“窗口腐敗”之由來(lái)

章夢(mèng)晗

政府服務(wù)群眾的“最后一公里”在哪里？不少人第一時(shí)間想到的，可能就是那用柜臺(tái)隔開(kāi)的“窗口”。

從各種辦事的“途徑”，到各部門受理事項(xiàng)的具象化辦事通道，再到集中辦事的政務(wù)服務(wù)大廳，窗口工作的變遷展現(xiàn)了政府在理解以及實(shí)踐“服務(wù)群眾”中思想、作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，“辦事”背后的權(quán)力尋租也往往在這里走出第一步，滋生“窗口腐敗”……

窗口服務(wù)的前世今生

政府與群眾的交往、溝通向來(lái)都不缺少“通道”，但隨著時(shí)代而改變的不僅是“通道”的形式，窗口背后的運(yùn)作方式更體現(xiàn)政府“服務(wù)意識(shí)”的轉(zhuǎn)變與發(fā)展。透明化、集中辦公、有專人值班定期定時(shí)受理相關(guān)問(wèn)題一直是窗口服務(wù)的顯著優(yōu)勢(shì)。改革開(kāi)放后，如何讓政府工作更“便民”的思想，一直貫穿在窗口服務(wù)背后的體系建設(shè)中。

廣州大學(xué)中國(guó)政務(wù)研究中心特聘研究員劉允強(qiáng)在分析政務(wù)服務(wù)中心的窗口服務(wù)時(shí)，將其與行政審批服務(wù)的發(fā)展與沿革緊密聯(lián)系。他認(rèn)為，在2004年《行政許可法》正式實(shí)施前，各行政審批部門各自獨(dú)立提供服務(wù)，在本部門設(shè)立辦理窗口，承辦本部門職能范圍內(nèi)的所有審批業(yè)務(wù)。這導(dǎo)致群眾辦事長(zhǎng)期以來(lái)要在多個(gè)部門來(lái)回跑，極其不便。

在這種各部門之間辦事“各自為政”的背景下，辦事時(shí)間大多沒(méi)有設(shè)限，很多時(shí)候是群眾“求著”辦事，給了窗口受理后的行政審批過(guò)程極大的“操作空間”。特別是在一些掌握資源的部門，窗口背后的辦事人員、事項(xiàng)受理后行政審批過(guò)程中的工作人員成了“賣方”，給腐敗的滋生提供了土壤。

1992年8月9日至10日，“1992股票認(rèn)購(gòu)證”在深圳進(jìn)行搖號(hào)。當(dāng)時(shí)預(yù)發(fā)認(rèn)購(gòu)表500萬(wàn)張，每人憑身份證可購(gòu)表1張，引發(fā)“百萬(wàn)人爭(zhēng)購(gòu)”。但是，營(yíng)私舞弊暗中套購(gòu)認(rèn)購(gòu)表的行為被許多群眾發(fā)現(xiàn)。4個(gè)月后，股票舞弊者被查處，涉及金融、監(jiān)察、工商、公安等5個(gè)系統(tǒng)20個(gè)單位75人，其中處級(jí)以上干部22人。其中，金融系統(tǒng)內(nèi)部職工私買近6.5萬(wàn)張。

這一事件發(fā)生后，深圳股市受到重創(chuàng)，深指一路猛跌到11月23日才止跌反彈，上證指數(shù)也深受影響。影響如此之大，讓其成為了證券發(fā)展史繞不過(guò)的話題。事件發(fā)生兩個(gè)月后，專門針對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)成立，這是當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)最高證券管理權(quán)利機(jī)關(guān)，是中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)前身。

上世紀(jì)80年代末，在改革開(kāi)放的背景下，集中審批在招商引資的過(guò)程中應(yīng)運(yùn)而生。一些沿海開(kāi)放城市開(kāi)始成立集中式窗口服務(wù)。1995年，深圳市成立對(duì)外投資服務(wù)中心。1999年，浙江省金華市將46個(gè)部門集中起來(lái)提供柜臺(tái)式審批服務(wù)。政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)是我國(guó)的一項(xiàng)創(chuàng)舉，打破了過(guò)去各職能部門分散式、封閉式的行政審批模式，一定程度上遏制了“窗口腐敗”的發(fā)生。但各地政務(wù)體系發(fā)展水平不均衡，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，仍然有許多部門沒(méi)有進(jìn)入政務(wù)服務(wù)中心的集中辦公模式，不少窗口背后仍存在難以管控的灰色地帶，仍有不小的權(quán)力尋租空間。

