員事務性工作繁重，也提出要進一步擴充審判輔助人員隊伍，實現(xiàn)正常增補，更好地服務法官的審判工作，讓法官把更多精力用于案件的審理。此后接續(xù)頒布了一些具體的改革方案，法院人員分類管理改革制度在不斷適應時代的發(fā)展和現(xiàn)實的需求。

3 法院人員分類管理改革的問題

法院人員分類管理是適應司法系統(tǒng)特殊性的必然之舉，是法官不斷提高職業(yè)化水平的必由之路，也是優(yōu)化法院工作人員系統(tǒng)化管理的應然之策[2]。法院人員的分類管理標志著我國法院制度從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)換。然而，在進行人員分類管理改革的過程中，暴露出諸多問題。

3.1 員額制法官改革與現(xiàn)實情況稍顯脫節(jié)

法院通過人員分類管理改革實現(xiàn)了法官專職審判以及審判團隊的組建，一定程度上提高了審判效率，然而，與之相隨的，相關(guān)問題也逐漸開始顯現(xiàn)，表現(xiàn)在以下3個方面：第一，時間緊，任務重。由于人員分類管理改革的推進，原本承辦案件的一些審判人員無法再繼續(xù)承辦，而這部分人員一般是年紀較輕精力旺盛的人，與此同時，一些入額的領(lǐng)導級別的審判人員承辦的案件數(shù)量十分有限，這就導致事實上辦案的審判人員比較緊缺，給一線辦案的法官造成巨大的壓力。第二，“角色”未及時轉(zhuǎn)型，很多辦案法官依舊沿襲原有的工作制度，并未配備助理，沒有真正發(fā)揮助理的協(xié)助作用。第三，對員額法官設(shè)置了準入“門檻”，但是沒有設(shè)置退出機制，員額法官仍然需要接受嚴格的監(jiān)督，避免出現(xiàn)自我減壓、放松要求、散漫懈怠等現(xiàn)象。

另外，由于員額制法官自身就是審判長，缺少必要的制約和監(jiān)督，個別法院法官審理的案件及制作的文書出現(xiàn)質(zhì)量低下現(xiàn)象，發(fā)改率增高。

3.2 法官助理的待遇和晉升渠道不明朗

法院進行人員分類管理改革后，由于員額制法官名額有限，并不能將改革前所有的法官都納入員額法官序列，導致大量的審判員和助理審判員處于進退兩難的境地，小部分人選擇進入行政科室從事行政工作，逐漸遠離了審判業(yè)務，大部分人選擇繼續(xù)從事審判相關(guān)工作，但是轉(zhuǎn)化為法官助理，這也就導致了后續(xù)一系列問題的出現(xiàn)。

首先，法官助理的收入待遇較低。員額制法官的工資要高于法官助理的工資，雖然二者工作內(nèi)容存在差別，但是僅就工作量及工作強度來看，法官助理的工作量是遠高于法官的。法官的主要工作集中在庭審和判決，但是一個案件在進入司法程序后，需要經(jīng)過很多流程，這些工作幾乎都是由法官助理來承擔，包括擬定開庭日期、與當事人溝通、送達傳票、撰寫審判相關(guān)文件、外出調(diào)查等，法官助理的工作內(nèi)容繁多而瑣碎，但是收入?yún)s相對較低，導致法官助理的工作積極性比較低下。其次，法官助理的崗位晉升發(fā)展途徑不清晰，員額法官的晉升渠道在文件中有著明確的規(guī)定，但是數(shù)量眾多的法官助理因為缺乏相關(guān)制度的保障，對未來的發(fā)展前景抱著比較消極的態(tài)度。最后，年齡較大的法官助理處境尷尬。臨近退休的法官因為年齡關(guān)系無法成為員額法官，而且現(xiàn)實中還有一些老法官自己放棄入額，這部分人只能轉(zhuǎn)為法官助理，這就導致他們在心態(tài)上和工作中產(chǎn)生了不適應。

綜上，在實行法院人員分類管理改革后，法官助理這一崗位處于比較尷尬的境地，在待遇和晉升渠道方面都與員額法官存在較大的差距，并且也沒有相應的約束機制，致使法官助理在工作中出現(xiàn)消極懈怠的問題。法官助理經(jīng)歷了身份上的轉(zhuǎn)變，實質(zhì)上是審判權(quán)的重新配置，改革的陣痛給實務帶來嚴峻的挑戰(zhàn)[3]。

3.3 書記員隊伍建設(shè)不穩(wěn)定

人員分類管理改革后，很多地區(qū)的法院將事業(yè)編制書記員轉(zhuǎn)為法官助理，導致書記員崗位出現(xiàn)大面積空缺，現(xiàn)實中不少法院通過購買社會服務的方式進行補缺，這種方式招錄進來的書記員是聘任制，難以形成長效、穩(wěn)定的書記員團隊。聘任制書記員制度導致書記員更換的速度加快，以至于剛剛熟悉了業(yè)務的書記員就要離職，而法院又要重新投入人力物力去招收培養(yǎng)新的書記員，造成司法資源極大的浪費。此外，聘任制書記員待遇很低，大多以當?shù)刈畹凸べY標準發(fā)放工資，待遇上無法有效保障。

對于聘任制書記員而言，雖然屬于法院的工作人員，但是因為只是和第三方簽訂了勞動合同，所以在心態(tài)上無法產(chǎn)生真正的職業(yè)認同感和歸屬感，自覺“低人一等”，因此也導致工作中出現(xiàn)消極懈怠的現(xiàn)象，不能真正發(fā)揮書記員司法輔助的作用。