裁量自由，界限難定

窗口受理環(huán)節(jié)順不順利，受理之后審批通不通暢都是影響群眾辦事體驗(yàn)的重要環(huán)節(jié)。據(jù)浙江杭州蕭山區(qū)義橋鎮(zhèn)紀(jì)委書(shū)記陳高樑觀察，在政務(wù)中心模式下的聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督?jīng)]有完全推廣前，窗口審批人員自由裁量權(quán)大，窗口事項(xiàng)在受理后的審批環(huán)節(jié)要經(jīng)歷多久，幾乎完全取決于審批人。且在時(shí)間有規(guī)定的情況下，批不批準(zhǔn)，能不能走下一步程序，裁量權(quán)的界限也很難被監(jiān)督和管控。

采訪中記者了解到，各種負(fù)責(zé)行政審批的部門都有制定相關(guān)行政審批業(yè)務(wù)的規(guī)定，明確辦事要求或流程，但行政審批規(guī)定和程序還是可能存在漏洞。有些行政審批部門對(duì)審批需要的申請(qǐng)材料的規(guī)定不詳細(xì)、不清晰，對(duì)行政審批的時(shí)限或先后順序等問(wèn)題缺乏詳細(xì)規(guī)定，部分行政審批人員就可以利用裁量權(quán)在審批過(guò)程中私設(shè)條件、私加流程，或借機(jī)拖延。而有些情況下，由于辦事人員多，給誰(shuí)先辦，給誰(shuí)后辦窗口人員也能說(shuō)了算，因此一些人也動(dòng)起歪腦筋，主動(dòng)行賄，試圖讓裁量人員的天秤倒向自己。

去年，四川省資陽(yáng)市自然資源和規(guī)劃局辦理“不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證”窗口就有這樣的典型案例。

資陽(yáng)市紀(jì)委監(jiān)委派駐市自然資源和規(guī)劃局（以下簡(jiǎn)稱“自規(guī)局”）紀(jì)檢監(jiān)察組綜合科科長(zhǎng)王思說(shuō)，窗口針對(duì)個(gè)人業(yè)務(wù)辦理時(shí)會(huì)有辦理時(shí)限，一般為一周內(nèi)完成。但風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在開(kāi)發(fā)商與窗口工作人員的對(duì)接中。“開(kāi)發(fā)商業(yè)務(wù)往往涉及整個(gè)樓盤(pán)的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證辦理，這種量大的業(yè)務(wù)往往沒(méi)有時(shí)間限制，一些老板為了快些辦下產(chǎn)權(quán)證，就會(huì)想辦法‘給好處讓受理人員加速審批?！?/p>

據(jù)了解，一名窗口工作人員與開(kāi)發(fā)商就以購(gòu)物卡以及節(jié)日禮品卡等形式進(jìn)行利益往來(lái)。但王思也指出，該類業(yè)務(wù)屬于行政確認(rèn)事項(xiàng)，與行政審批事項(xiàng)相比，權(quán)力尋租空間相對(duì)較小，真正易發(fā)生腐敗的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多在涉及行政審批的窗口。

較為典型的還有地方財(cái)政部門關(guān)于市政工程款項(xiàng)的撥付審批，在無(wú)法同時(shí)完成所有財(cái)政資金撥付申請(qǐng)審批的情況下，許多地方?jīng)]有關(guān)于行政審批順序和快慢的細(xì)化規(guī)定，全憑行政審批人員自行把控，裁量權(quán)難以得到有效監(jiān)管。

有專家認(rèn)為，盡管這可能是政策和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題相互作用下產(chǎn)生的漏洞，是政府無(wú)意“創(chuàng)租”產(chǎn)生的“租金”，但歸根到底還是破壞了行政審批的公平性、公正性。

職能部門，壁壘重重

采訪中，一些紀(jì)檢監(jiān)察干部這樣總結(jié)，窗口領(lǐng)域易發(fā)腐敗問(wèn)題，主要表現(xiàn)在“前店后廠”多部門循環(huán)、多頭審批造成審批時(shí)限長(zhǎng)、提交材料多、審批環(huán)節(jié)多。其次，有些地方系統(tǒng)不通，審批多網(wǎng)并存，信息壁壘制約政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)信息共享互認(rèn)，從而留下“可操作空間”。

一些群眾辦事需要在各部門之間來(lái)回走動(dòng)，因?yàn)椴牧?、證明、蓋章等問(wèn)題四處碰壁，一些部門還可能存在踢皮球現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾辦事需要花費(fèi)大量時(shí)間精力。“原來(lái)的辦事機(jī)制對(duì)群眾來(lái)說(shuō)并不太友好，簡(jiǎn)化辦事機(jī)制前，有些較大事項(xiàng)需要填許多表單，走的流程、需要經(jīng)過(guò)的部門相當(dāng)多。比如說(shuō)商標(biāo)注冊(cè)，以前公司要注冊(cè)都有中介幫辦，就是因?yàn)檗k事機(jī)制繁瑣。有時(shí)群眾在辦事時(shí)寧可選擇中介幫忙代理，以減少時(shí)間成本。”陳高樑說(shuō)，這種情況下，甚至可能產(chǎn)生“黑中介”。

寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣就曾發(fā)生這樣的案例。一些外地營(yíng)運(yùn)車輛檔案缺失，而道路運(yùn)政管理信息系統(tǒng)未全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，無(wú)法查看各地營(yíng)運(yùn)車輛電子檔案，導(dǎo)致大部分外省轉(zhuǎn)籍車輛無(wú)法辦理車輛道路運(yùn)輸證；在實(shí)際辦證中，一些新車主高價(jià)委托中介偽造工作人員無(wú)法驗(yàn)證的虛假轉(zhuǎn)籍材料辦理車輛道路運(yùn)輸證。

其實(shí)，因部門壁壘導(dǎo)致的責(zé)任權(quán)屬不清，是窗口腐敗中的常見(jiàn)問(wèn)題。有專家在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政務(wù)服務(wù)中心在早期階段，著眼于建立“一站式”的行政審批。其目的是簡(jiǎn)化行政審批流程，讓群眾“最多只跑一次”。但以“一站式”為目的只是實(shí)現(xiàn)了行政審批在空間上的集中，較之此前分散、孤立的政府部門，政務(wù)服務(wù)中心縮短了申請(qǐng)人在不同部門之間來(lái)回跑的時(shí)間和距離。但由于各部門只是簡(jiǎn)單地聚集在一起，而缺乏審批職能和業(yè)務(wù)上的協(xié)同，并未真正實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化行政審批流程、提高審批效率的目的。行政審批仍舊環(huán)節(jié)多、時(shí)間長(zhǎng)、效率低，背后仍有操作空間。

因此，目前多地政務(wù)服務(wù)中心也正從“一站式”思維向“一窗式”辦理轉(zhuǎn)變。陳高樑告訴記者，該地著眼于推進(jìn)“一窗式”辦理，其實(shí)是得益于通過(guò)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)打破過(guò)去辦事的“部門分區(qū)”思維，直接在后臺(tái)進(jìn)行資源的重組整合，“減少部門壁壘，才能真正地壓縮群眾的辦事時(shí)間，提高辦事效率?！标惛邩耪f(shuō)，以前在督查“窗口腐敗”相關(guān)案件時(shí)需要各部門走動(dòng)，各窗監(jiān)管，但是現(xiàn)在可以直接通過(guò)后臺(tái)看到數(shù)據(jù)，“是否按規(guī)定時(shí)間回復(fù)，不予通過(guò)的事項(xiàng)是否合情合規(guī)，是否對(duì)群眾進(jìn)行合理解釋，這些都可以監(jiān)管到?！?/p>

但記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，窗口部門之間相互“打架”的現(xiàn)象仍舊存在，“奇葩證明”式的現(xiàn)象難以杜絕。行政審批中，不同階段可能牽涉多個(gè)職能部門，路徑依賴和利益慣性很大，有的部門不愿意和行政審批局達(dá)成協(xié)議，造成授權(quán)不充分。此外還存在執(zhí)法主體資質(zhì)定位不明晰、審管職能劃分模糊等困難。