4 法院人員分類管理問題的改進路徑

4.1 建立科學的、符合中國國情的法官管理制度

首先，建立科學的、符合中國國情的法官遴選制度。法官可以在上下級法院之間流動，在工作中表現(xiàn)突出的法官可以經(jīng)過推薦選任到達上級法院，可以極大地提高法官的工作積極性。同時，考慮到基層法院人員緊缺，在選拔時可以適當放寬渠道，讓更多的法官通過一線審判了解中國國情[4]。其次，在依照法官員額比例對其他崗位進行設(shè)置的前提下，要進一步完善法官職務內(nèi)部的序列改革。除法官外的其他人員，要依據(jù)崗位特點和工作量等因素，確定各自的人員設(shè)置比例。法官的職務序列單獨設(shè)置，區(qū)別于黨政干部管理體制，在設(shè)置時要綜合考量審判任務、各類案件占比等因素，合理精準設(shè)置員額法官崗位，將員額法官的作用發(fā)揮到最大。再次，加大法官、審判輔助人員和司法行政人員之間的流動性，各類人員既可以在本職務類別內(nèi)交流，也可以跨職務類別，例如，法官可以轉(zhuǎn)任審判輔助人員，了解法官助理的工作內(nèi)容，加深雙方的理解，更便于今后工作的開展。最后，在管理模式上，可以推行省級以下法院人財物統(tǒng)一管理，避免法院的審判受到地方的過多干擾，也保證法官在審判時能夠更加客觀公正，切實做到人民法院獨立行使審判權(quán)。

4.2 建立有序、良性的法官助理成長機制

首先，可設(shè)立兩類法官助理制度：第一類可以轉(zhuǎn)型為法官，要求具備中央政法編制和通過法律職業(yè)資格考試；第二類不可轉(zhuǎn)為法官，但是門檻也相應降低，不要求通過法律職業(yè)資格考試，書記員隊伍中表現(xiàn)優(yōu)異者也可以進入此部分。

其次，設(shè)置明晰具體的晉升渠道，上述兩類法官助理，不管是可轉(zhuǎn)為法官的還是不可轉(zhuǎn)為法官的，都可以設(shè)立等級序列，可參考法官的職務序列設(shè)置方式，從最低的五級法官助理到最高的一級法官助理，每一等級之間設(shè)置相應的時間間隔，如設(shè)置為3年，每一等級滿3年后即可申請上一等級，但是也必須滿足對應的條件，如要求法官助理完成一定的工作量、工作表現(xiàn)優(yōu)秀、科研表現(xiàn)突出。對于可轉(zhuǎn)為法官的法官助理，獲得的等級可在其入額后直接延用。清晰的晉升渠道可以激發(fā)法官助理的工作積極性，同時也讓他們在待遇方面有了更多的保障。

最后，建立法官對法官助理的評價制度。法官和法官助理在工作中接觸最多、聯(lián)系最緊密，法官是管理和約束法官助理最合適的人選，將法官對法官助理的評價納入法官助理晉升職級的考核項目中，督促法官在工作中加強對法官助理的幫助和引導，不斷提高法官助理的工作能力和水平，向著職業(yè)化的方向不斷發(fā)展[5]。

4.3 建設(shè)穩(wěn)定、高效的書記員隊伍

書記員是除法官助理以外與法官的工作聯(lián)系最密切的人員，其工作內(nèi)容以法官審理的案件為中心，主要承擔審判庭的庭審記錄工作。

首先，建立健全書記員招錄制度，適當降低書記員的學歷要求，同時加大對書記員業(yè)務能力考核，建議增設(shè)書記員資格考試制度，建立統(tǒng)一的錄用標準；其次，完善書記員晉升制度，對聘任制書記員的管理模式也可參照公務員模式，設(shè)立書記員等級制度，對已轉(zhuǎn)正的書記員設(shè)定最低服務年限，解決隊伍不穩(wěn)定的問題，在待遇上也應當結(jié)合不同的級別給予不同的工資水平；最后，構(gòu)建書記員隊伍與法官助理隊伍之間的流動機制，在工作中表現(xiàn)優(yōu)秀的書記員可以進入法官助理隊伍，但是必須經(jīng)過嚴格的考核，設(shè)置相應的考評辦法，既可以擴充法官助理隊伍的力量，又可以激發(fā)書記員的工作熱情。

5 結(jié)論

法院人員分類管理旨在突出司法工作的專業(yè)性，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)水準高的司法隊伍。法院人員分類管理改革一方面要突出法官的主體地位，設(shè)立員額法官，建立法官單獨職務序列，將法律專業(yè)素養(yǎng)較高的人引向?qū)徟幸痪€，強調(diào)法院審判工作的核心地位；另一方面，對審判輔助人員和司法行政人員要適用對應的崗位規(guī)定，尤其要解決法官助理和書記員工作積極性不高的問題，以明晰的晉升渠道為引領(lǐng)，以和工作付出相稱的待遇為保障。法官、審判輔助人員、司法行政人員各歸其位、各盡其責，形成有層次有區(qū)別的法院人員管理系統(tǒng)，推動我國司法體制改革朝著優(yōu)化、有序、高效的方向發(fā)展。

【參考文獻】

【1】陳衛(wèi)東.中國司法體制改革的經(jīng)驗——習近平司法體制改革思想研究[J].法學研究，2017，39（05）：3-17.

【2】石東洋，劉新秀，陳忱.司法改革視野下法院工作人員的分類管理[J].貴陽市委黨校學報，2015（3）：4.

【3】傅郁林.以職能權(quán)責界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革[J].現(xiàn)代法學，2015，37（4）：19.

【4】王立.法院人員分類管理制度的路徑與期許[J].中國黨政干部論壇，2015（1）：4.

【5】強梅梅.法院人員分類管理改革的歷程、難點及其破解[J].政治與法律，2017.