思想腐化，主動(dòng)“尋租”

在本世紀(jì)初，人們或排長(zhǎng)隊(duì)，或爭(zhēng)相擠著沖到窗口前辦事的場(chǎng)景屢見(jiàn)不鮮。特別是面對(duì)需要爭(zhēng)搶的資源時(shí)，誰(shuí)能和窗口辦事員“搭上關(guān)系”，往往意味著邁出了辦事的第一步。

有專家針對(duì)行政審批中的尋租方式進(jìn)行了總結(jié)，認(rèn)為主要分為：利用行政審批制度漏洞尋租、利用信息不對(duì)稱尋租、利用職務(wù)影響力尋租以及利用群眾有求于己的心理借“人情往來(lái)”尋租。

來(lái)自福建的工程老板金某說(shuō)，自己曾在某縣承接了“新農(nóng)村建設(shè)”相關(guān)工程項(xiàng)目，過(guò)程中涉及的立項(xiàng)、預(yù)結(jié)算、驗(yàn)收、資金撥付等流程，需要提供各種材料到窗口審批，為此自己跑遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門，“只要是需要他們簽字審批的，不管是什么級(jí)別的干部，基本都會(huì)找各種機(jī)會(huì)讓我請(qǐng)客，管這叫聯(lián)絡(luò)工作?！?/p>

去年，浙江嘉興市秀洲區(qū)紀(jì)委監(jiān)委查辦了經(jīng)開(kāi)區(qū)政務(wù)服務(wù)窗口原工作人員鐘垚楨、劉盼案。二人為某些房產(chǎn)中介、個(gè)人提供房產(chǎn)交易免排隊(duì)服務(wù)，接受請(qǐng)吃、娛樂(lè)，通過(guò)收取“插隊(duì)”費(fèi)每套房屋200元至300元的方式，共收受好處費(fèi)1.5萬(wàn)元。鐘、劉兩人通過(guò)開(kāi)具假的不動(dòng)產(chǎn)查詢證明、偽造假戶籍、假婚姻證件圖片等方式，違規(guī)辦理房產(chǎn)業(yè)務(wù)240余套，非法收受他人財(cái)物270余萬(wàn)元，造成國(guó)家稅收損失400余萬(wàn)元。據(jù)了解，該案目前已移送檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴。

此外，有的窗口臨聘人員較多，更新交替頻繁，綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力參差不齊，且大部分收入不高，通過(guò)權(quán)力尋租來(lái)快錢，在監(jiān)管不到位的情況下并不罕見(jiàn)。王思說(shuō)，資陽(yáng)市自規(guī)局服務(wù)窗口共有工作人員50人，其中在編15人，勞務(wù)派遣35人。盡管不在關(guān)鍵崗位，但這類人員在窗口服務(wù)的“第一步”就有可能出問(wèn)題?！岸讲橹校覀兙桶l(fā)現(xiàn)臨聘人員工作時(shí)間玩手機(jī)，嚴(yán)重影響部門形象。還有臨聘人員收受禮金紅包?！?/p>

縱觀“窗口腐敗”案例，一些窗口的正式員工，甚至是老員工也有腐敗風(fēng)險(xiǎn)，部分老員工直接利用審批流程的設(shè)計(jì)漏洞違規(guī)操作設(shè)法尋租。

這種主動(dòng)尋租有時(shí)也并不只發(fā)生于個(gè)體。

2018年8月，山東省淄博市周村區(qū)車管所就指定尚德公司作為機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移登記業(yè)務(wù)唯一辦理點(diǎn)，進(jìn)行權(quán)力尋租，且車管所未將設(shè)在尚德公司的機(jī)動(dòng)車轉(zhuǎn)移行政服務(wù)窗口與尚德公司自己的業(yè)務(wù)服務(wù)窗口明顯區(qū)分開(kāi)來(lái)，涉嫌利用行政干預(yù)導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)。

可見(jiàn)，種種“窗口腐敗”背后涉及到審批程序、系統(tǒng)監(jiān)管、政策制定等各個(gè)環(huán)節(jié)，都有可能造成群眾與政府之間的裂縫?！按翱诟瘮　钡挠蓙?lái)不是一蹴而成，而糾治更在長(zhǎng)遠(yuǎn)。